Roter Teppich statt Handschellen

Die Mongolei hat am 03. September 2024 den amtierenden russischen Präsidenten Wladimir Putin empfangen. Gegen Wladimir Putin besteht seit dem 17. März 2024 ein IStGH-Haftbefehl, der alle Vertragsstaaten dazu verpflichtet, diesen bei Betreten ihres Staatsgebietes festzunehmen und an den IStGH zu überstellen. Das hat die Mongolei nicht getan. Es überrascht daher nicht, dass unter anderem die ukrainische Regierung „Konsequenzen“ fordert.

Der Vorfall bietet Anlass, darzulegen, dass die Mongolei mit dem Nichtvollzug des Haftbefehls ihre aus dem IStGH-Statut erwachsende Kooperationspflicht verletzt hat und dies nicht durch einen Verweis auf eine völkerrechtliche Immunität Putins rechtfertigen kann. Darüber hinaus sind die Konsequenzen in den Blick zu nehmen, die nun ergriffen werden können.

Verletzung der Vertragspflicht

Die Mongolei ist als Vertragsstaat des IStGH-Statuts gem. Art. 86 IStGH-Statut zur uneingeschränkten Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof verpflichtet. Art. 89 IStGH-Statut konkretisiert diese allgemeine Kooperationspflicht hinsichtlich der Überstellung von Personen, gegen die ein IStGH-Haftbefehl vorliegt. Demnach haben die Vertragsstaaten den Haftbefehl zu vollziehen und die gesuchte Person, die sich auf ihrem Staatsgebiet aufhält, an den IStGH zu überstellen. Diese dem Wortlaut nach klare völkerrechtliche Verpflichtung hat die Mongolei nicht befolgt, als sie Wladimir Putin hofierte, anstatt ihn zu verhaften.

Die Missachtung der Kooperationspflicht ist wohl realpolitisch begründet. Die Mongolei ist wirtschaftlich und energetisch von Russland abhängig. Zudem hätte eine Überstellung von Putin durch russischen oder chinesischen Luftraum erfolgen müssen. Eine Rechtfertigung in rechtlicher Hinsicht erwächst daraus jedoch nicht. Es ist allerdings zu erwarten, dass über die realpolitischen Gegebenheiten hinaus auch völkerrechtliche Argumentationsmuster fruchtbar gemacht werden, um das Verhalten zu legitimieren. Diesem Versuch ist bereits jetzt entgegenzutreten.

Rechtfertigung der Vertragspflichtverletzung

In vergleichbaren Konstellationen wurde regelmäßig argumentiert, dass ein Haftbefehl gegen ein amtierendes Staatsoberhaupt eines Nichtvertragsstaates nicht vollzogen werden könne, da dieses absolute Immunität genieße. Der vollziehende Vertragsstaat habe diese zu achten, da der Nichtvertragsstaat mangels Ratifizierung des IStGH-Statuts nicht auf den Einwand der Immunität verzichtet habe. Auch existiere kein völkergewohnheitsrechtlicher Satz, der eine Immunitätsdurchbrechung begründen könne. Die Rechtsaufassung ist richtigerweise bereits an dieser Stelle sowie an dieser Stelle im Kontext des Vollzugs eines potenziellen IStGH-Haftbefehls gegen Netanjahu durch Deutschland entschieden zurückgewiesen worden.

Entgegen der obengenannten Auffassung ist die Akzeptanz einer Immunitätsdurchbrechung eine einheitliche Staatenpraxis und Rechtsüberzeugung und daher geltendes Völker(-gewohnheits-)recht im Sinne des Art. 38 I lit. b) IGH-Statut. Dies folgt aus der Entwicklung des Völkerstrafrechts – beginnend mit den Nürnberger Kriegsverbrechertribunalen über die Sondertribunale für das ehemalige Jugoslawien und Sierra Leone bis hin zum IStGH. In der Völkerstrafgerichtsbarkeit ist die Nichtgeltung von Immunitäten bei internationaler Strafverfolgung sowohl für den eigentlichen Strafprozess wie auch den Vollzug eines vorgelagerten Haftbefehls anerkannt. Wenn auch die Gerichte und Sondertribunale selbst keine Staatenqualität besitzen und insofern selbst keine Staatenpraxis begründen können, zeigt jedoch die Akzeptanz der Entscheidungen durch die Staatengemeinschaft die Geltung dieser rechtlichen Überzeugung. Darüber hinaus haben sogar Nichtvertragsstaaten durch die Verabschiedung der UN-Sicherheitsresolutionen zur Errichtung der Sondertribunale und der Verfolgung des damaligen sudanesischen Staatsoberhauptes Al-Bashir die Erstreckung völkerrechtlicher Strafverfolgung auf amtierende Staatsoberhäupter bestätigt. Es bedarf insofern keiner erstmaligen Festnahme eines amtierenden Staatsoberhauptes eines Nichtvertragsstaates, um eine Staatenpraxis zu begründen.

Auch in teleologischer Hinsicht ist die Immunitätsdurchbrechung zwingend. Es ist allgemein anerkannt, dass Immunitäten für den eigentlichen Strafprozess vor einem internationalen Gericht nicht gelten. Daher wäre es schwerlich nachvollziehbar, wenn die Strafverfolgung zwar an sich möglich wäre, aber die zu Verhaftenden nicht zur Ausübung ebendieser vor den Gerichtshof gebracht werden könnten.

Ebenso entscheidend ist, dass die Immunität für amtierende Staatsoberhäupter bei internationaler Strafverfolgung und Vollziehung von diesbezüglichen Haftbefehlen durch keinen weitergehenden Zweck gerechtfertigt werden kann. Die Immunität für amtierende Staatsoberhäupter wurde geschaffen, um die Souveränitätsinteressen der Staaten untereinander zu wahren sowie um zwischenstaatliche Konflikte zu vermeiden. Es galt die friedliche Zusammenarbeit der Staaten auf horizontaler Ebene zu bewahren (par in parem non habet imperium). Diese wäre gefährdet, wenn der internationale Dialog angesichts drohender Festnahmen bei Reisen ins Ausland erkalten würde. Sofern ein Staatsoberhaupt eines Staates allerdings völkerstrafrechtlich verfolgt wird, agiert der festnehmende Staat als Repräsentant der gesamten Staatengemeinschaft und nicht mehr als einzelner gleichgeordneter Staat (Abwesenheit von par in parem). Es liegt folglich keine Einmischung in legitime Souveränitätsinteressen vor. Ebenso vermag sich diejenige Person, die schwerster Verbrechen gegen die Menschlichkeit verdächtigt wird, auch nicht auf die Bewahrung internationaler Zusammenarbeit berufen. Die wegen völkerrechtlicher Verbrechen gesuchte Person kann in diesem Kontext nicht zugleich weiterhin Ansprechpartner im Rahmen internationaler Zusammenarbeit sein, wenn die Verhaftung ein Anliegen der gesamten Menschheit wegen der gravierenden Schwere der Taten ist. Allerdings ist zu beachten, dass diese strikte moralische und völkerrechtliche Sichtweise, sich nicht gänzlich dem realpolitischen Primat entziehen kann. Es wäre beispielsweise schwer vorstellbar jegliche internationale Kommunikation zu Wladimir Putin als russisches Staatsoberhaupt einzustellen. In der heutigen modernen Welt ist jedoch zumindest zur Aufrechterhaltung internationaler Kommunikation nicht mehr zwingend eine Reise in andere Länder erforderlich. Insofern verliert auch realpolitisch der legitimatorische Ausgangspunkt der Immunitätsgewährung an Rechtfertigungskraft.

Sofern es überhaupt jemals angemessen war, den Vollzug eines IStGH-Haftbefehls unter Berufung auf Immunitätserwägungen abzulehnen, so ist dies – wie der IStGH bereits im Jahr 2011 in der Sache Prosecutor v. Al-Bashir (Malawi-Situation) ausgeführt hat – jedenfalls aufgrund der gewachsenen einheitlichen Staatenpraxis und Rechtsüberzeugung hinsichtlich einer völkergewohnheitsrechtlichen Immunitätsdurchbrechung nunmehr nicht mehr der Fall.

Keine gegenläufige Staatenpraxis durch das Verhalten der Mongolei

Dieser völkergewohnheitsrechtliche Satz der Immunitätsdurchbrechung wird auch nicht durch die Kooperationsverweigerung der Mongolei in Frage gestellt.

Die Entwicklung und Etablierung eines völkergewohnheitsrechtlichen Satzes basiert – wie bereits angesprochen – auf einer übereinstimmende Rechtsüberzeugung der Staatengemeinschaft, sowie einer diesbezügliche Staatenpraxis. Beide Elemente sind nicht als starre quantitativ messbare Größen – beispielsweise hinsichtlich der Anzahl der Staaten oder der Dauer der Praxis – zu verstehen. Entscheidend ist stattdessen deren qualitative Natur. Der völkergewohnheitsrechtliche Satz muss von den Staaten als rechtliche Verpflichtung – gleichsam einer Rechtsnorm – empfunden werden.

Entsprechend kann das Verhalten der Mongolei auch nicht als Argument gegen einen völkergewohnheitsrechtlich etablierten Rechtssatz herangezogen werden, da es sich hierbei lediglich um das Verhalten eines Staates handelt. Zudem begründet auch die Mongolei selbst die Kooperationsverweigerung mit realpolitischen Zwängen. Ohnehin ist das Verhalten der Mongolei nicht repräsentativ für die Staatengemeinschaft bzw. eine gelebte Staatenpraxis. Die Reaktionen anderer Vertragsstaaten zeigen, dass sie den unterlassenen Vollzug des Haftbefehls als Verletzung der Kooperationsverpflichtung erachten und demzufolge auch von einer Immunitätsdurchbrechung für amtierende Staatsoberhäupter ausgehen. Gerade diese Reaktionen indizieren das Fortbestehen des Rechtssatzes.

Im Kontext der qualitativen Natur der Immunitätsdurchbrechung ist ebenfalls die Kontroverse im Vorfeld des BRICS-Gipfels um die Pflicht zum Vollzug des Haftbefehls durch Südafrika in den Blick zu nehmen. Die südafrikanische Regierung versuchte unter Berufung auf die Immunität Putins einen rechtlichen Ausweg zu finden, um diesen nicht im Falle einer Teilnahme verhaften zu müssen. Dem trat die Opposition, mit der Androhung den obersten Gerichtshof abermals – nach einem ähnlichen Geschehen im Fall Al-Bashir – anzurufen, entgegen. Angesichts dieser rechtlichen und politischen Spannungslage kamen Russland und Südafrika überein, dass es im Interesse der Erfüllung der südafrikanischen Verpflichtungen unter dem IStGH-Statut sowie der Aufrechterhaltung bilateraler freundschaftlicher Beziehungen vorteilhafter wäre, wenn Putin nicht an dem BRICS-Gipfel in Person teilnehme.

Dieses Geschehen indiziert ebenfalls die Geltung des Rechtssatzes. Sofern die Immunitätsdurchbrechung nicht als allgemein völkergewohnheitsrechtlich etablierter Rechtssatz verstanden würde, wären die Versuche, die Immunitätsdurchbrechung als nicht geltend zu klassifizieren, obsolet gewesen. Es hätte vielmehr einer Rechtfertigung Südafrikas bedurft, den Haftbefehl trotz der Immunität Putins zu vollziehen, anstatt spiegelbildlich die Nichtvollziehung herbeizuargumentieren. Dies verdeutlicht, dass der Vollzug aufgrund der völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Immunitätsdurchbrechung die Regel ist. In der Konsequenz hat auch Putin durch sein Nichterscheinen beim BRICS-Gipfel faktisch anerkannt, dass seine Immunität ihn völkerrechtlich nicht hinreichend vor einer Festnahme schützt.

Stellenweise wird schließlich noch gegen die Etablierung eines Völkergewohnheitsrechts bzgl. der Immunitätsdurchbrechung ins Feld geführt, dass nunmehr ebenfalls Nichtvertragsstaaten Putin an den IStGH überstellen müssten. Die völkergewohnheitsrechtliche Immunitätsdurchbrechung binde demnach alle Staaten, sodass diese nunmehr auch keine Rechtfertigung hätten, Putin nicht zu verhaften. Diese Argumentation basiert jedoch auf einer Fehlinterpretation der Reichweite der Immunitätsdurchbrechung. Es ist eine von der Immunitätsdurchbrechungsproblematik streng zu trennende Frage, ob Völkergewohnheitsrecht auch für die Vollzugspflicht von IStGH-Haftbefehlen durch Nichtvertragsstaaten besteht. Das Völkergewohnheitsrecht erfasst nur die Immunitätsdurchbrechung für amtierende Staatsoberhäupter von allen Staaten (auch Nichtvertragsstaaten). Demgegenüber schlägt das Völkergewohnheitsrecht aber nicht gleichfalls auch auf die Festnahme bzw. Kooperationsverpflichtung aus Art. 86, 89 IStGH-Statut durch. Lediglich die Vertragsstaaten des IStGH sind angesichts dieser Kooperationsverpflichtung zum Vollzug des Haftbefehls verpflichtet. Gegenüber Nichtvertragsstaaten gilt die Kooperationsverpflichtung angesichts der relativen Wirkung des IStGH-Statuts nicht gleichsam. Diese sind nicht Adressat des IStGH-Haftbefehls und damit, selbst bei Anerkennung von Völkergewohnheitsrecht hinsichtlich der Immunitätsdurchbrechung, nicht zum Vollzug des Haftbefehls verpflichtet.

Mögliche Konsequenzen

Im gegenwärtigen Fall ist als mögliche Konsequenz eine Entscheidung des IStGH zu erwarten, die das vertragswidrige Verhalten der Mongolei feststellt. Der Gerichtshof kann gem. Art. 87 VII, 119 I IStGH-Statut feststellen, dass sich ein Vertragsstaat nicht an die Kooperationsverpflichtung gehalten und dem Gerichtshof die Ausübung seiner Funktionen und Verpflichtungen unter dem IStGH-Statut erschwert hat. Entsprechende Entscheidungen ergingen beispielsweise gegenüber mehreren vertragsbrüchigen Staaten im Kontext der Bemühungen zur Festnahme von Al-Bashir (Prosecutor v. Al-Bashir (Malawi-Situation; Südafrika-Situation; Jordanien-Situation).

Zusätzlich kann der IStGH die Angelegenheit auch gem. Art. 87 VII IStGH-Statut der Versammlung der IStGH-Vertragsstaaten unterbreiten, wenn er dies für notwendig erachtet, um die Durchsetzung der Kooperationsverpflichtung gegenüber der Mongolei zu erwirken. Durch diese Unterbreitung wird das gem. Art. 112 II lit. f IStGH-Statut vorgesehene formelle Verfahren für Kooperationspflichtverletzungen getriggert. Das Ziel dieses Verfahrens ist insbesondere die Effektivität des IStGH zu sichern und einer Bedeutungsverwässerung entgegenzuwirken. In diesem Sinne sind vornehmlich formelle Antworten auf den Vorwurf der Kooperationsverpflichtung sowie der Verletzung vorgreifende Informationsmaßnahmen vorgesehen – so soll durch den Dialog zwischen der Versammlung der Vertragsstaaten und dem nicht kooperierenden Staat sowie durch eine gewisse Öffentlichkeitswirksamkeit die Kooperation hergestellt werden. Zudem wird ein jährlicher Bericht über Kooperationsverletzungen erstellt.

Rechtlich verbindlichere Maßnahmen sind, wenn auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen, demgegenüber nicht vorgesehen. Insofern kann die Versammlung der Vertragsstaaten aber auf die völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Grundsätze für Staatenverantwortlichkeit – widergespiegelt in den ILC-Articles – zurückgreifen. Nach Art. 48 I lit. a ILC-Articles können die Vertragsstaaten kollektive Gegenmaßnahmen, wie etwa wirtschaftliche Sanktionen, ergreifen, wenn sie dies für angemessen halten, um den „internationally wrongful act“ in Form der Kooperationsverweigerung zu sanktionieren. Trotz der zahlreichen Unterbreitungen ähnlicher Kooperationspflichtverletzungen an die Versammlung der Vertragsstaaten – vornehmlich im Zusammenhang mit den Festnahmebemühungen um Al-Bashir – sind bisher in keinem Fall wirklich effektive Gegenmaßnahmen ergriffen worden. Dies zeigt den vornehmlich symbolischen Charakter des „Sanktionssystems“ der Versammlung der IStGH-Vertragsstaaten, denen ein tatsächlicher Erzwingungs- und Beugungswille fehlt.

Eine Unterbreitung der Angelegenheit gegenüber dem UN-Sicherheitsrat, der verbindlichere Maßnahmen nach Kapitel 7 der UN-Charta treffen könnte, ist im vorliegenden Fall nicht möglich. Denn nach Art. 87 VII IStGH-Statut ist dies nur vorgesehen, wenn die Angelegenheit dem IStGH durch eine UN-Sicherheitsratsresolution gem. Art. 13 lit. b IStGH-Statut übertragen worden ist, was vorliegend nicht geschehen ist. Es verbliebe nur die Möglichkeit, dass der UN-Sicherheitsrat selbstständig Maßnahmen nach Kapitel 7 der UN-Charta ergreift, da er die Kooperationspflichtverletzung als Gefahr für die internationale Sicherheit oder den Frieden erachtet. Dies erscheint angesichts der Vetostimme Russlands aber ausgeschlossen.

Insofern ist zu konstatieren, dass eine Entscheidung des IStGH gemäß Art. 87 VII, 119 I IStGH-Statut nicht über eine reine Symbolwirkung hinausgeht und die Versammlung der Vertragsstaaten voraussichtlich ebenfalls nicht zu effektiven Konsequenzen greifen wird. Diese wären jedoch von entscheidender Bedeutung, um einer potenziellen Untergrabung der Bedeutung und Strafgewalt des IStGH entgegenzuwirken.

Fazit

Die Tatsache, dass die Mongolei Wladimir Putin nicht festgenommen hat, wirft keine Zweifel an der völkergewohnheitsrechtlichen Regelung zur Durchbrechung der Immunität amtierender Staatsoberhäupter von Nichtvertragsstaaten auf. Stattdessen demonstriert das Verhalten der Mongolei, dass realpolitische Abhängigkeiten Sicherheit vor internationaler Strafverfolgung bieten können und der IStGH mangels eigener Exekutivorgane in seiner Durchsetzungskraft beschränkt ist. Das Völkergewohnheitsrecht gilt ungeachtet dessen weiterhin, auch wenn es sich dem Primat der Realpolitik beugen muss. Dabei handelt es sich jedoch um ein generelles Problem des Völkerrechts, welches dem Völkergewohnheitsrecht nicht per se seine legitimatorische Grundlage entziehen kann.

In Bezug auf die geforderten „Konsequenzen“ für die Mongolei bleibt festzuhalten, dass diese aller Wahrscheinlichkeit nach lediglich symbolischem Charakter haben werden und eine weitergehende Zwangswirkung oder effektive Sanktionierung nicht zu erwarten ist. Allerdings täte die Versammlung der Vertragsstaaten durch das Ergreifen wirksamer Maßnahmen gut daran, einer weiteren Bedeutungsverwässerung des IStGH entgegenzuwirken.