Kollektive Unfriedlichkeit

Seit mehreren Wochen haben linke Gruppierungen für den Tag der Urteilsverkündung im Strafverfahren gegen Lina E. und drei andere Angeklagte vor dem OLG Dresden und das darauffolgende Wochenende Protestveranstaltungen angekündigt. Die Stadt Leipzig hat daraufhin für das Wochenende Versammlungen zum Thema im Stadtgebiet verboten. Neben der rechtlich angreifbaren Pauschalität wird das Verbot auch faktisch seinen Zweck verfehlen. Das Bedürfnis nach öffentlicher Auseinandersetzung mit dem Urteil lässt sich bestenfalls nur lenken. Ein Verbot hingegen dürfte eskalationssteigernd wirken.

Versammlungsverbot für Tag X

Am 31. Mai 2023 verurteilte das OLG Dresden die Angeklagte Lina E. zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von fünf Jahren und drei Monaten. Die anderen Angeklagten wurden zu Gesamtfreiheitsstrafen von drei Jahren, zwei Jahren und fünf Monaten sowie drei Jahren und zwei Monaten verurteilt. Gegen das Urteil ist gemäß §§ 333 StPO, 135 Absatz 1 Variante 1 GVG Revision zum Bundesgerichtshof zulässig.

Bereits am Tag vor der Urteilsverkündung, am 30. Mai 2023, erließ die Stadt Leipzig eine „Allgemeinverfügung zur Einschränkung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit im Zusammenhang mit dem sogenannten Antifa-Ost-Prozess/Tag X“. Nach der Allgemeinverfügung ist es jedermann untersagt, im Stadtgebiet Leipzig am Wochenende des 3. und 4. Juni 2023 öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel zu veranstalten oder daran teilzunehmen, welche sich inhaltlich auf den Antifa-Ost-Prozess bzw. dessen Angeklagte beziehen und nicht bis zum Mittwoch, den 31. Mai 2023, 24 Uhr, bei der zuständigen Versammlungsbehörde angezeigt wurden. Wobei der Versammlungsbehörde vorbehalten ist, im Einzelfall Ausnahmeentscheidungen zu treffen.

Damit nimmt die Allgemeinverfügung als besondere Art eines Verwaltungsaktes (§ 35 S. 2 SächsVwVfG) nicht Bezug auf konkrete Versammlungen, sondern spricht ein Verbot für alle Veranstaltungen, die definierte räumliche (Stadtgebiet Leipzig), zeitliche (3. und 4. Juni 2023), formale (nicht angezeigt bis 31. Mai 2023) und thematische (Antifa-Ost-Prozess bzw. dessen Angeklagte) Attribute aufweisen.

Auch wenn bis zum 31. Mai 2023 angezeigte Veranstaltungen damit erlaubt bleiben, liegt für alle spontanen und nicht bis zu diesem Zeitpunkt angezeigten Veranstaltungen ein Verbot i.S.d. § 15 SächsVersG vor. Die Anzeigepflicht ist ebenfalls ein Eingriff in Art. 8 GG und als Minusmaßnahme ebenfalls am Maßstab des § 15 SächsVersG zu messen (Dreier/Schulze-Fielitz GG Art. 8 Rn. 84).

Anforderungen an versammlungsrechtliche Allgemeinverfügungen

Gemäß § 15 SächsVersG kann eine Versammlung verboten werden, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Als Unterfall des Verwaltungsaktes kann ein solches Verbot auch in Form einer Allgemeinverfügung entlassen werden. Eine Einzelfallregelung im Sinne der Definition des Verwaltungsaktes in § 35 Satz 1 SächsVwVfG liegt demnach auch vor, wenn sich der Verwaltungsakt (hier: Verbot) nicht an eine konkrete Personengruppe, sondern gemäß § 35 Satz 2 Variante 1 VwVfG an einen gattungsmäßig benennbaren Personenkreis (personenbezogene Allgemeinverfügung) richtet (vgl. HK-VerwR/Kyrill-Alexander Schwarz, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 35 Rn. 117).

Dazu heißt es in der Begründung der Stadt Leipzig: Als Allgemeinverfügung könne ein Verwaltungsakt ergehen, wenn er sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Dies sei bei versammlungsbeschränkenden Maßnahmen gegeben, wenn sich diese vor dem Hintergrund eines bestimmten Ereignisses oder Anlasses an alle Personen richtet, die zu einem bestimmten Zeitpunkt oder innerhalb eines bestimmbaren Zeitraums an einem bestimmten Ort oder innerhalb eines näher bezeichneten räumlichen Bereichs zu Versammlungen zusammenzukommen beabsichtigen (OVG HH, Beschluss vom 3. Juli 2017 – 4 Bs 142/17, Rn. 22).

Veraltete Bezugnahme auf G20-Eilverfahren in Hamburg

Zugrunde lag der in der Begründung zitierten Entscheidung des OVG Hamburg ein im Rahmen des G20-Gipfels angestrengtes Verfahren. Nach der dabei streitgegenständlichen, versammlungsrechtlichen Allgemeinverfügung des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg vom 1. Juni 2017 durften angemeldete und nicht angemeldete Versammlungen in der Zeit vom 7. Juli 2017 ab 6 Uhr bis 8. Juli 2017, 17 Uhr nur außerhalb der Hamburger Innenstadt durchgeführt werden.

Im Eilverfahren beanstandete das OVG Hamburg im Juli 2017 diese Allgemeinverfügung letztlich nicht. Dabei schloss sich das OVG Hamburg der Auffassung des VG Hamburg (Rn. 22) an, dass es vorliegend offenbleiben könne, ob von der verfahrensgegenständlichen Versammlung des Antragstellers selbst eine unmittelbare Gefahr für ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ausgehe. Die Allgemeinverfügung betreffe nicht nur den Antragsteller, sondern alle potenziellen Versammlungsteilnehmer. Es komme daher auf eine Gesamtbetrachtung an. Im Rahmen einer solchen sei zu prüfen, ob aus dem Kreis der potenziellen Teilnehmer von Versammlungen im Geltungsbereich der Allgemeinverfügung eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu erwarten ist (Rn. 28).

Individuelle Prognose statt Gesamtbetrachtungsansatz im G20-Hauptverfahren

Demgegenüber hielt das VG Hamburg im Hauptverfahren im Februar 2022 zu dem G20-Verfahren in Hamburg an dem Gesamtbetrachtungsansatz aus dem Eilverfahren nicht länger fest.

Das VG Hamburg hielt es nicht länger für ausreichend, dass aus dem Kreis aller Teilnehmer von Demonstrationen und sonstigen Aktionen im Geltungsbereich der Allgemeinverfügung eine unmittelbare Gefährdung für die öffentliche Sicherheit zu erwarten ist. Vielmehr setze die Vorschrift des § 15 Absatz 1 VersG eine unmittelbare – konkrete – Gefahr im Zurechnungszusammenhang mit einer konkreten Veranstaltung („die“ Versammlung) voraus (Rn. 87).

Eine Gesamtbetrachtung dergestalt, dass es für die Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 Absatz 1 VersG im Hinblick auf jede von einer Allgemeinverfügung erfasste Versammlung genügt, wenn eine unmittelbare Gefährdung lediglich bei einigen oder der Mehrheit der Versammlungen im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich einer Allgemeinverfügung vorliegt, hätte dementgegen zur Folge, dass von der Untersagung Versammlungen erfasst wären, bei deren Durchführung eine unmittelbare Gefahr nicht bestünde. Eine solche Ausnahme vom Erfordernis der unmittelbaren Gefährdung fände keine Stütze in § 15 Abs. 1 VersG (Rn. 89).

Dies lässt sich auch mit der im Eilverfahren vom VG (Rn. 10) als auch vom OVG genannten (Rn. 22) Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vereinbaren. Dem dort streitgegenständlichen Verfahren lag ebenfalls eine versammlungsrechtliche Allgemeinverfügung zu Grunde. Darin wurde die Personengruppe räumlich anhand genauer bezeichneter Bahngleise definiert (Rn. 52). Im Gegensatz zu den Allgemeinverfügungen in Hamburg und Leipzig handelt es sich bei dem räumlichen Attribut Gleisbett im Fall des VGH Baden-Württemberg aber gleichzeitig um die Gefahrenquelle selbst. Das gleiche galt für versammlungsrechtliche Allgemeinverfügungen während der Corona-Pandemie: Auch hier war die Zusammenkunft als solche die Gefahrenquelle (vgl. Eibenstein/Greve, NVwZ 2022, 377, 377).

Demgegenüber sind weder die Leipziger noch die Hamburger Innenstadt per se gefährlich. Man braucht keine ausufernde Fantasie, um sich Veranstaltungen vorzustellen, welche die vier Attribute – räumlich, zeitlich, formal und thematisch – erfüllen und offensichtlich keine Gefahr i.S.d. § 15 SächsVersG begründen. Man denke etwa an eine Gruppe von Strafrechtswissenschaftler:innen, die das Urteil zum Anlass nehmen, rechtsdogmatische Argumente gegen den Paragraph § 129 StGB ins Feld zu führen – ähnlich wie die Jurist:innen, die sich in Hamburg Anfang der Corona-Pandemie zu einem Protest gegen die Beschränkung der Versammlungsfreiheit trafen. Dabei kommt es ja gerade nicht darauf an, ob solche Veranstaltungen stattfinden, sondern dass sie vom Verbot der Allgemeinverfügung erfasst wären.

Keine Umkehrung des Schutzgehaltes von Art. 8 GG bei versammlungsrechtlichen Allgemeinverfügungen

Art. 8 Absatz 1 GG schützt Versammlungen. Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Grundrecht durch Gesetz eingeschränkt werden. § 15 SächsVersG stellt eine solche gesetzliche Grundlage dar. Jedoch setzt die Vorschrift eine unmittelbare Gefahr bei Durchführung der Versammlung voraus.

Daraus folgt, dass auch die Nutzung des ordnungsrechtlichen Mittels der Allgemeinverfügung keine Absenkung des grundrechtlichen Schutzniveaus der Versammlungsfreiheit nach sich ziehen darf. Es ist der Verwaltung zwar nicht verboten, sich des Mittels der Allgemeinverfügung auch im Versammlungsrecht zu bedienen. Jedoch muss sie dann sicherstellen, dass alle von der Allgemeinverfügung erfassten Versammlungen auch den Tatbestand des § 15 SächsVersG erfüllen. Eben so, wie der Prüfungsmaßstab bei Erlass eines einfachen Verwaltungsaktes für jede einzelne Versammlung nach § 35 Satz 1 VwVfG wäre (vgl. Maurer/Waldhoff AllgVerwR § 9 Rn. 29) . So auch das VG Hamburg:

„Die aus § 35 Satz 2 HmbVwVfG folgende verfahrensrechtliche Zulässigkeit eines versammlungsrechtlichen Verbots mittels Allgemeinverfügung senkt indes nicht die Eingriffsmaßstäbe herab, die nach dem materiellen Recht – hier: Erfordernis einer unmittelbaren konkreten Gefahr bezogen auf jede erfasste Versammlung – gelten.“ (Rn. 89)

Unterlaufen materiellrechtlicher Vorgaben durch prozessuale Hindernisse

Daraus folgt zwar, dass die Verwaltung durch das Mittel der Allgemeinverfügung materiellrechtlich nicht den Schutz der Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG unterlaufen kann.

Prozessrechtlich führt der Einsatz von Allgemeinverfügungen indes zu einem Ungleichgewicht: Entgegen des Regel-Ausnahme-Verhältnisses des Art. 8 Absatz 1 GG, dass Versammlungen im Grundsatz zulässig sind, muss sich nun die von der versammlungsrechtlichen Allgemeinverfügung erfasste Personengruppe im Einzelfall um eine Ausnahmegenehmigung bemühen (deren Voraussetzungen nach der Allgemeinverfügung völlig unbestimmt sind) oder gegen die Allgemeinverfügung gerichtlich vorgehen, um sie für die konkrete Versammlung – im Eilverfahren – außer Vollzug zu setzen.

Es wird rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht gerecht, wenn durch den Erlass einer Allgemeinverfügung zwar materiellrechtlich das grundrechtliche Schutzniveau gegenüber einem einfachen Verwaltungsakt erhalten bleibt, die prozessuale Wirkung des Rechtsschutzes gegen Allgemeinverfügungen – inter partes  – faktisch aber dazu führt, die Wahrnehmung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit deutlich zu erschweren (vgl. HK-VerwR/Kyrill-Alexander Schwarz VwVfG § 35 Rn. 115).

Gefahr durch Art des polizeilichen Vorgehens im Kontext von Versammlungen

Neben diesen rechtlichen Kritikpunkten am (zunehmenden) Einsatz von Allgemeinverfügungen im Kontext von Versammlungen (siehe hier und hier) erscheint das Vorgehen auch unter polizeitaktischen und psychologischen Aspekten fragwürdig. Die Versammlungsbehörde verschiebt die von Art. 8 GG vorgesehene Begründungslast vom Staat auf den Bürger: Dieser – und nicht der Staat – muss nun aktiv begründen, warum eine Versammlung stattfinden darf.

Damit drückt der Staat sein Misstrauen gegenüber seinen Bürger:innen aus. Selbst wenn dies in den hier zu erwartenden Fällen linksextremistischer Gewaltausbrüche gerechtfertigt sein sollte, bringt der Staat durch pauschale Verbote auch die Teile der Bevölkerung gegen sich auf, die sich inhaltlich kritisch mit dem (teilweise als zu hart empfundenen) Urteil auseinandersetzen wollen, ohne die Rechtsordnung abzulehnen.

Die Rechtsordnung mit Art. 5 und 8 GG begrüßt diesen inhaltlichen Diskurs aber gerade – oder wie es das Bundesverfassungsgericht formuliert:

„Die Meinungsfreiheit ist für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung schlechthin konstituierend, denn sie ermöglicht erst die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der ihr Lebenselement ist. Sie ist in gewissem Sinn die Grundlage jeder Freiheit überhaupt.“ (Rn. 31)

Die Staatsgewalt in Person der Versammlungsbehörde und der Polizei gefährdet die eigene Akzeptanz, wenn sie durch pauschale Verbote den Eindruck erweckt, Kritik unabhängig von ihrer Form unterdrücken zu wollen. Der Staat stärkt die Normakzeptanz viel mehr, wenn er eine Einzelfallbetrachtung vornimmt und damit der Vielfalt an Protestformen und seiner Bürger:innen gerecht wird.

Bedürfnis nach Versammlungen nicht negieren, sondern anerkennen: Gesteigerte Eskalationsgefahr

So verfehlen Allgemeinverfügungen – unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit – den mit ihnen verfolgten Zweck, den Schutz der Rechtsordnung, wenn sie aus Sicht vieler Bürger:innen selbst gegen diese Rechtsordnung verstoßen und ihnen ihr Recht auf friedliche Ausübung ihrer Meinungs- und Versammlungsfreiheit verwehren. Ein Staat, der aufhört zu differenzieren und damit die Gefahr von Rechtsverstößen in Kauf nimmt, verliert seine so wichtige Autorität und treibt damit auch seine Verbündeten in die Arme der ihn ablehnenden Gruppen.

Der Weg, den die Stadt Leipzig mit der Allgemeinverfügung eingeschlagen hat, ist nur auf den ersten Blick deeskalierend. Das Bedürfnis, sich in zeitlicher Nähe mit dem Urteil öffentlich auseinanderzusetzen, kann – im Gegensatz zu den Versammlungen selbst – durch rechtliche Regelungen nicht verboten werden. Besser wäre es deshalb dieses Bedürfnis anzuerkennen und z.B. durch Austausch mit gesellschaftlichen Gruppen aktiv nach Wegen zu suchen, wie dieses Bedürfnis friedlich befriedigt werden kann.

Stattdessen wird das Bedürfnis durch die Allgemeinverfügung negiert und keine Abflussmöglichkeit aufgezeigt. Die Erfahrungen in Hamburg zeigen, dass damit die Wahrscheinlichkeit einer Eskalation keineswegs sinkt. Hoffen wir, dass es am Wochenende in Leipzig anders sein wird. Die Allgemeinverfügung wird dazu nichts beitragen können – im Gegenteil.¹⁾