10 July 2023

Macht das Bundesverfassungsgericht nun Heizungspolitik?

Oder die verfassungsrechtliche Suche nach der richtigen Zeit

Mit einem am Mittwoch, den 5. Juli 2023, um 21:27 per Pressemitteilung angekündigten Beschluss unterbrach das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die parlamentarische Verabschiedung des Gebäudeenergiegesetzes, die für Freitag den 7. Juli 2023 vorgesehen war. Damit schaltet sich das BVerfG mit weitreichenden Folgen in das Gesetzgebungsverfahren des wohl umstrittensten Gesetzgebungsvorhabens der Ampelkoalition aus diesem Jahr ein. Der Beschluss betrifft nur das Gesetzgebungsverfahren, nicht den Inhalt des Gesetzes. Der Zweite Senat nimmt im einstweiligen Rechtschutz eine Folgenabwägung vor. Mit fünf zu zwei Stimmen konstruiert das BVerfG neue und weitgehende verfassungsrechtliche Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren.

Schon im Urteil zur Parteienfinanzierung aus dem Januar 2023 deutet der Zweite Senat des BVerfG an, angemessene Mindestzeiträume für die Gesetzgebungsverfahren aus der Verfassung ableiten zu können. In der Verfassung fehlen jedoch Anhaltspunkte für solche Mindestzeiträume, sodass das Gericht mit ihrer Bestimmung funktional überfordert ist. Etabliert sich die angedeutete Rechtsprechungslinie, hat sie das Potential die Gesetzgebungspraxis in der Bundesrepublik Deutschland grundlegend zu verändern.

Was ist passiert?

Seit Monaten diskutiert die Ampel über das Gebäudeenergiegesetz, überwiegend außerhalb der am verfassungsrechtlich formalisierten Gesetzgebungsverfahren beteiligten Gesetzgebungsorgane. Lange nach Beginn der politischen Debatte eröffnete die Bundesregierung im April 2023 das formalisierte Gesetzgebungsverfahren, indem sie dem Bundesrat einen Gesetzesentwurf zuleitete.1) Der Bundestag begann Mitte Mai seine Beratungen und überwies den Entwurf an den Ausschuss für Klimaschutz und Energie.2)

Nach Beginn des formalisierten Verfahrens stritten die Koalitionsfraktionen in informellen Gesprächszusammenhängen weiter über das Vorhaben. Eine Einigung ergab sich erst im Juni 2023. Um den Kompromiss zeitnah ins formalisierte Verfahren einzubringen, wählte die Regierungskoalition den Weg des Omnibusverfahrens: Sie legte eine neunzigseitige Formulierungshilfe mit den Änderungen am ursprünglichen Gesetzentwurf vor, den die Abgeordneten der Koalitionsfraktion am Freitag, den 30. Juni 2023, in den Ausschuss für Klimaschutz und Energie des Bundestages einbrachten. Im Einklang mit der Geschäftsordnung des Bundestages gab der Ausschuss am Mittwoch, den 5. Juli, eine Beschlussempfehlung zur Änderung der Gesetzesvorlage ab, die dann nach dem Zeitplan am Freitag den 7. Juli 2023 abschließend in zweiter und dritter Lesung behandelt werden sollte. Das Verfahren entsprach eingeübter Staatspraxis und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages.

Verfassungspolitisch ärgerlich ist dagegen, dass der Gesetzestext in dieser Praxis erst spät an die Opposition und die Öffentlichkeit gelangt, sodass die öffentliche Diskussion hauptsächlich nur auf Grundlage von politischen Absichtserklärungen erfolgen kann. Im Ergebnis bleibt nur wenig Raum für eine fundierte öffentliche Deliberation über das Gesetzgebungsvorhaben vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens.

Der Unionsabgeordnete Heilmann (CDU) sah in der schon länger eingeübten Praxis nicht nur ein Ärgernis, sondern auch eine Verletzung seiner verfassungsmäßigen Rechte als Abgeordneter und strengte ein Organstreitverfahren gegen den Bundestag inklusive Eilantrag vor dem BVerfG an.

Der nach § 31 Abs. 1 BVerfGG rechtsverbindliche Beschluss ist am 10. Juli um die Abendzeit noch nicht veröffentlicht. Das BVerfG teilte lediglich mit, dass es dem Bundestag aufgegeben habe, „die zweite und dritte Lesung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung“ nicht in der am 5. Juli laufenden Sitzungswoche durchzuführen – der genaue Entscheidungstenor fehlt.

Wie begründet das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung?

Der Beschluss ist als einstweilige Anordnung ergangen. Der Entscheidungsmaßstab ergibt sich aus § 32 Abs. 1 BVerfGG. Danach kann das BVerfG einen Zustand vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile geboten ist.

Dazu legte das Gericht zunächst Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG aus. Es leitete aus dem anerkannten Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten ein Beratungsrecht aller Abgeordneten ab. Diese Auslegung entspricht dem herkömmlichen Verständnis des verfassungsrechtlichen Abgeordnetenstatus, der nicht nur Stimmrechte, sondern auch Beratungsrechte enthält (Payandeh, VVDStRL 81, 171 [177 ff.]). Das BVerfG hielt darüber hinaus fest, dass es über die Bindungen aus dem Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten für die Ausgestaltung der Gesetzgebungsverfahren noch nicht entschieden habe und würdigte die Bedeutung der Verfahrensautonomie der Parlamentsmehrheit, auch in der Form der eingehaltenen Geschäftsordnung des Bundestages.

Die Pressemitteilung führt sodann aus, dass

„einiges dafür [spricht, JGa], dass die Verfahrensautonomie die Parlamentsmehrheit nicht von der Beachtung des durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG garantierten Status der Gleichheit der Abgeordneten entbindet und das Abgeordnetenrecht verletzt wird, wenn es bei der Gestaltung von Gesetzgebungsverfahren ohne sachlichen Grund gänzlich oder in substantiellem Umfang missachtet wird.“

Das Gericht deutet an, dass sich über formale Beratungsrechte hinausgehende materielle Bindungen für die Dauer und den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens aus dem Recht der Abgeordneten ergeben können. Die Rechtsfrage könne aber im einstweiligen Rechtschutz nicht entschieden werden, daher bliebe der Ausgang im Hauptsacheverfahren offen. Die Entscheidung über die einstweilige Anordnung müsse in einer Folgenabwägung ergehen.

Dafür stellte das BVerfG nach den üblichen Maßstäben zwei Rechtsgüter gegenüber: auf der einen Seite den möglicherweise ungerechtfertigten Eingriff durch das BVerfG in die Autonomie des Parlaments durch eine der Untersagung der Beratung des Antragsgegenstandes, auf der anderen Seite die möglicherweise irreversible Verletzung des vom Antragssteller geltend gemachten Rechts auf ausreichende Beratung des Antragsgegenstandes. Zentrales Entscheidungskriterium für die Folgenabwägung des Gerichts war das geplante Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Januar 2024: Das Gesetz könne auch später noch verabschiedet werden. Aufgrund der möglichen Verschiebung misst das Gericht dem Interesse des Parlaments an der Verabschiedung nur geringes Gewicht zu.

Was sind die Folgen der Entscheidung?

Der Beschluss ist eine Stärkung der Rechte der (einzelnen) Abgeordneten (vgl. Krüper). Bestätigt der Zweite Senat in der Hauptsacheentscheidung seine Tendenz und konstruiert aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG ein Recht auf angemessene Lesezeit, wird sich das Gesetzgebungsverfahren im Bundestag erheblich verändern (vgl. Meinel): es wird sich verlangsamen, um den Abgeordneten mehr Zeit zur Beratung und Meinungsfindung zu ermöglichen. Damit einher geht eine scheinbare Stärkung des Parlaments gegenüber der Regierung. Aufgrund der komplexen Sachzusammenhänge ist nicht zu erwarten, dass sich die enge informelle Zusammenarbeit von Bundesregierung und Koalitionsfraktionen auflöst – die Abgeordneten der Regierungsfraktionen werden auch weiterhin aus Ressourcengründen darauf angewiesen sein, Formulierungshilfen der Bundesregierung in den parlamentarischen Prozess einzubringen.

Erkennt das BVerfG ein Organrecht einzelner Abgeordneter auf eine Mindestlesezeit aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG an, ermöglicht es einzelnen Abgeordneten oder der Opposition Gesetzgebungsvorgaben noch vor Abschluss des Verfahrens überprüfen zu lassen und nach politischer Opportunität aufzuhalten. Das BVerfG hätte nicht nur eine neue Aufgabe, sondern gäbe nicht zuletzt rechtsextremen Abgeordneten eine Steilvorlage, demokratisch legitimierte Gesetzgebung zu skandalisieren.

Das BVerfG würde sich vor allem selbst in das Zentrum des politischen Geschehens rücken. Es hätte nicht nur retrospektiv über die formelle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zu urteilen, sondern würde nach Anrufung im Organstreitverfahren schon vor Ende in das Gesetzgebungsverfahren eingreifen. Zwar lässt sich die Bedeutung eines verordneten Beratungsaufschubes für die inhaltliche Ausgestaltung im Falle des Gebäudeenergiegesetzes noch nicht absehen. Sie kann empirisch erst nach endgültiger Verkündung des Gesetzes durch Vergleich des dann verabschiedeten Gesetzes mit dem aktuell diskutierten Entwurf festgestellt werden. Doch liegt die Annahme nahe, dass sich nach verfassungsgerichtlicher Intervention in das Verfahren auch Änderungen am Inhalt des Gesetzes ergeben werden.

Eilgesetzgebung in der Parlamentarischen Praxis oder wieviel Zeit ist genug?

In erster Linie müsste das BVerfG aus der Verfassung einen Maßstab entwickeln, welche Mindestzeiten für die Beratung eines Gesetzentwurfes vorzusehen sind. Diese sind der Staatspraxis bisher fremd. Eilgesetzgebung und kurze Beratungszeiten sind kein neues Phänomen und unter anderem aus der Gesetzgebung in der Eurokrise, der Corona-Pandemie und der Parteienfinanzierung bekannt. Bis Januar 2023 interessierte sich das BVerfG nicht besonders für die Geschwindigkeit der Gesetzgebungsverfahren. So finden sich weder in den Entscheidungen zum Eurorettungsschirm (Dauer des Gesetzgebungsverfahren im Bundestag: 5 Tage) noch zur Bundesnotbremse zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (8 Tage) Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Bedeutsamkeit der Verfahrensdauer.

Erstmalig in seiner Entscheidung im Januar 2023 zur Parteienfinanzierung (10 Tage) hob das Gericht die Bedeutung der Ausgestaltung der inneren Gesetzgebungsverfahren im Bundestag hervor (Rn. 90—103) und mahnte insbesondere die Möglichkeit zur Verarbeitung der Informationen durch die Abgeordneten an (Rn. 93). Ohne jede verfassungsrechtliche Herleitung schlug das Gericht eine Einzelfallprüfung anhand des konkreten Gesetzgebungsverfahrens (Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife) und der sonstigen Arbeitsbelastung des Parlaments vor. Auch wenn diese Fragen in der Entscheidung zur Parteienfinanzierung letztlich nicht entscheidungserheblich waren, bleiben viele Fragezeichen: mit welchem verfassungsrechtlichen Maßstab kann das Verfassungsgericht Komplexität (anschaulich am Beispiel des Bundeswehreinsatzes Meinel), Umfang, Dringlichkeit (vgl. schon Janisch) und Entscheidungsreife bewerten? Mit welchem verfassungsrechtlichen Maßstab will das Gericht die Arbeitsbelastung der Parlamentarier*innen in einem arbeitsteiligen Parlament zur Grundlage einer Entscheidung machen?

Wagt sich das Verfassungsgericht in dieses Feld vor, muss es nach Anrufung für jedes Gesetzgebungsverfahren einen Zeitraum bestimmen können, der den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Für das aktuelle Gesetzgebungsverfahren zum Gebäudeenergiegesetz hieße das: Wann ist verfassungsrechtlich genug Zeit vergangen, um die neunzigseitigen Änderungsanträge der Koalitionsfraktionen zu verarbeiten? Nähme man die allgemeine Lebenserfahrung zur Grundlage, könnte man auf die Idee kommen, dass bei selbst bei einer Lesegeschwindigkeit von 5 Seiten pro Stunde, also einer Nettolesezeit von 18 Stunden, der Zeitraum von einer Woche eigentlich genügen müsste. Doch ist dies dem BVerfG im vorliegenden Fall erstens zu kurz. Und zweitens ist die allgemeine Lebenserfahrung ein denkbar schlechter verfassungsrechtlicher Maßstab.

Leider lässt sich auch das vom Verfassungsgericht aufgestellte Kriterium der Dringlichkeit kaum verfassungsrechtlich ausfüllen. Ich möchte behaupten: In jedem Fall lassen sich verfassungsrechtliche Argumente für die Dringlichkeit eines Gesetzgebungsvorhabens konstruieren. So z. B. die Schutzpflicht für Leib und Leben aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG für die Bekämpfung der Pandemie. Beim Gebäudeenergiegesetz ließe sich z. B. der Vertrauensschutz derjenigen Bürger*innen anführen, in deren Rechte durch das Gesetz eingriffen wird. Haben sie mehr Zeit für die Vorbereitung nach einem früher verabschiedeten Gesetz, wäre der Eingriff in ihre Rechte milder.

Setzt das Gericht den angedeuteten Weg fort, wird es immer in die Situation kommen, die Dringlichkeit eines Vorhabens und seine verfassungsrechtliche Bedeutung in einen im Einzelfall genügenden Zeitraum übersetzen zu müssen. Konsequent müsste es dabei auch berücksichtigen, zu welchem Zeitpunkt ein Gesetzgebungsverfahren eingeleitet wurde und in welchem politischen Umfeld die Gesetzgebung stattfindet. Die Verfassung hält dafür aber weder Maßstab noch Zeitrechner bereit.

Primat der Politik und die Parlamentsautonomie

Sie muss es auch gar nicht: denn die Frage der Dringlichkeit ist genau so wie jene der Entscheidungsreife in ihrem Kern eine politische Frage – die nicht mit den Mitteln des Verfassungsrechts vorbestimmt werden kann. Das Grundgesetz richtet Organe ein, die demokratisch legitimiert und anhand politischer – nicht verfassungsrechtlicher – Maßstäbe über die Dringlichkeit von Gesetzgebungsvorhaben entscheiden können, z. B. der Bundestag. Dieser hat sich auch zur Sicherung von Minderheitsrechten autonom eine Geschäftsordnung gegeben. Die Frage der Dringlichkeit kann auch funktional für den Einzelfall nur dort entschieden werden, nicht vom BVerfG.

Diesen Befund trägt auch der Text des Grundgesetzes, welches an anderer Stelle abstrakt Zeiträume vorbestimmt und nicht von den Umständen des Einzelfalls abhängig macht. So gelten z. B. gemäß Art. 76 Abs. 2 S. 2 und S. 3 und Abs. 3 GG sowie Art. 77 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 GG zum Schutz von Organrechten bestimmte Fristen bei der Durchführung von Gesetzgebungsverfahren. Diese Fristen sind abstrakt vorbestimmt und in Wochen angegeben. Der Umkehrschluss aus diesen explizit vorbestimmten Fristen zum Schutz von Organrechten muss ergeben, dass sie – weil nicht festgeschrieben – für Abgeordnete und deren Rechte aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht vorgesehen sind.

Die Formalisierung des Gesetzgebungsverfahrens: ein falscher Weg

Die Verlagerung deliberativer Prozesse bei der Gesetzgebung in informelle Foren ist aufgrund fehlender Transparenz verfassungspolitisch ärgerlich. Sie ist aber weder neu noch ein verfassungsrechtliches Problem für die demokratische Verfasstheit des parlamentarischen Regierungssystems. Auch stehen für die Meinungsbildung innerhalb der Opposition ein großes Bündel an Werkzeugen zur Verfügung, um die Gesetzgebung zu beeinflussen. Von diesen hat sie auch im Fall des Gebäudeenergiegesetzes Gebrauch gemacht.

Das BVerfG ist weder dazu legitimiert, die politischen Dringlichkeit von Gesetzgebungsvorhaben zu bestimmen noch ist es funktional in der Lage, am Maßstab der Verfassung angemessene Zeiträume für die Behandlung von Gesetzgebungsverfahren im Bundestag zu diktieren. Die Verfassung bietet keine Anhaltspunkte für entsprechende Maßstäbe, sondern überlässt die Ausgestaltung der Gesetzgebungsverfahren der Politik, die Kategorien wie Komplexität, Entscheidungsreife und Dringlichkeit anhand außerrechtlicher, politischer Maßstäbe bewerten kann.

Setzt das BVerfG diesen Weg fort, stellt es grundsätzlich jedes Gesetzgebungsverfahren unter das Verdikt der Verfassungswidrigkeit – da bis zur verfassungsgerichtlichen Entscheidung über den Einzelfall offenbleibt, ob die Mindestanforderungen an den Zeitraum des Gesetzgebungsverfahrens erfüllt sind. Das Verfassungsgericht würde sich damit selbst in eine noch zentralere Rolle der politischen Auseinandersetzung bringen.

Sollten sich diese Rechtsprechungslinie verstetigen, wäre politisch darüber nachzudenken, das durch Auslegung vom BVerfG konstruierte Problem durch eine Verfassungsänderung aus dem Weg zu räumen und einen (hinreichend kurzen) Mindestzeitraum für die Beratung im Bundestag im Grundgesetz ausdrücklich festzuschreiben. Das Verfassungsgericht wäre dann wieder aus dem Spiel.

Dieser Beitrag ist vorläufig; sollten sich durch die ausstehende Veröffentlichung des Beschluss