Die Qual der Wahlterminierung

Die Terminierung der vorgezogenen Neuwahlen schien dieser Tage vor allem durch zwei Faktoren bestimmt zu werden: zum einen durch die Entscheidung des Bundeskanzlers über den Zeitpunkt, an dem er seinen Antrag an den Bundestag stellt, ihm das Vertrauen auszusprechen, oder vielmehr: zu versagen. Zum anderen durch faktische Zwänge, von denen immerhin der angebliche Papiermangel wohl kein wirklicher war. Jenseits dieser Erwägungen, die sich mit der politischen Einigung auf den 23. Februar als Wahltermin erübrigt haben, wirft die Terminierung einer vorgezogenen Bundestagswahl ungewohnte Rechtsfragen auf, die das geltende Wahlrecht in ein seltsames Licht rücken: Es räumt dem Bundesministerium des Innern und für Heimat bei der Bestimmung der Fristen im Rahmen der Wahlvorbereitung eine Gestaltungsfreiheit ein, die so nicht gewollt war, verfassungsrechtlich kaum zu rechtfertigen ist und obendrein erhebliches Missbrauchspotential bietet.

Determinanten der Terminsbestimmung

§ 16 Satz 1 BWahlG sagt recht lapidar: Der Bundespräsident bestimmt den Wahltag. Verfassungsrechtlich vorgegeben ist dabei nur, was in Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG steht: Neu gewählt werden muss binnen sechzig Tagen nach Auflösung des Bundestages. Ist der Bundespräsident im Übrigen in seiner Entscheidung über die Wahlterminierung genau so frei wie bei der Frage, ob er den Bundestag nach einer verlorenen Vertrauensfrage überhaupt auflöst? Das Bundesverfassungsgericht spricht in seinen beiden Entscheidungen zur auflösungsgerichteten Vertrauensfrage davon, die Anordnung der Neuwahl werde „als staatsorganisatorischer Akt mit Verfassungsfunktion in Art. 39 Abs. 1 und 2 GG vorausgesetzt“ und teile als „eine Annex-Entscheidung der Bundestagsauflösung … deren rechtliches Schicksal“. Das kann aber jedenfalls nicht die rechtlichen Voraussetzungen einer Terminsbestimmung meinen. Die Zuständigkeit des Bundespräsidenten beruht nämlich, in Ausführung des Art. 38 Abs. 3 GG, lediglich auf einfachem Gesetz. Verfassungsrechtlich zwingend ist die Zuständigkeit des Bundespräsidenten hingegen solange nicht, wie sie nicht, wie gelegentlich vorgeschlagen, in Art. 39 GG aufgenommen wird. In den Ländern bestimmen üblicherweise die Landesregierungen selbst den Wahltermin; auch das funktioniert mehr oder – im Falle der Bundeshauptstadt – weniger zuverlässig.

In der Praxis ist die Wahlterminierung denn auch primär Sache der Bundesregierung: Zunächst berät das in Sachen Bundestagswahl zuständige BMI sich mit den Bundestagsfraktionen und den Ländern; anschließend fasst das Kabinett einen Beschluss, in dem es einen Wahltermin empfiehlt; schließlich greift der Bundespräsident diese Empfehlung auf und bestimmt den Wahltag. So wurde diesen Sommer der 28. September 2025 als Wahltermin auserkoren. Der Bundespräsident ist in diesem Prozess in der Tat auf die Rolle des Staatsnotars reduziert. Von einer „politischen Leitentscheidung“ des Bundespräsidenten über die Bestimmung des Wahltermins kann keine Rede sein.

Jenseits dieser politisch plausibilisierten Beschränkungen bedeutet die Übertragung der Zuständigkeit per Gesetz vor allem, dass der Gesetzgeber frei darin ist, dem Bundespräsidenten auch rechtliche Einschränkungen seines Auswahlermessens aufzuerlegen. Unmittelbar setzt schon § 16 Satz 2 BWahlG eine Grenze: Der Wahltag muss ein Sonn- oder Feiertag sein. Den Wahltag selbst zum Feiertag zu erklären, wie zuweilen zwecks „Rettung der Demokratie“ vorgeschlagen, kreierte einen interessanten Zirkel, aber das nur am Rande. Eine andere, sehr viel wichtigere Grenze für den Wahltermin ergibt sich aus den im BWahlG niedergelegten Fristen: Die Wahlvorbereitung beginnt, rechtlich gesehen – politisch ohnehin –, zwingend Monate vor dem eigentlichen Wahltermin. An dieser Stelle birgt das Bundeswahlrecht ein veritables Problem: Die gesetzlich vorgeschriebenen Fristen der Wahlvorbereitung sind mit der verfassungsrechtlich vorgegebenen Höchstfrist von sechzig Tagen schlichtweg nicht vereinbar.

Die früheste Frist läuft für sog. Splitterparteien ab: Sie müssen ihren Willen zur Wahlbeteiligung nach § 18 Abs. 2 BWahlG am siebenundneunzigsten Tage vor dem Wahltag anzeigen. Der Bundeswahlausschuss legt sodann nach § 18 Abs. 4 BWahlG am neunundsiebzigsten Tage vor dem Wahltag fest, welche Vereinigungen eine solche gültige Wahlanzeige abgegeben hat und welche Parteien aufgrund ihrer Vertretung im Bundestag oder einem Landtag ohnehin antreten dürfen. Die Kreiswahlvorschläge und Landeslisten sind am neunundsechzigsten Tage vor dem Wahltag dem Kreis- bzw. Landeswahlleiter einzureichen. Bis dahin müssen Kreiswahlvorschläge und Landeslisten bereits, den Anforderungen innerparteilicher Demokratie entsprechend, aufgestellt sein; die Splitterparteien müssen zudem die nach § 20 Abs. 2, § 27 Abs. 1 BWahlG erforderlichen Unterstützungsunterschriften gesammelt haben. All diese Fristen sind, wohlgemerkt, mit der Höchstfrist des Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG nicht kompatibel; sie wären verstrichen in dem Moment, in dem der Bundespräsident den Wahltag bestimmte.

Als Ausweg aus diesem Malheur eröffnet § 52 Abs. 3 BWahlG dem BMI die Möglichkeit, „im Falle einer Auflösung des Deutschen Bundestages die in dem Bundeswahlgesetz und in der Bundeswahlordnung bestimmten Fristen und Termine durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates abzukürzen“. Die „Ermächtigung“ ist der Sache nach eine Verpflichtung; ohne Verkürzung der Fristen ist eine rechtskonforme Vorbereitung der Wahl unmöglich: Wollte man die Mindestfristen des Bundeswahlgesetzes einhalten, unterliefe man ja die verfassungsrechtliche Höchstfrist von sechzig Tagen. Der Bundesministerin des Innern wird gar nichts anderes übrigbleiben, als diese (und weitere) Fristen dergestalt zu verkürzen, dass zwischen Bundestagsauflösung und Wahltag genügend Zeit bleibt, um die einzelnen Schritte der Wahlvorbereitung in ordnungsgemäßer Reihenfolge durchzuführen.

Logisch muss übrigens der Bundespräsident zunächst den Bundestag nach Art. 68 Abs. 1 GG auflösen; erst diese Verfügung gestattet dem BMI, von der Verordnungsermächtigung in § 52 Abs. 3 BWahlG, die tatbestandlich den Fall einer Bundestagsauflösung voraussetzt, Gebrauch zu machen. Die dadurch verkürzten Fristen wiederum erlauben dem Bundespräsidenten, nach § 16 Satz 1 BWahlG den Wahltag zu bestimmen. Praktisch werden die Auflösungsanordnung und die Wahltagsfestsetzung des Bundespräsidenten sowie die Rechtsverordnung aus dem BMI am selben Tag unterzeichnet und in derselben Nummer des Bundesgesetzblattes veröffentlicht. So lief es nach Schröders verlorener Vertrauensfrage 2005; es liegt nahe, dass sich Bundespräsidialamt, Bundeskanzleramt und Bundesministerium des Innern am 27. Dezember an dieser Gleichzeitigkeit orientieren werden. Zum Glück gibt es juristische Sekunden. (Zu weitergehenden Fragen, insbesondere zur Fristenberechnung lohnt das launig-absurde Stück von Schreiber/Schnapauff.)

Fristenverkürzung per Rechtsverordnung

Dass die Ermächtigung zur Fristenverkürzung zur unbedingten Notwendigkeit wird, ist Grund genug, die Regelungskonstruktion des § 52 Abs. 3 BWahlG für wenig glücklich zu erachten. Auch im Übrigen wirft die Norm Fragen denkbar grundsätzlicher Natur auf: Jedenfalls dem Wortlaut nach ergeben sich für die Fristverkürzung keinerlei Beschränkungen; das BMI scheint vielmehr freihändig entscheiden zu können. Möglich wäre also, jedenfalls dem Wortlaut der Ermächtigung nach, eine Verkürzung sämtlicher Fristen auf, sagen wir, maximal zwei Wochen: Wenn der Bundespräsident den Wahltermin sodann, einer Regierungsempfehlung folgend, direkt nach diesen zwei Wochen ansetzte, wäre eine geordnete Wahlvorbereitung praktisch nicht mehr möglich. Auch wenn der Bundespräsident nicht mitspielte, sondern die Neuwahl auf den spätestmöglichen Termin legte, führte die Verkürzung der Fristen jedenfalls dazu, dass die Briefwahl de facto verunmöglicht würde und allerlei Prüf- und Nachbesserungsfristen entfielen – auch in diesem Szenario wäre die Wahlvorbereitung in erheblichem Maße gestört. Das ist ein politisch denkbar unplausibles Szenario, aber es evoziert doch die Frage, ob Fristenbestimmung und Wahltagsansetzung im Falle des § 52 Abs. 3 BWahlG materiellen Anforderungen genügen müssen.

Die Verordnungsermächtigung schweigt sich darüber aus; materielle Anforderungen ergeben sich aus ihr nicht einmal im Ansatz. Das ist wohl selbst ein verfassungsrechtliches Problem: Werden in § 52 Abs. 3 BWahlG „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ der Ermächtigung im Gesetz bestimmt, wie es Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für Rechtsverordnungen zwingend fordert? Wird hier der Parlamentsvorbehalt gewahrt, der dem Bundestag auferlegt, alle „wesentlichen“ Entscheidungen selbst zu treffen? Immerhin erachtet das Bundesverfassungsgericht die Wahlvorbereitung – mit vollem Recht – in ständiger Rechtsprechung als integralen Teil der Wahl selbst. Insbesondere gilt daher der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien in seinem durch die Wahlrechtsgleichheit aufgeladenen, streng formalen Sinne schon in diesem Stadium.

Was der Wortlaut des § 52 Abs. 3 BWahlG zu wünschen übrig lässt, ergibt sich allerdings mit dankenswerter Klarheit aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die möglicherweise eine verfassungskonforme Auslegung der Norm gestattet und vor dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit bewahrt. Eingeführt wurde der dritte Absatz des § 52 BWahlG im Zuge des siebenten Änderungsgesetzes zum BWahlG im Jahre 1985. Dessen primärer Regelungsinhalt bestand, neben der Umstellung des Sitzzuteilungsverfahrens von d’Hondt auf Hare/Niemeyer, in der Einführung des aktiven Wahlrechts für Auslandsdeutsche. Weil man um die Rechtzeitigkeit der Zustellung von Wahlunterlagen im außereuropäischen Ausland und ihrer Rücksendung fürchtete, wurden die wesentlichen Fristen im Wahlrecht entsprechend großzügig verschoben. Die – wie gesagt: früheste – Frist zur Beteiligungsanzeige etwa wurde von siebenundvierzig auf fünfundsiebzig Tage erhöht; die übrigen Fristen einigermaßen proportional dazu. Erst dadurch entstand der Konflikt mit der Frist in Art. 39 Abs. 1 GG, der also bei den Bundestagsauflösungen 1972 und 1982 noch gar nicht bestanden hatte. Als Lösung für dieses neue Problem schuf das Änderungsgesetz die Verordnungsermächtigung in § 52 Abs. 3 BWahlG. Die war mitnichten als Blankoscheck gemeint: Ausweislich der Beschlussempfehlung des Innenausschusses werde bei der Verordnungsermächtigung „daran gedacht, die Fristen entsprechend der bislang geltenden Bemessung, die bereits der 60-Tagesfrist des Artikels 39 Abs. 1 Satz 4 GG Rechnung trägt, festzulegen“. Das ist im Zuge der Bundestagsauflösung 2005, als Otto Schily von § 52 Abs. 3 BWahlG erstmals Gebrauch machte, von kleineren Abweichungen abgesehen, auch geschehen. Zur ersten gesamtdeutschen Wahl 1990, die nach dem Beitritt stattfinden musste, aber vor Weihnachten stattfinden sollte – nebenbei bemerkt: um tunlichst Wahlkampf über die Feiertage zu vermeiden –, griff die Regierung Kohl bei der Fristverkürzung gleichfalls auf diese Maßstäbe zurück; nur wurden sie nicht durch das BMI, sondern unmittelbar durch eine Änderung des Bundeswahlgesetzes angeordnet (§ 53 BWahlG 1990).

Vieles spricht also dafür, die im Jahre 1985 im Innenausschuss erwogenen Fristen als zwingendes Minimum anzusehen, das sich über § 52 Abs. 3 BWahlG anordnen lässt. Daraus folgen Konsequenzen für die Bestimmung des Wahltages, der diese Fristen ermöglichen muss. Die vorgezogene Bundestagswahl hat dann spätestens sechzig Tage nach der Bundestagsauflösung zu erfolgen. Sie darf aber frühestens auch nur etwa ein oder zwei Wochen eher durchgeführt werden. Sonderlich viele Sonn- und Feiertage kommen da nicht mehr in Betracht. Wesentlichen Spielraum in zeitlicher Hinsicht gewinnen Bundeskanzler und Bundespräsident nur durch entsprechend geschickt gewählte Zeitpunkte, die Vertrauensfrage zu stellen und, im Falle ihres Scheiterns, binnen der Frist von einundzwanzig Tagen nach Art. 68 Abs. 1 GG den Bundestag aufzulösen. Der jetzt vorgeschlagene Ablauf – Vertrauensfrage am 11. Dezember, Abstimmung am 16. Dezember, Auflösung am 27. Dezember d. J., Neuwahl am 23. Februar 2025 – ist wohlüberlegt.

Strukturprobleme der Wahlvorbereitung

Als der Parlamentarische Rat Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG schuf, ließ sich die Höchstfrist von sechzig Tagen im Falle einer vorzeitigen Bundestagsauflösung plausibel als ausreichend bezeichnen. Freilich war die Wahlvorbereitung nicht annähernd so komplex, wie sie es in fünfundsiebzig Jahren grundgesetzlicher Verfassungsgeschichte geworden ist: keine Briefwahl, kein Wahlrecht für Auslandsdeutsche, kein Anerkennungsverfahren vor dem Bundeswahlausschuss, keine ausdifferenzierten Anforderungen an innerparteiliche Demokratie. Das sind nachkonstitutionelle Entwicklungen, die sich bei turnusgemäßen Neuwahlen unproblematisch in die Wahlvorbereitung integrieren lassen, die aber bei einer vorgezogenen Neuwahl zu Reibungen mit Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG führen.

Streitet das für eine Verlängerung der verfassungsrechtlichen Höchstfrist? Eher nicht. Denn für schnelle Neuwahlen im Falle einer verlorenen Vertrauensfrage spricht gegenwärtig mindestens so viel wie 1948/49. Die Herausbildung eines robusten parlamentarischen Regierungssystems bedeutet nämlich auch, dass der Bruch seiner Regierungskoalition dem Kanzler die Legitimität entzieht. Es ist kein Zufall, dass der vom Grundgesetz ermöglichte alternative Weg im Falle einer verlorenen Vertrauensfrage: das Durchregieren des Kanzlers im Wege des Gesetzgebungsnotstandes nach Art. 81 Abs. 1 GG mit Rückendeckung des Bundespräsidenten, gegenwärtig keine plausible Option darstellt (vgl. schon Meinel) – obwohl der Bundeskanzler ganz offensichtlich noch ein paar ihm „dringlich“ (so übrigens der Wortlaut in Art. 81 Abs. 1 GG) erscheinende Gesetzesvorhaben über die Ziellinie retten möchte. Zeitig neu zu wählen, um wieder eine von einer parlamentarischen Mehrheit getragene Regierung zu haben, ist daher auch verfassungsrechtlich wünschenswert; Art. 39 Abs. 1 Satz 4 GG ist hierfür nur dienlich.

Das Rechtsregime der Wahlvorbereitung für den Falle einer vorzeitigen Auflösung des Bundestages zu überarbeiten, drängt sich gleichwohl auf. Zum einen schon deshalb, weil auch der – bloße, falsche – Anschein einer Blankettermächtigung zur freihändigen Fristverkürzung durch das BMI im demokratisch hochsensiblen Bereich der Bundestagswahl kein glückliches Bild abgibt. Zum anderen vor allem, weil möglichst rasche Neuwahlen auch bei großzügigen Fristen demokratische Kosten zeitigen: Wer im Ausland lebt, wird möglicherweise nicht rechtzeitig per Briefwahl abstimmen können. Kleine Parteien werden es ausgesprochen schwer haben, die an sie gerichteten Anforderungen an Wahlvorschläge zu erfüllen; das hat eine Reihe von ihnen bereits öffentlichkeitswirksam moniert. Es könnte auch zu Fehlern bei Bewerber- oder gar Listenaufstellungen kommen, die sich nicht mehr fristgerecht werden ausbessern lassen. Die latente Überforderung ausgesuchter Parteien scheint, wie die taz berichtet, auch dieses mal akut zu werden.

Das alles ist schon deshalb politisch problematisch, weil in jüngerer Zeit die Allgemeinheit der Wahl wieder mehr in den Vordergrund rückt; Stichworte: Ausdehnung der Briefwahl, kein pauschaler Ausschluss Betreuter oder wegen Schuldunfähigkeit untergebrachte Straftäter, Forderungen nach aktivem Wahlrecht ab sechzehn Jahren etc. Vor diesem Hintergrund wirkt es umso weniger plausibel, den Exklusionseffekt einer vorgezogenen Neuwahl per verfassungsrechtlich fragwürdiger Rechtsverordnung und nicht durch das Bundeswahlgesetz selbst auszulösen. Vielleicht sollte man im Zuge der nächsten Anpassung des Wortlautes von § 52 Abs. 3 BWahlG an die wechselnden Bezeichnungen des BMI („…des Innern, für Bau und Heimat“; „…des Innern und für Heimat“) auch dem deutlich dringenderen Missstand, dass gesetzlich keine Mindestfristen geregelt sind, abhelfen.