Keine Spielchen mehr mit den verdeckten Stimmzetteln

Viele der Maßnahmen, die jetzt erwogen werden, um sich gegen das Szenario einer schrittweisen Machtübernahme der rechtsextremen AfD zu wappnen, betreffen das Parlamentsrecht. So wichtig und richtig es ist, den automatischen Zugriff der AfD auf diese Ämter zu beschränken oder Blockademöglichkeiten zu minimieren, so merkwürdig bleibt, dass in der Debatte ein Aspekt regelmäßig ausgeklammert bleibt, der die Durchführung der Wahlen betrifft. Gemeint ist die Bestimmung, dass die Abstimmung „mit verdeckten Stimmzetteln“, also geheim, zu erfolgen hat. So ist es für die Wahl der Ministerpräsidenten und Präsidiumsmitglieder in den Geschäftsordnungen der Landtage und des Bundestages geregelt. Acht Bundesländer schreiben die geheime Wahl der Ministerpräsidenten sogar in ihren Verfassungen fest. Neben Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen fallen darunter alle neuen Länder, also auch Brandenburg, Sachsen und Thüringen.

Das freie Mandat braucht zu seinem Schutz nicht die Geheimwahl

Die geheime Wahl des Regierungschefs ist aus demokratischer Sicht nur schwer zu rechtfertigen.¹⁾ Natürlich haben die Abgeordneten stets das Recht, so abzustimmen wie sie wollen – es gilt das freie Mandat (Art. 38 GG). Anders als die meisten Menschen glauben und wie es leider auch in der Literatur teilweise insinuiert wird²⁾, bedarf es allerdings nicht der Schutzvorkehrung der geheimen Abstimmung, damit dieses zur Geltung kommt. Wenn das so wäre, müsste ja auch über die Gesetze geheim abgestimmt werden. Gerade hier gebietet der – dem demokratischen Prinzip inhärente – Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit (Art. 42 Abs. 1 GG) aber zu Recht eine offene Abstimmung, die auf Antrag sogar namentlich zu erfolgen hat. Auch über die Vertrauensfrage gemäß Art. 68 GG (mit analogen Regelungen in den Ländern) stimmen die Abgeordneten offen ab.

Gegen diese Ansicht wird manchmal das Argument angeführt, dass Personenentscheidungen als „Wahlen“ anders zu betrachten seien als Abstimmungen beziehungsweise Entscheidungen über Sachfragen, weil es bei ihnen um eine persönliche Vertrauensbeziehung zwischen Wählern und Gewählten gehe. Dies mag bei Ämtern wie dem Parlamentspräsidenten, die von ihrem Charakter her überparteilich angelegt sind, vielleicht sogar zutreffen.³⁾

Es verfängt aber aus zwei Gründen nicht bei der Wahl des Regierungschefs. Erstens handelt es sich hier nicht um eine „bloße“ Personalentscheidung, sondern um eine Entscheidung über die Bildung und den Bestand einer Regierung. Als solche stellt sie eine grundsätzliche politische Richtungsentscheidung dar, die die Grundlage aller nachfolgenden Sachentscheidungen schafft. Und zweitens – noch wichtiger – ist die Regierungswahl im parlamentarischen System mit der ihr vorausgehenden Parlamentswahl eng verkoppelt.

Wenn Befürworter der Geheimwahl diese mit dem Schutz des freien Mandates begründen, übersehen sie, dass die Demokratie nicht nur auf der freien Zustimmung der Abgeordneten beruht, sondern auch darauf, dass diese als Vertreter einer Partei gewählt werden. Fühlen sich die Parlamentarier dem Wählervotum verpflichtet, können sie sich von den Positionen der Partei deshalb – trotz ihres freien Mandates – nicht nach Belieben entfernen. Nach Belieben heißt, dass sie es dürfen (und vielleicht sogar tun sollten), sofern dafür gute Gründe vorliegen. Ob das der Fall ist, kann man aber nur erkennen, wenn diese Gründe offengelegt werden. „Ein Geheimnis des Vertreters gegenüber seinem Mandanten über die Mandatsausübung ist prinzipiell unverträglich mit dem Begriff des Mandates“ – so hatte es Walter Seuffert, ein SPD-Politiker und Bundesverfassungsrichter, schon in den 1970er-Jahren treffend ausgedrückt.⁴⁾ Werden die Gründe nicht genannt, liegt der Verdacht nahe, dass weniger ehrenhafte Motive, Rachsucht etwa oder gekränkter Ehrgeiz, im Spiel sind und das abweichende Verhalten leiten.

Von Barzel/Brandt bis Ramelow/Kemmerich: Wie die geheime Wahl missbraucht wird

Die Geschichte der Regierungswahlen in der Bundesrepublik hält dafür unzählige Beispiele bereit. Im wohl prominentesten Fall – dem Misstrauensvotum gegen Bundeskanzler Willy Brandt 1972 – stellte sich später heraus, dass die zwei Überläufer, die den CDU-Kandidaten Rainer Barzel den Sieg kosteten, vom DDR-Geheimdienst gekauft worden waren. Ins Gedächtnis eingeprägt hat sich auch die gescheiterte Wahl von Heide Simonis zur Ministerpräsidentin in Schleswig-Holstein 2005, der in vier aufeinanderfolgenden Wahlgängen die jeweils entscheidende Stimme fehlte – jemand aus ihrem eigenen Lager musste sie ihr versagt haben. Etwas anders gelagert war der Fall Andrea Ypsilantis in Hessen 2008. Vier „Abweichler“ hatten sich hier schon im Vorfeld zu erkennen gegeben und deutlich gemacht, warum sie der eigenen Kandidaten bei der Wahl die Zustimmung verweigern würden. Unabhängig davon, ob man ihre Motive teilt, hatten sie also nachvollziehbare Gründe für ihr Verhalten, die sie deshalb nicht unter dem schützenden Mantel der Geheimwahl verbergen wollten.

Auch unterhalb oder jenseits des Scheiterns lädt die geheime Abstimmung regelmäßig zum Missbrauch ein. So gehört es inzwischen schon fast zur Folklore der Regierungswahlen, dass Abgeordnete, die mit einer von ihrer Partei eingegangenen Koalition „hadern“, dem Kandidaten für das Amt des Regierungschefs im ersten oder zweiten Wahlgang die Stimme versagen. Um ihren Missmut über die Koalitionsentscheidung ausdrücken, verpassen sie ihm oder ihr den sprichwörtlichen „Denkzettel“. So erhielt zum Beispiel Angela Merkel bei ihrer ersten Wahl zur Bundeskanzlerin 2005 51 Stimmen weniger, als Union und SPD zusammen „kontrollierten“. Ähnlich erging es Kai Wegner vor einem Jahr bei seiner Wahl zum Regierenden Bürgermeister in Berlin. Weil ihm 14 Stimmen aus der eigenen Koalition fehlten, glückte seine Wahl erst im zweiten Wahlgang. Wegners Kollegen Rainer Haseloff, dem Ministerpräsidenten Sachsen-Anhalts, widerfuhr dasselbe Schicksal vorher bereits zweimal – 2021 und 2016. Bei ihm liegt die Vermutung nahe, dass die fehlenden Stimmen vor allem auf das Konto seiner eigenen Parteifreunde gegangen sein dürften, von denen manche ein Zusammengehen mit der AfD lieber gesehen hätten als die tatsächlich geschlossenen Koalitionen mit SPD und Grünen (2016) beziehungsweise SPD und FDP (2021).

In Thüringen hat sich die AfD die Vorteile der geheimen Wahl unter der Regie Björn Höckes selbst zunutze gemacht. Mit dem Kommunalpolitiker Christoph Kindervater schickte sie am 5. Februar 2020 zum ersten Mal bei einer Ministerpräsidentenwahl einen eigenen Kandidaten ins Rennen – in der Hoffnung, dass dieser im Duell mit Amtsinhaber Bodo Ramelow von der Linken nicht nur die eigenen, sondern auch Stimmen aus den Reihen der anderen Parteien bekommen würde, besonders der CDU. Dasselbe Kalkül hatte die rechtsextreme NPD 2004 bereits in Sachsen verfolgt, als sie gegen den zur Wiederwahl antretenden CDU-Ministerpräsidenten Georg Milbradt ebenfalls einen eigenen Kandidaten aufbot. Dieser erhielt tatsächlich zwei zusätzliche Stimmen, bei Kindervater in Thüringen waren es drei, die ihm aber im anschließenden zweiten Wahlgang wieder entzogen wurden. Im dritten Wahlgang hielt die AfD an Kindervater fest. Allerdings kam jetzt mit dem FDP-Mann Thomas Kemmerich ein dritter Kandidat ins Spiel, der eine „bürgerliche Alternative“ zu den Bewerbern der beiden Randparteien bereiten sollte. Dies ermöglichte es der AfD, Union und FDP in eine Falle zu locken. Indem sie ihre Abgeordneten anhielt, statt für den eigenen Kandidaten Kindervater „heimlich“ für Kemmerich zu stimmen, lag dieser in der Abstimmung mit einer Stimme vor Ramelow und war damit zum Ministerpräsidenten gewählt.

Das anschließende politische Erdbeben muss hier nicht noch einmal rekapituliert werden. Es kostete nicht nur Kemmerich das Amt, der schon nach wenigen Tagen seinen Rücktritt einreichte, sondern auch die CDU-Bundesvorsitzende Annegret Kramp-Karrenbauer. Sie hatte es nicht geschafft, der Thüringer CDU Einhalt zu gebieten, als sich die Risse in der Brandmauer abzeichneten. Nach langem Winden rang sich der CDU-Landesverband schließlich durch, die Wiederwahl von Ramelow durch eine Stimmenthaltung mitzutragen. Die Regierungskrise war damit jedoch noch lange nicht beendet. Indem sich die CDU das Recht vorbehielt, eigene Anträge notfalls auch mithilfe der AfD durchzusetzen, wurde die Zusammenarbeit mit der rot-rot-grünen Minderheitsregierung schwer belastet. Die ursprünglich vereinbarten vorgezogenen Neuwahlen fielen ebenfalls ins Wasser, weil sie die für eine Auflösungsentscheidung notwendigen Stimmen im Landtag nicht garantieren wollte oder konnte.

Auch das Spiel mit der geheimen Wahl ging vor und nach Ramelows Wahl am 4. März 2020 munter weiter. So gab zum Beispiel Alexander Gauland, der Co-Fraktionsvorsitzende der AfD im Bundestag, seinen Kollegen in Thüringen den perfiden Ratschlag, Ramelow einfach mitzuwählen, um diesen selbst zu zwingen, die Annahme der Wahl zu verweigern. Das ging der Fraktion dann doch zu weit. Stattdessen stellte sie den eigenen Vorsitzenden Höcke als Gegenkandidaten auf, der aber im ersten und im zweiten Wahlgang nicht mehr Stimmen erhielt, als es der Fraktionsstärke der AfD entsprach. Die Brandmauer der CDU hatte also trotz ihrer Risse fürs erste gehalten.

Eine offene Wahl verspricht Demokratieerweiterung statt -verkürzung

Ein weiterer Versuch, sie zu erschüttern, lief 15 Monate später ebenfalls ins Leere, als die AfD einen Misstrauensantrag gegen Ramelow einbrachte und gemäß Art. 73 der Landesverfassung vorschlug, Höcke an seiner Stelle zum Ministerpräsidenten zu wählen. Dieser Vorgang ist besonders interessant, weil bei einem genaueren Studium der Geschichte der erfolgreichen und nicht erfolgreichen Misstrauensvoten in der Bundesrepublik (auf Bundes- wie Landesebene) die AfD eigentlich hätte voraussehen müssen, warum ihr Plan nicht aufgeht. Indem nämlich die CDU-Fraktionsführung ihre Abgeordneten vorsorglich darauf verpflichtete, die Abstimmung zu boykottieren, also gar nicht an ihr teilzunehmen, war die Gefahr möglicher Überläufer aus den eigenen Reihen von vornherein gebannt – die AfD stand so am Ende mit ihren 22 Stimmen erneut alleine da.

Dieselbe Strategie hatte der legendäre SPD-Fraktionsvorsitzende Herbert Wehner im Bundestag bereits 1972 verfolgt, um das von der CDU/CSU angestrengte Misstrauensvotum gegen Kanzler Willy Brandt zum Scheitern zu bringen – wie man weiß erfolgreich. Wehner orientierte sich dabei seinerseits an einem noch länger zurückliegenden Fall in der Hamburger Bürgerschaft, wo 1956 ein von der SPD initiiertes Misstrauensvotum durch den Abstimmungsboykott der CDU-Fraktion abgewehrt worden war. Mithilfe des Koalitionspartners FDP wurde die Strategie 1972 sogar noch „verfeinert“: Indem diese eine kleinere Zahl von „sicheren“ Abgeordneten ins Rennen schickte, sollten potenzielle Abweichler auf der Gegenseite vor „Entdeckungsgefahr“ geschützt und zur Stimmabgabe für Brandt ermuntert werden.⁵⁾

Die Thüringer Regierungsparteien haben das Verhalten der CDU zu Recht kritisiert. Abstimmungsboykotte unterminieren das grundgesetzlich verbriefte freie Mandat des Abgeordneten. Dennoch ist die Kritik etwas scheinheilig. Die CDU rechtfertigte ihr Vorgehen damit, dass die Regierungsparteien bei einer vollständigen Teilnahme an der Abstimmung hätten versucht sein können, ihr zusätzliche Höcke-Stimmen „unterzujubeln“, was diese selbstverständlich empört zurückwiesen. Dennoch wäre ihre Kritik glaubwürdiger gewesen, wenn sie die institutionelle Ursache der gegenseitigen, Misstrauen erweckenden Verdächtigungen zumindest mitbedacht hätte, nämlich das Festhalten an der geheimen Stimmabgabe.

Jetzt droht eine Wiederholung der Abstimmungspossen nach den Wahlen im Spätsommer. Die Umfragen signalisieren der AfD beste Chancen, aus diesen als stärkste Kraft hervorzugehen. Damit käme sie gar nicht umhin, bei der Wahl des Ministerpräsidenten im Landtag einen eigenen Kandidaten aufzustellen. Naheliegender- und aus demokratischer Sicht konsequenterweise wären das die jeweiligen Spitzenkandidaten – Höcke in Thüringen, Jörg Urban in Sachsen und Christoph Berndt in Brandenburg – was aber, wie das Beispiel Kindervater zeigt, nicht zwingend ist. Stehen zwei (oder mehr) Kandidaten zur Wahl, sind Boykottstrategien wie bei einem konstruktiven Misstrauensvotum schwerlich möglich. Die AfD kann sich damit einmal mehr Chancen auf Überläufer ausrechnen. Geht dieses Kalkül auf, stünden die um sie herum gebildeten Koalitionen von Beginn an unter einem schlechten Stern. Das gilt vor allem für Thüringen, wo die Aussicht auf ein durch die Mehrheitsverhältnisse erzwungenes Zusammengehen mit der Linken der CDU schon heute Schweißperlen auf die Stirn treibt.

Welche Auswirkungen es auf die Regierungsstabilität hätte, wenn die Regierungswahl statt in geheimer in offener Abstimmung erfolgt, lässt sich schwer voraussagen. Aus demokratischer Sicht bleibt die Abschaffung der Geheimwahl in jedem Falle geboten. Sie ergibt sich aus der Pflicht der Abgeordneten, für ihr Abstimmungsverhalten Rechenschaft abzulegen, die wiederum untrennbar mit ihrer Verantwortlichkeit als Amtsträger verknüpft ist und ein Grundprinzip der repräsentativen Demokratie darstellt.⁶⁾ Rechenschaftslegung setzt jedoch Transparenz voraus, die nur bei offenen Abstimmungen gegeben ist. Das gilt – wie oben gezeigt – auch und gerade für die Wahl des Regierungschefs. Natürlich erfordert es Mut, sich bei einer solchen Wahl gegen die eigene Fraktion zu stellen. Wer von der Fraktionslinie abweicht, geht ein politisches Risiko ein, setzt vielleicht sogar die Karriere aufs Spiel. Bequemer kann und darf es die repräsentative Demokratie, wenn sie sich selbst ernst nimmt, den Abgeordneten aber nicht machen.

Die Reform muss im Einvernehmen der systemtragenden Parteien erfolgen

Von den repressiven Instrumenten, über deren Einsatz gegen die AfD aktuell diskutiert wird, unterscheidet sich die offene Wahl darin, dass sie die demokratischen Prinzipien nicht verkürzt, sondern erweitert. Darüber hinaus handelt es sich nicht um eine gezielt gegen die AfD gerichtete Maßnahme, wie es bei anderen Anpassungen des Parlamentsrechts der Fall ist oder wäre – etwa der Umstellung der Alterspräsidentenregelung vom ältesten Geburtsjahr hin zur längsten Parlamentszugehörigkeit.

Geheime Abstimmungen erschweren es der Partei- und Fraktionsführung, auf das Verhalten „ihrer“ Abgeordneten disziplinierend einzuwirken. Da sich der Parlamentarismus in der Bundesrepublik durch eine vergleichsweise stark ausgeprägte Fraktionsdisziplin und -kohäsion auszeichnet, läge ihre Abschaffung von daher eigentlich in ihrem Interesse. Warum ist sie dann nicht schon längst erfolgt? Die Antwort würde hier zu weit führen. Sie verweist auf Pfadabhängigkeiten der Verfassungsentwicklung in Deutschland, die historisch weit zurückreichen. Vielleicht könnte aber auch der Zufall eine Rolle gespielt haben. Dem einmal nachzugehen, wäre eine größere Untersuchung wert.

Im Bund und in den sieben Ländern, die die geheime Abstimmung lediglich in der Geschäftsordnung regeln, wäre ihre Abschaffung mit einfacher Mehrheit schon heute problemlos möglich. Wichtig ist, dass sie im Einvernehmen der systemtragenden Parteien geschieht, also nicht gegen den Willen der demokratischen Opposition, und dass sie während der Wahlperiode vorgenommen wird, also nicht erst, wenn das „Spiel“ der Koalitions- und Regierungsbildung bereits läuft. Ein einziger Vorreiter würde hier womöglich genügen, um einen Dominoeffekt auszulösen. In den übrigen acht Ländern setzt die Einführung der offenen Wahl eine Verfassungsänderung voraus. In Thüringen, Sachsen und Brandenburg dürfte die dafür notwendige Zweidrittelmehrheit außer Reichweite sein, wenn die AfD bei den Wahlen im September – wie erwartet – eine Sperrminorität erreicht. Umso wichtiger wäre es, die Abschaffung der überkommenen Geheimwahl endlich zum Gegenstand einer ernstgemeinten Reformdebatte zu machen – genauso wie die übrigen parlaments- und wahlrechtlichen Bestimmungen, über die im Kontext der AfD aktuell diskutiert wird.