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07 Dezember 2021

Leben und Gesundheit

Die Bundesnotbremsen-Beschlüsse als Maßstab grundrechtlicher Schutzpflichten in der Klimakrise

Karlsruhe locuta: Die Bundesnotbremse ist verfassungsgemäß. Causa finita? Politisch jedenfalls nicht unbedingt: Für die aktuelle Pandemiebekämpfung mag den Beschlüssen zwar das erwartbare Gesamtbild eines weiten Wertungs-, Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers zu entnehmen sein. Als aber die Bundesnotbremse im April in Kraft getreten ist, spielte die Impfung noch keine relevante Rolle, während gegenwärtig der Wellenbrechermechanismus jedenfalls langfristig durch den Impffortschritt gesteuert werden kann und Differenzierungen nach dem Impfstatus bei vergleichbarer Eignung kurzfristig da mildere Mittel zu umfassenden Kontaktbeschränkungen sind. In einer Zukunftsperspektive sollte daher die politikleitende Funktion der auf den April bezogenen Judikate für die Bekämpfung der Coronapandemie nicht überschätzt werden.

Und auch verfassungsrechtlich geht die Debatte mit den aktuellen Beschlüssen des BVerfG erst los. Viele spannende Fragen werfen die Beschlüsse auf – von Legalplanungen für Infrastrukturmaßnahmen bis zu Elternklagen auf einen Mindeststandard im schulischen Bildungsangebot. Vor allem aber weisen die Beschlüsse des BVerfG in einer Hinsicht über das derzeit wohl kaum absehbare Ende der Coronapandemie hinaus: als Maßstab für den grundrechtlich gebotenen Schutz von Leben und Gesundheit in der Klimakrise.

Verfassungspolitisches Potenzial des Klimaschutzbeschlusses

Vergleichbar grundlegend und zugleich zukunftsweisend war der Klimaschutzbeschluss des BVerfG vom März 2021. Das Argument, Eingriffe in zukünftige Freiheitsrechte seien unverhältnismäßig, hat dem Gesetzgeber einen denkbar bequemen und zügig gangbaren Weg in die Verfassungsmäßigkeit gebahnt: eine moderate Schärfung der CO2-Reduktionsziele für die Zeit nach 2030 und davor. Bestechend ist insbesondere der Gedanke einer intertemporalen Freiheitssicherung. Er überwindet Zeit- und Generationenschranken und sichert so die Einhaltung langfristiger Klimaschutzziele über die Diskontinuität vieler Legislaturperioden hinweg. Auch scheint intergenerationelle Gerechtigkeit als verfassungspolitisches Projekt auch auf andere Bereiche zu passen: Ist es nicht ein Gebot der Rücksichtnahme auf künftige Generationen, ihnen keinen Schuldenberg zurückzulassen? Wäre nicht auch für die Sozialversicherung Verteilungsgerechtigkeit zwischen Rentenempfängern, gegenwärtigen Beitragszahlern und solchen, die künftig einzahlen werden, ein erstrebenswertes Ziel? De constitutione lata ist die Verantwortung für die künftigen Generationen zwar mit thematisch beschränktem Anwendungsbereich in Art. 20a GG verankert, der Staatszielbestimmung für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Doch stünde es einer Verfassung, die trotz des Vorbehalts der Verfassungsablösung in Art. 146 GG nur von wenigen noch als vorübergehende Ordnung wahrgenommen wird, gut zu Gesicht, die Rücksichtnahme auf die Nachwelt bereichsübergreifend zu verankern.

Die abgelehnte Schutzpflichtverletzung im Klimaschutzbeschluss

So sehr man der neuen Argumentationsfigur der intertemporalen Freiheitssicherung auch rechtspolitische Zukunft wünschen will, so droht darüber doch die alte Frage, ob die Klimagesetzgebung die Schutzpflichten für Leben und Gesundheit verletzen, in Vergessenheit zu geraten. Das BVerfG hat dies im Klimaschutzbeschluss vergleichsweise knapp verneint: Schutzpflichten seien erst verletzt, wenn „Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen wurden, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder unzulänglich sind, das gebotene Schutzniveau zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben.“ Diese hohe Schwelle, so das BVerfG, sei weder für das Eigentumsrecht, noch für Leben und Gesundheit erreicht. Denn die Gefahren für diese Schutzgüter ließen sich durch Klimaanpassungsmaßnahmen lindern, etwa durch verstärkten Hochwasserschutz oder durch Frischluftschneisen und Grünanlagen in aufgeheizten Städten.

Monitoring zur Schutzpflichtverletzung

Auf Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse des Frühjahrs 2021 ist dies nicht zu beanstanden. Wie viel Erfolg die Klimaanpassungsmaßnahmen haben ist, ist aber schwer vorherzusagen. Deshalb muss schon nach allgemeinen Prognosegrundsätzen fortlaufend überprüft werden, ob nicht doch Schutzpflichten verletzt sind. Zwar ist die Aufstellung und normative Umsetzung eines Schutzkonzepts Sache des Gesetzgebers, dem, wie das BVerfG betont, grundsätzlich auch dann ein Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukomme, wenn er dem Grunde nach verpflichtet sei, Maßnahmen zum Schutz eines Rechtsguts zu ergreifen. Sollte sich allerdings herausstellen, dass die deutschen Bemühungen um eine Anpassung an den Klimawandel – etwa wenn die Zahl der hitzebedingten Todesfälle deutlich steigt – erheblich hinter dem Ziel eines effektiven Gesundheitsschutzes zurückbleiben, müsste eine Verletzung der Schutzpflicht für Leben und Gesundheit angenommen werden.

Kipppunktbestimmung für die Schutzpflichtverletzung

Aufgabe der Verfassungsrechtsdogmatik ist es, durch wertende Zusammenschau von Judikaten aus unterschiedlichen Themenbereichen den Kipppunkt zu bestimmen, an dem zurückhaltende Klimaschutzgesetzgebung in eine Verletzung der Schutzpflicht für Leben, Gesundheit oder Eigentumsfreiheit umschlägt. In Bezug auf den Schutz von Leben und Gesundheit lassen sich hierfür den Beschlüssen zur Bundesnotbremse wegweisende Ausführungen entnehmen.

Diese Rechtsgüter seien als „überragende Verfassungswerte“ einzustufen, deren Schutz erhebliche Grundrechtseingriffe rechtfertige. Besonders deutlich zeigt sich ihr Durchsetzungspotenzial in den Ausführungen des BVerfG zu den Ausgangsbeschränkungen. „Ungeachtet fachwissenschaftlich nicht abschließender Klärung, welchen genauen Beitrag Ausgangsbeschränkungen zur Eindämmung des Pandemiegeschehens leisten können“, hielt es das BVerfG für eine Rechtfertigung des Eingriffs in die körperliche Bewegungsfreiheit für ausreichend, „dass die wissenschaftlichen Untersuchungen, auf die der Gesetzgeber ausdrücklich Bezug genommen hat, die Maßnahme nicht als offensichtlich wirkungslos oder gar kontraproduktiv erscheinen lassen.“ Ob es genügt, wie das BVerfG auf die prognostizierte Entwicklung der Neuinfektionen zu fokussieren, namentlich des R-Werts, mag man bezweifeln. Immerhin hängt die Schwere des Eingriffs auch an der psychologischen, für viele sozialen Pandemiefolgen mitursächlichen Wirkung von Ausgangsbeschränkungen. Positiv gewendet lassen sich seinen Ausführungen zum Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers immerhin wesentliche Maßstäbe für den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz von Leben und Gesundheit entnehmen.

Konvergenz von Abwehr- und Schutzdimension

Wenn die staatliche Schutzpflicht für Leben und Gesundheit ihren Grund in Art. 1 Abs. 1 Abs. 1 GG hat und „ihr Gegenstand und – von ihm her – ihr Maß aber durch Art. 2 Abs. 2 GG näher bestimmt werden“, so muss sich diese Weite des Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraums in der Schutzpflichtendimension fortsetzen. Denn verfassungsdogmatisch hängen die Abwehr- und Schutzdimension eines Grundrechts in ihrem Maßstab zusammen: im Grundrechtsgehalt des Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. Dafür ist es gleichgültig, ob die Schutzpflicht aus einer ursprünglichen, Funktion der Grundrechte abgeleitet wird, den Schutz konkreter, besonders gefährdeter Bereiche menschlicher Freiheit vor dem Staat und Dritten abzusichern, oder ob sie, wie dies nunmehr vorherrschender Grundrechtsdogmatik entspricht, aus dem objektiv-rechtlichen Charakter der Grundrechte abgeleitet wird. Denn in beiden Fällen beruht die Schutzpflicht auf dem Gedanken ihrer Spiegelbildlichkeit zur abwehrrechtlichen Grundrechtsdimension.

Erhebliches Durchsetzungspotenzial des Schutzes von Leben und Gesundheit

Der Gesetzgeber ist daher dazu verpflichtet, bei der Bestimmung des grundrechtlich gebotenen Schutzniveaus die verfassungsrechtliche Grundentscheidung für das Durchsetzungspotenzial des Schutzes von Leben und Gesundheit zu berücksichtigen. Nach den aktuellen Beschlüssen zur Bundesnotbremse ist dieses kaum begrenzt. Damit setzt sich die verfassungsgerichtliche Einräumung eines besonders weiten gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums in den inhaltlichen Maßstäben der Schutzpflichtendimension fort. Das BVerfG erkennt den Verfassungswerten Leben und Gesundheit eine „überragende Bedeutung“ zu, die auch bei nicht vollständig geklärter wissenschaftlicher Ausgangslage selbst schwerwiegende Eingriffe in elementare Freiheitsrechte rechtfertigt. Damit korrespondiert die Verpflichtung zur laufenden Überprüfung, ob die zum Schutz von Leben und Gesundheit getroffenen Regelungen und Maßnahmen nicht offensichtlich unzulänglich sind, das verfassungsrechtlich gebotene, hohe Schutzniveau zu erreichen. Im Vorfeld geplanter Schwangerschaftsabbrüche ist der Gesetzgeber beispielsweise zu weitreichenden Maßnahmen des präventiven Lebensschutzes in Flankierung des Beratungsschutzkonzepts verpflichtet. Mit Blick auf den Schutz von Leben und Gesundheit in der Klimaschutzpolitik muss die Leistungsfähigkeit der deutschen Klimaanpassungsmaßnahmen, die das BVerfG noch im Frühjahr als hinreichend zur Wahrung des verfassungsrechtlich gebotenen Schutzniveaus ansah, neu überprüft und erforderlichenfalls verbessert werden. Dabei müssen zum Beispiel auch wissenschaftliche Klimasimulationen zum Einfluss der anthropogenen Erderwärmung auf die Hochwasserkatastrophe im Sommer miteinbezogen werden.

Die Bundesnotbremsen-Beschlüsse haben dem Schutz von Leben und Gesundheit eine neue Schlagkraft verliehen. Sie könnte erhebliche Auswirkungen auf die verfassungsrechtliche Bewertung der zukünftigen Klimapolitik haben.


SUGGESTED CITATION  Leisner-Egensperger, Anna: Leben und Gesundheit: Die Bundesnotbremsen-Beschlüsse als Maßstab grundrechtlicher Schutzpflichten in der Klimakrise, VerfBlog, 2021/12/07, https://verfassungsblog.de/leben-und-gesundheit/, DOI: 10.17176/20211208-022227-0.

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