Fiscal Hamlets

Nichts bestimmt die begonnenen Koalitionsverhandlungen zwischen Union und SPD stärker als die Schuldenbremse. Sie und nicht, wie im Wahlkampf fast allgemein behauptet wurde, die Migration ist die Mutter aller Probleme. Spätestens seit der Münchener Rede des amerikanischen Vizepräsidenten ist auch dem CDU-Vorsitzenden klar, dass eine von ihm zu bildende Regierung ohne Durchbrechung des Neuverschuldungsverbots scheitern wird, bevor sie im Amt ist. Deswegen könnte die Zweidrittelmehrheit aus Union, SPD und Grünen im 20. Bundestag noch genutzt werden, um neue Sondervermögen für Verteidigungsausgaben und Investitionen nach dem Vorbild des Art. 87a Abs. 1a GG einzurichten, bevor ein solches Vorhaben im neu gewählten Bundestag an der Ablehnung der AfD und der Linken zu scheitern droht. Die angeblichen verfassungsrechtlichen Zweifel, ob der 20. Bundestag für die Änderung des Grundgesetzes noch über die erforderliche Legitimation verfügt, beseitigt ein Blick ins Grundgesetz. Kaum etwas anderes ist so ausdrücklich geregelt wie die volle Legitimation jedes Bundestages bis zum Zusammentritt eines neuen (Art. 39 Abs. 1 S. 2 GG).

Ausgangslage

Die politische Diskussion wird durch andere verfassungsrechtliche Aspekte bestimmt:

1. den Verfassungsvorbehalt für jede grundsätzliche Reform des Fiskalregimes (Zweidrittelmehrheit bzw. „Sperrminorität“) sowie die qualifizierte Mehrheit („Kanzlermehrheit“) für notstandsbedingte Durchbrechungen der Schuldenbremse (Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG).
2. den in dieser Form seit 2022 existierenden Präzedenzfall eines Sondervermögens (Art. 87a Abs. 1a GG), das die Neuverschuldung für Rüstung aus dem allgemeinen Bundeshaushalt ausgliedert und – mit eingeschränktem parlamentarischem Budgetrecht – auf einen bestimmten Ausgabenzweck konzentriert; sowie
3. das zumindest implizite Wissen aller Akteure, dass die Ampelkoalition weniger politisch gescheitert ist als vielmehr vom Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts gestürzt wurde durch die selbst für die Antragsteller im Rechtsfolgenausspruch überraschende Überscharfstellung der Austeritätsregeln im KTF-Urteil vom 15. November 2023.

Daraus ergibt sich folgende politische Lage:

1. Die Union war zunächst an der schnellen Lösung über ein neues, an Art. 87a Abs. 1a GG angelehntes Sondervermögen verständlicherweise interessiert, weil sie das konservative Fiskalregime auf anderen Politikfeldern (Klimaschutz, Infrastruktur, Bildung, Soziales) für die nächste Wahlperiode faktisch festschriebe. Die Entkoppelung des deficit spending für Rüstung auf der einen und für Sozial- und Klimaschutzpolitik auf der anderen Seite nähme die Sperrminorität des 21. Bundestages vorweg. Die Linke dürfte nach Lage der Dinge nämlich für Fiskalinterventionismus hier, aber nicht dort zu gewinnen sein. Den sofortigen Übergang in ein Notstandsregime nach Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG muss Merz scheuen, da sie kleinteilige verfassungsgerichtliche Auseinandersetzungen um die Frage nach sich ziehen würde, welche Mehrausgaben durch welchen Notstand in welchem Umfang in welchem Haushaltsjahr gerechtfertigt sind. Denn das Bundesverfassungsgericht verlangt, ohne klare Grundlage im Verfassungswortlaut, einen „sachlichen Veranlassungszusammenhang zwischen der außergewöhnlichen Notsituation und der Überschreitung der Kreditobergrenzen“.¹⁾
2. Die Scholz-SPD hat es versäumt, einen hinreichend robusten Wahlkampf gegen die Schuldenbremse zu machen, an dessen Ende sie zwar vielleicht nicht deren ersatzlose Abschaffung oder zeitweise Aussetzung zur zentralen Koalitionsbedingung machen könnte, aber doch zumindest die Reform etwa entlang der Vorschläge des Dezernats Zukunft, die im Wesentlichen auf die Angleichung an die bindenden europäischen Fiskalregeln hinauslaufen. Deswegen versucht sie nun offenbar, ihr vages Wahlversprechen – keine Verteidigung auf Kosten des Sozialen und des Klimaschutzes – durch ein zweites Sondervermögen für makroökonomische Intervention, insbesondere auf dem Feld der Infrastruktur zu realisieren. Das entspräche dem Vorschlag, den die Ökonomen Clemens Fuest, Jens Südekum, Michael Hüther und Moritz Schularick gemacht haben. Die Alternative wäre gewesen, das Sondervermögen für Verteidigung sehr viel höher anzusetzen, um auf diese Weise etwa den Verteidigungshaushalt des Bundes vollständig von militärischer Beschaffung zu entlasten und Spielräume für andere Politikfelder zu gewinnen.
3. Die Grünen können auf eine kurzfristige Verfassungsänderung noch maßgeblichen Einfluss nehmen; nach der Konstituierung des Bundestages würden sie für die Mehrheit des Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG voraussichtlich nicht gebraucht. Bei einer unabweisbar notwendigen Verfassungsänderung hingegen wären sie faktisch dazu gezwungen, einen zwischen Koalition und Linken dann noch zu erzielenden Kompromiss mitzutragen, von dem niemand weiß, wie er aussehen könnte.

Sondervermögen und Schuldenbremse

Sondervermögen und Schuldenbremse sind zwar politische Alternativen, aber keine komplementären Begriffe. Sondervermögen ist ein Euphemismus für Schattenhaushalt oder Parafiskus, d.h. eine zweckgebundene Vermögensmasse, die nur bei der Einrichtung in den Bundeshaushalt eingestellt werden muss (Art. 110 Abs. 1 2. Hs. GG), im Übrigen aber nicht dem parlamentarischen Budgetrecht und weder dem Grundsatz der Jährlichkeit noch dem der Vollständigkeit unterliegt.²⁾

Die Schuldenbremse dagegen bezeichnet die verfassungsrechtliche Verpflichtung zu langfristig ausgeglichenen Haushalten (Art. 109 Abs. 2, 115 Abs. 2 GG). Antizyklische expansive Fiskalpolitik ist in begrenztem Maße zulässig, wenn sie in der Zeit, die durch ein Kontrollkonto erfasst wird, durch eine symmetrische restriktive Fiskalpolitik ausgeglichen wird (Art. 115 Abs. 2 S. 3 und 4 GG). Da expansive Fiskalpolitik inflationär wirkt, bedeutet das: Inflationäre und deflationäre Politik müssen sich langfristig die Waage halten. Makroökonomische Interventionen des Bundes müssen durch symmetrische Gegenmaßnahmen („Tilgung“) auf ein fiktives Gesamtsaldo der Nichtintervention zurückgeführt werden. Dieses Symmetrieprinzip gilt übrigens sowohl im Regel- aus auch im Ausnahmefall: Auch notstandsbedingte Durchbrechungen der Schuldengrenze (Art. 115 Abs. 2 S. 6 GG) sind nur mit Tilgungsplan zulässig (Art. 115 Abs. 2 S. 7 und 8 GG). Damit wird, wie Lukas Haffert das formuliert hat, „suggeriert, es gebe in Bezug auf ausgeglichene Haushalte gar keine legitimen Interessenkonflikte. “³⁾ Jede Interessenpolitik in der einen Richtung schlägt um in eine finanzverfassungsrechtliche Pflicht in die Gegenrichtung.

Die Fronten sind auch deswegen so verhärtet, weil sich die Verteidigung des deutschen fiskalpolitischen Sonderwegs der Schuldenbremse nach wie vor in den Bahnen seit langem eingeübter fiskalmoralischer Allgemeinplätze aus der Anzeigenabteilung der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft bewegt („Schulden hemmen Wachstum“, „was verteilt werden soll, muss erst erwirtschaftet werden“, „nachfolgenden Generationen keinen Schuldenberg hinterlassen“ usw.).⁴⁾ Die Frage ist also: Welches Verfassungsprinzip verteidigen die Gegner einer Reform der Schuldenbremse? Welches Interesse an ihr ist so groß, dass es die absehbare Spaltung des Fiskalregimes in Haushalt und Sondervermögen rechtfertigt?

Implizite und explizite Austerität

Dieses Interesse hängt eng mit dem zusammen, was die vergleichende politische Ökonomie als „Modell Deutschland“ bezeichnet hat.⁵⁾ Der ökonomische Erfolg der Bundesrepublik beruhte lange und beruht weithin noch immer auf einer starken Exportorientierung in den Bereichen Verbrennerautos, Maschinenbau oder Chemie. Ihr Wachstumsmodell, ohne das die Entwicklung gerade des deutschen Verfassungsrechts unverständlich ist,⁶⁾ war über viele Jahrzehnte auf eine restriktive Fiskalpolitik strukturell angewiesen.⁷⁾ Warum? Einfach gesagt, weil expansive Fiskalpolitik nicht nur allgemein inflationär wirkt, sondern insbesondere als Treiber hoher Tarifabschlüsse gilt (wage-inflation-cycle), die die Lohnkosten erhöhen und sich so nachteilig auf die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen auf Exportmärkten auswirken.

Warum gibt es, wenn das so ist, die Schuldenbremse erst seit 2009? Peter A. Hall und andere haben in bestechenden Analysen schon Mitte der 1990er Jahre gezeigt, dass die Bundesrepublik ihrer bis dahin gar nicht bedurfte, weil das konservative Fiskalregime vor dem Vertrag von Maastricht auf andere Weise gesichert war,⁸⁾ namentlich durch eine implizite Gewaltenteilung zwischen der unabhängigen Bundesbank auf der einen und der hohen lohnpolitischen Koordinierung der Tarifpartner auf der anderen Seite, als deren Folge die Wirtschaftspolitik des Bundes sich expansiver Konjunktursteuerung strukturell enthielt⁹⁾ – ein Arrangement, das man auf den etwas diffusen Begriff der Wirtschaftsverfassung bringen könnte.

Dieses Arrangement mit seinen impliziten Regeln gibt es seit der Wirtschafts- und Währungsunion nicht mehr, was die deutsche Wirtschaftspolitik, die glaubte, mit der EZB ihr Erfolgsmodell auf höherer Ebene nachgebaut und dadurch verewigt zu haben, erst mit dem Schock der Schuldenkrise und dem Einstieg der EZB in eine expansive Geldpolitik realisierte. Die Folge war dann mit der Schuldenbremse der Versuch einer sozusagen posthumen Konstitutionalisierung der Erfolgsbedingungen des industriellen Kerns der Deutschland-AG – was im Rückblick auch die Zustimmung der SPD zu diesem konservativen Zentralprojekt erklärt. Das ging eine Zeit lang gut, solange der Freihandel einigermaßen intakt war, China noch emsig deutsche Verbrenner kaufte und den Deutschen beim Maschinenbau keine ernsthafte Konkurrenz machte. Und nun?

Der Streit um die Schuldenbremse ist nicht zuletzt deswegen so grundsätzlich, weil an ihr die Frage nach der Tragfähigkeit und der Zukunft des in Art. 109 Abs. 2, 115 Abs. 2 GG vorausgesetzten Wachstumsmodells hängt, das mit verfassungsrechtlicher Hilfe seit 2009 noch einmal einen goldenen Herbst hatte. Wer das Modell, d.h. den alten bundesrepublikanischen Industriekapitalismus für restaurierbar hält, dem flüstert die verfassungsrechtliche Schuldenbremse sanft ins Ohr: Make Germany Great Again. Great übersetzt als: restriktive Lohnpolitik, anti-inflationäre Fiskalpolitik, EZB auf Preisstabilitätsmandat. Unabdingbare allgemeine Geschäftsbedingungen dieser ökonomischen Symmetrie waren bekanntlich die fossile Energie aus dem Osten und die Sicherheit aus dem Westen. Das Beschweigen dieses Kleingedruckten ist aber unmöglich geworden. Wer deswegen der Auffassung ist, dass zu diesem Modell nicht nur sicherheitspolitisch, sondern auch ökonomisch kein Weg zurückführt, dass die Bundesrepublik einen anderen Wachstumspfad braucht, der muss folglich auch die Schuldenbremse als totes oder zumindest als gespenstisches Verfassungsrecht ansehen, weil sie etwas schützt, was es gar nicht mehr gibt.

Zwiespältiges Verfassungsrecht

Tritt die noch bis zur Konstituierung des 21. Bundestages bestehende verfassungsändernde Mehrheit dem Vorschlag näher, militärische Verteidigung und Infrastrukturmodernisierung in zwei gewaltigen Sondervermögen – die Rede ist von jeweils 400 Mrd. Euro – zu institutionalisieren, gleichzeitig aber die Schuldenbremse formal nicht anzutasten, so bedeutet das nichts weniger als die Spaltung ihrer Finanzverfassung; tendenziell die Spaltung ihrer ökonomischen Verfassung überhaupt. Hier der Sprung in das Neue, in die aufgeschobene innere Transformation und den rasanten Aufbau einer Sicherheitsarchitektur nach der NATO – freilich in der rechtlichen Form von Sonderregeln, Sondervermögen, mit reduzierter parlamentarischer Kontrolle, außerhalb parlamentarischer Formen, außerhalb politischer Mehrheiten, weithin domaine réservé der Exekutive. Vor allem: ohne den demokratischen Nexus von Steuereinnahmen und Staatsausgaben, ängstlich die Zumutung bürgerschaftlicher Solidarität durch Steuern in Zeiten der Krise vermeidend. Dort noch das Alte, das Normalregime der Austerität, dem, scharf bewacht vom Bundesverfassungsgericht, allerdings keine Normalität mehr entspricht. Die Beklommenheit, die aus diesem Übergang in eine gespaltene Finanzverfassung spräche, ist angesichts der Lage mehr als nachvollziehbar und in seiner Dramatik nur in Kategorien der Tragödie zu fassen. „And makes us rather bear those ills we have / Than fly to others that we know not of?“, bringt Prinz Hamlet diese Zerrissenheit auf den Punkt (III,1): “Thus conscience does make cowards of us all; / And thus the native hue of resolution / Is sicklied o’er with the pale cast of thought.”

Fiscal Hamlets. Dass es die Union und die SPD sind, die beiden prägenden Parteien des politisch-ökonomischen Arrangements der alten Bundesrepublik, die nun, nach der für beide misslungenen Winterwahl 2025, vereint in ihrer geschrumpften Bedeutung und zusammengezwungen unter dem Druck der politischen Gefahr, auf der Regierungsbühne stehen und hastig die Bedingungen ihrer Handlungsfähigkeit schaffen müssen, entspricht, so gesehen, den Lösungen, nach denen sie suchen. Immerhin ehrlich ist das Eingeständnis, dass sie noch zu tief im Alten festhängen, um den Sprung aus der Schuldenbremse ganz zu wagen. Noch wird das Neue gebannt in die Form eines heftigen finanzverfassungsrechtlichen Fiebertraums namens Sondervermögen, von dem man noch hofft, aus ihm zu erwachen. Wie ein Erwachen innerhalb der Verfassungsformen der parlamentarischen Demokratie anders aussehen sollte als die Abschaffung der Schuldenbremse, ist unklar. Damit ist die erhebliche Gefahr bezeichnet, die von der Spaltung des Fiskalregimes ausgeht.

–– 1844, im Jahr des schlesischen Weberaufstandes und des wachsenden Bewusstseins, dass man dabei war, bei neuen Technologien (Eisenbahn) den Anschluss zu verpassen, prägt der oppositionelle Dichter Ferdinand Freiligrath, der später als Kommunist verfolgt wurde, in einem seiner „Zeitgedichte“ die Formel „Deutschland ist Hamlet“. Die letzten Verse lauten:

„Mach’ den Moment zunutze dir!
Noch ist es Zeit […] Eh’ rasselnd naht ein nordisch Heer,
Daß es für sich die Erbschaft nehme!
O, sieh dich vor – ich zweifle sehr,
Ob diesmal es aus Norweg käme!

Nur ein Entschluß! Aufsteht die Bahn –
Tritt in die Schranken kühn und dreist!
Denk’ an den Schwur, den du getan,
Und räche deines Vaters Geist!
Wozu dieses Grübeln für und für?
Doch – darf ich schelten, alter Träumer?
Bin ich ha selbst ein Stück von dir,
Du ew’ger Zauderer und Säumer!“