17 December 2021

Heimgesucht

Können Versammlungen vor Privathäusern von Politiker:innen verboten werden?

Dutzende Menschen versammelten sich am 3. Dezember 2021 in der Dunkelheit vor dem Privathaus der Staatsministerin Petra Köpping in Sachsen. Im Schein mitgeführter Fackeln hielten sie Plakate, lärmten mit Trillerpfeifen, trommelten und skandierten laut im Chor. Nur zwei Tage später versuchten 400 Menschen, vor das Privathaus von Mecklenburg-Vorpommerns Ministerpräsidentin Manuela Schwesig zu gelangen, die Polizei konnte sie stoppen.

All diese Demonstrationen richteten sich gegen die Corona-Maßnahmen, vor allem aber: gegen die verantwortlichen Politiker:innen höchstpersönlich. Die Versammlungen zielten nicht auf Teilhabe am demokratischen Meinungsbildungsprozess, sondern auf Einschüchterung im privaten Rückzugsbereich. Nach aktuellem Versammlungsrecht hätten sie verboten werden können. Die mitgeführten Fackeln sollten aber auch Anlass sein, generell über die Grenzen geduldeter Gewaltsymbolik im öffentlichen Raum nachzudenken (wie auch in Folge 270 der Lage der Nation).

Versammlungsrechtliche Antworten

Zuerst ein Blick ins Versammlungsrecht: Gemäß § 15 Abs. 1 VersG (i.V.m Art. 125a GG bzw. gemäß den landesrechtlichen Parallelvorschriften) kann die Behörde Versammlungen verbieten, wenn nach den ex ante erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung unmittelbar gefährdet ist. Das BVerfG hat in seinem Brokdorf-Beschluss klargestellt, dass dies nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erfolgen darf, und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter.

Hohe Hürden also. Doch geht es hier um den Schutz gleich mehrerer Gemeinschaftsgüter: Vor allem das Persönlichkeitsrecht der Politiker:innen, aber auch ihr Recht auf körperliche Unversehrtheit kann betroffen sein, wenn die Versammlung bei ihnen Angstzustände mit Krankheitswert auslöst. Und Art. 13 Abs. 1 GG schützt akzessorisch auch Zugangsbereiche der Wohnung, soweit diese durch Befriedung der öffentlichen Zugänglichkeit entzogen sind. Die Demonstrationen zu verbieten, wäre zum Schutz dieser Güter fraglos geeignet und – sofern die mildere Maßnahme der Auflagenerteilung erschöpft wurde – auch erforderlich.

Doch wäre ein Verbot auch angemessen? Die Versammlungsfreiheit wiegt wegen ihrer demokratiekonstituierenden Bedeutung grundsätzlich schwer. Art. 8 Abs. 1 GG schützt dabei gerade auch das Recht, den Ort einer Versammlung frei zu wählen. Die Ortswahl kann für den Versammlungszweck nämlich von wesentlicher Bedeutung sein, nicht nur wegen der Außenwirkung, sondern auch wegen eines spezifischen, ggf. symbolischen Bezugs zum Versammlungsort. Und vor allem Machtkritik an Politiker:innen muss erlaubt sein: Je mehr es um den öffentlichen Meinungskampf berührende Fragen geht, desto schutzwürdiger ist die Versammlung. Allerdings hat das BVerfG jüngst betont, warum auch Machtkritik Grenzen kennt. Bei Politiker:innen liege ein Schutz der Persönlichkeitsrechte auch im überindividuellen öffentlichen Interesse, weil „eine Bereitschaft zur Mitwirkung in Staat und Gesellschaft […] nur erwartet werden [kann], wenn für diejenigen, die sich engagieren und öffentlich einbringen, ein hinreichender Schutz ihrer Persönlichkeitsrechte gewährleistet ist“ (BVerfG, 1 BvR 2397/19, Rn. 32).

Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG schützt einen unantastbaren „Innenraum“ (BVerfGE 27, 1, 6), auf den gerade Politiker:innen besonders angewiesen sind. Nur in diesem Innenraum können sie sich erholen von der „ständigen Beobachtung der Öffentlichkeit“, deren „Schärfen und Übersteigerungen“ sie „im Interesse der Kraft und Vielfalt der öffentlichen Diskussion, die ihrerseits Grundbedingung eines freiheitlichen Gemeinwesens ist, grundsätzlich hinzunehmen“ haben (OVG Koblenz, NJW 1986, 2659, 2660 zum Verbot einer Anti-Atomkraft-Demonstration vor dem Haus des damaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl). Die „bewußte und gewollte unmittelbar störende Einwirkung auf den unantastbaren privaten Bereich des Betroffenen“ sei in Abwägung mit dem Persönlichkeitsrecht kein von der Verfassung geschütztes Kommunikationsmittel. Durch die „Belagerungssituation“ entstehe ein psychischer Druck, der diesen Innenraum gerade aufbrechen soll und deshalb die Grenze der Zumutbarkeit überschreite. Dieser psychische Druck erhöht sich je nach aufgebauter Drohkulisse, also je nach Dauer, Größe und „Ausstattung“ der Versammlung: etwa bei potenziell 400 Teilnehmenden oder wenn Fackeln, Trillerpfeifen und Trommeln mitgeführt werden.

1987 hatte das BVerfG über eine Mahnwache zu entscheiden, die ununterbrochen einen Tag und eine Nacht vor dem Elternhaus des damaligen DDR-Staatsratsvorsitzenden Erich Honecker stattfinden sollte (BVerfG, NJW 1987, 3245). Zu diesem Zeitpunkt bewohnte Honeckers Schwester das Haus. Das BVerfG bestätigte das behördliche Versammlungsverbot, weil wegen Nähe und Dauer der Mahnwache die Annahme berechtigt sei, die Schwester würde unter unzumutbaren psychischen Druck gesetzt.

Ausnahmsweise kann die Abwägung zu Gunsten der Versammlungsfreiheit ausfallen, nämlich wenn der Versammlungszweck den Versammlungsort unbedingt erfordert. Deshalb wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, generelle „Bannmeilen“ um die Privathäuser von Politiker:innen nach dem Vorbild von § 16 VersG zu ziehen. So durfte eine Demo vor dem Haus von Klaus Wowereit stattfinden, um ihm per Fluglärmsimulation zu demonstrieren, welchen Belästigungen die Teilnehmenden bei Ausbau des Berliner Flughafens Schönefeld tagtäglich im privaten Rückzugsbereich ausgesetzt sein würden (VG Berlin, Beschl. v. 21.02.2012 – 1 L 37.12).

An einem so spezifischen Konnex wird es bei Demonstrationen gegen die Corona-Maßnahmen vor dem Privatansitz von Politiker:innen fehlen, sodass solche Versammlungen zum Schutz der Persönlichkeitsrechte verboten werden dürften. Findet die Versammlung trotz Verbots statt, begehen die Veranstalterin oder der Leiter eine Straftat (§ 26 Nr. 1 VersG), die Teilnehmenden eine Ordnungswidrigkeit (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 VersG).

Das praktische Problem: Diese Versammlungen werden oft gar nicht erst angemeldet, so auch in den eingangs geschilderten Fällen der letzten Wochen. Dennoch konnte die Polizei hier Verfahren gegen die identifizierten Personen einleiten – denn auch ein Verstoß gegen die Anmeldepflicht ist für die Veranstaltenden bzw. Leitenden strafbar (§ 26 Abs. 2 VersG). Die bloße Teilnahme an einer unangemeldeten Versammlung hat die Gesetzgebung dagegen bewusst nicht sanktioniert; hier wird nur wegen Verstoßes gegen die jeweiligen Corona-Schutzverordnungen der Länder ermittelt.

Ästhetische Argumente?

Bleiben aber die Teilnehmenden des Fackelzugs im Übrigen straffrei, obwohl ihre Bilder die Öffentlichkeit besonders erschüttert haben? Horst Seehofer sah sich „an die dunkelsten Kapitel unserer deutschen Geschichte“ erinnert: Die Nationalsozialisten nutzten nächtliche Fackelzüge gezielt als Teil ihrer Gewaltsymbolik, etwa bei den Aufmärschen durch das Brandenburger Tor nach Hitlers Ernennung zum Reichskanzler 1933 oder bei den Novemberpogromen 1938. Um demokratiegefährdende Symbolik aus unserem öffentlichen Raum zu verbannen, gibt es eine Reihe von Straftatbeständen im StGB, etwa §§ 86, 86a StGB. Geschütztes Rechtsgut ist hier die verfassungsmäßige Ordnung, nicht ein individuelles subjektives Recht.

§ 86a StGB verbietet es, Kennzeichen verbotener Organisationen – wie der NSDAP – öffentlich zu verwenden. Kennzeichen sind alle sicht- und hörbaren Identifikationsmerkmale, derer sich die verbotenen Organisationen zu Propagandazwecken bedienen oder bedient haben (BGH NStZ 2016, 86, 87). Dabei ist es egal, wie bekannt das Symbol ist oder ob es noch in anderen Kontexten (unverfängliche) Verwendung findet, also mehrdeutig ist. Entscheidend ist allein, dass die Organisation das Kennzeichen autorisiert und so zu Eigen gemacht hat (BGH NStZ 2009, 88, 89). Bloße Übung reicht hierzu aus, es muss kein formaler Akt sein. Anders als Fahnen, Abzeichen, Uniformstücke, Parolen und Grußformen werden Fackeln werden zwar nicht in § 86a Abs. 2 StGB als Regelbeispiel aufgeführt. Definitionsgemäß sind sie als Kennzeichen jedoch denkbar.

Daneben findet sich eine ähnliche Strafnorm in § 3 Abs. 1 i.V.m. § 28 VersG: Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer öffentlich oder in einer Versammlung Uniformen, Uniformteile oder gleichartige Kleidungsstücke als Ausdruck einer gemeinsamen politischen Gesinnung trägt. Die Norm greift intensiv in die Kommunikationsgrundrechte aus Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 S. 1 Var. 1 GG ein und ist deshalb verfassungskonform auszulegen. Verboten ist ein Auftreten erst dann, wenn es „suggestiv-militante Effekte in Richtung auf eine einschüchternde uniforme Militanz“ erzeugt – also Gewalt- statt Kommunikationsbereitschaft signalisiert. Dann nämlich verkörpert die Versammlung das Gegenteil eines demokratischen Meinungsbildungsprozesses unter Freien und Gleichen. Allerdings wird die Beziehung zwischen Symbol und Symbolisiertem je nach Kontext immer wieder neu hergestellt: So wurden Fackeln auch von einer SPD-Jugendorganisation zum 1. Mai, bei einer Demonstration gegen Tierversuche oder von Harry Potter Fans eingesetzt (OVG Saarlouis, Beschl. v. 16.11.2007 – 3 B 447/07, Rn. 9) – allerdings nie vor Privathäusern. Im spezifischen raumzeitlichen Kontext mit privaten Wohnsitzen in der Dunkelheit wird das Symbol „Fackel“ regelmäßig Gewaltbereitschaft und Drohpotenzial symbolisieren.

Zur Rechtssicherheit, aber auch als rechtspolitisches Signal wäre eine Klarstellung sowohl in § 86a StGB also auch in § 3 Abs. 1 VersG wünschenswert, etwa indem Fackeln als Regelbeispiel in § 86a Abs. 2 StGB und in § 3 Abs. 1 VersG als Tatbestandsmerkmal aufgenommen werden. Hierfür streitet auch ein Argument politischer Ästhetik: Was in unserem öffentlichen Raum für alle wahrnehmbar stattfindet, wirkt auf unser Selbstverständnis als politische Gemeinschaft zurück. Wie Samira Akbarian treffend schreibt: „Die Gesellschaft sieht nicht nur so aus, wie sie ist; sie ist auch so, wie sie aussieht.“ Grundbedingung unserer Gesellschaft ist unser gegenseitiger Anerkennungsanspruch als Freie und Gleiche. Die Achtung dieses Anspruchs muss von allen Mitgliedern sichtbar zugesichert werden – Jeremy Waldron spricht von „the public good of assurance“. Wird dieser Anerkennungsanspruch stattdessen symbolisch missachtet, untergräbt das den demokratischen Zusammenhalt: Der beobachtenden Mehrheit wird vermittelt, dass gewisse Mitglieder doch nicht die gleiche Anerkennung verdienen; der betroffenen Minderheit, dass sie nicht mit der gleichen Anerkennung rechnen kann.

Im Falle der hier interessierenden Versammlungen geht es aber nicht nur abstrakt um unsere „well-ordered society“ (Waldron), sondern auch konkret um subjektive Rechte: Wenn Symbole bewusst zur Einschüchterung politischer Personen instrumentalisiert werden, tritt neben das ästhetisch-demokratiepraktische auch ein grundrechtliches Argument.

Rechtspolitische Aufträge

In der vergangenen Ausgabe (N° 51) der ZEIT fordert Anne Hähnig: „Es braucht ein Gesetz, das Demonstrationen vor Privatwohnungen von Politikern verbietet (und damit Strafen möglich macht).“ Doch ein solches Gesetz braucht es nicht: In der Regel können solche Versammlungen gemäß der versammlungsrechtlichen Generalklausel verboten werden. Dabei gilt: Je höher das Drohpotenzial und je geringer der Zusammenhang zwischen Versammlungszweck und -ort, desto weniger schutzwürdig ist eine solche Versammlung. Die Anti-Corona-Demos der vergangenen Wochen hätten also – sanktionsbewehrt – verboten werden können.

Viel wichtiger wäre ein anderes rechtspolitisches Signal: Die versammlungsbegleitende Gewaltsymbolik sollte ausdrücklich aus dem öffentlichen Raum verbannt werden. Denn die Bilder, die wir uns als Gesellschaft von uns selbst machen, wirken auf unsere Gesellschaft zurück und brennen sich gerade auch in das Bewusstsein derer ein, die mit ihrem politischen Einsatz die Grundbedingungen unserer demokratischen Grundordnung täglich sichern.


SUGGESTED CITATION  Bredler, Eva Maria: Heimgesucht: Können Versammlungen vor Privathäusern von Politiker:innen verboten werden?, VerfBlog, 2021/12/17, https://verfassungsblog.de/heimgesucht/, DOI: 10.17176/20211217-172734-0.

6 Comments

  1. Nachdenker Sat 18 Dec 2021 at 00:48 - Reply

    Eine Frage und eine Kritik:

    “Die Versammlungen zielten nicht auf Teilhabe am demokratischen Meinungsbildungsprozess, sondern auf Einschüchterung”.
    Was bedeutet das? Kein Grundrechtsschutz für diese Versammlung?
    Extensives Verständnis des Friedlichkeitsvorbehalts?

    Dass die “Fackel” als Regelbeispiel ins Strafrecht aufgenommen werden sollte, zur “Rechtssicherheit”, kann ich schwer nachvollziehen. Das Kennzeichen welcher Partei oder Vereinigung – wie es eine Strafbarkeit nach § 86a voraussetzt – soll die Fackel denn sein? Es gibt schon bei den tatsächlichen Symbolen große Probleme der Zuordnung – man vergleiche einmal die verbotene (!) Odal-Rune der Wiking-Jugend Dienstgrad-Symbolen der Bundeswehr…. Eine “Fackel” ist – um es einmal überspitzt auszudrücken – genauso viel oder wenig Symbol DER NSDAP wie einer St. Martin-Initiative oder des IOC.

    Bedrohlichen Versammlungen gerne versammlungsrechtlich begegnen – aber bitte keine neuen Straftaten zum Schutz “politischer Ästhetik” – dann könnte man “zur Rechtssicherheit” auch gleich § 360 Nr. 11 StGB a.F. reaktivieren….

    • Eva Maria Bredler Mon 20 Dec 2021 at 09:33 - Reply

      Zu Ihrer Frage: Diese Versammlungen genießen idR weiterhin den Schutz von Art. 8 I GG (weder unfriedlich noch mit Waffen im technischen Sinne), aber der Einschüchterungseffekt übersetzt sich in die Abwägung, s.o.: „Je höher das Drohpotenzial und je geringer der Zusammenhang zwischen Versammlungszweck und -ort, desto weniger schutzwürdig ist eine solche Versammlung.“

      Zur Ihrer Kritik: Kennzeichen iSv § 86a StGB sind alle sicht- und hörbaren Identifikationsmerkmale, deren sich die verbotenen Organisationen zu Propagandazwecken bedienen oder bedient haben. Unerheblich ist, wie bekannt das Symbol ist oder ob es mehrdeutig ist. Entscheidend ist allein, dass die Organisation sich das Kennzeichen durch Rituale oder formelle Autorisierung zu Eigen gemacht hat (vgl. BGH NStZ 2009, 88, 89). Die NSDAP hat Fackeln in der Dunkelheit regelmäßig zu Propagandazwecken eingesetzt (besonders öffentlichkeitswirksam 1933 mit dem Fackelzug unter den Linden nach Hitlers Ernennung zum Reichskanzler, aber auch während der Novemberpogrome 1938). Ich argumentieren, dass sich die NSDAP Fackeln über die Zeit durch Übung als Kennzeichen zu Eigen gemacht hat, meiner Ansicht nach sind sie deshalb als Kennzeichen denkbar.

  2. P. Sat 18 Dec 2021 at 08:19 - Reply

    Wenn das allgemeine Persönlichkeitsrecht zum pauschalen Abwehrrecht des staatlichen Repräsentanten gegenüber der Meinungsäußerung der (wenngleich möglicherweise fehlgeleiteten und zweifellos lästigen) Minderheit wird und Grundrechtseinschränkungen im Namen der “politischen Ästhetik” gefordert werden, scheinen mir Grundprämissen des Textes fraglich zu sein.

    Zweifellos dient die Versammlungsfreiheit nicht als Einschüchterungsinstrument gegenüber – auch hochrangigen – staatlichen Akteuren in ihrem privaten Rückzugsraum, so dass Einschränkung der Versammlungsfreiheit in vergleichbaren Fällen in Betracht kommen können; dennoch bleibt die Grundrechtseinschränkung (und nicht die Grundrechtsausübung!) im Einzelfall rechtfertigungspflichtig, so lange eine Unfriedlichkeit der Versammlung nicht zu bejahen ist. Letzteres dürfte auch mit einprägsamen Formulierungen wie der “versammlungsbegleitenden Gewaltsymbolik” kaum pauschal begründbar sein.

    Dass die Abwägung hier “ausnahmsweise” (!) zu Gunsten der Versammlungsfreiheit ausfallen kann, scheint mir vor dem Hintergrund der bisher zurecht robusten Auslegung des Versammlungsgrundrechts durch das BVerfG eine doch eher gewagte These. Dass Honeckers Schwester hier als schutzwürdiger anzusehen sein dürfte als hoch- und höchstrangige Repräsentanten des Staates, der seine Bürger (wenngleich möglicherweise zu Recht, aber doch jedenfalls nicht über alle Kritik erhaben) mit so noch nicht dagewesenen alltäglichen Einschränkungen überzieht, dürfte ebenfalls auf der Hand liegen, auch wenn man Ausgangsposition oder Anliegen der Demonstranten nicht teilt.