14 Mai 2021

Schweigen als Sozialisierungssperre?

„Deutsche Wohnen & Co. enteignen“ und der Eigentumsschutz der Berliner Landesverfassung

Am 10. Mai 2021 wurde der Entwurf für ein Vergesellschaftungsgesetz vorgestellt, mit dem eine Berliner Kampagne nach einem erfolgreichen Volksentscheid am 26. September 2021 die Wohnungen großer Immobilienunternehmen in Gemeineigentum überführen und von einer partizipativ strukturierten Anstalt des öffentlichen Rechts verwalten lassen will. Als „vergesellschaftungsreif“ gelten dem Entwurf grundsätzlich Unternehmen mit einem Bestand von mindestens 3.000 Wohnungen, nicht aber Genossenschaften und Landesunternehmen. Diese geplante erste Sozialisierung im Sinne von Art. 15 Grundgesetz (GG) wirft viele Rechtsfragen auf, zu denen es bislang keine Rechtsprechung, sondern vor allem eine Reihe von Gutachten und wenig wissenschaftliche Literatur gibt: Was darf unter welchen Voraussetzungen vergesellschaftet werden, und zu welcher Entschädigung?

Die weitergehende Freiheit

Einfach ist die Rechtslage dagegen laut einem günstig platzierten Beitrag im „Tagesspiegel“ des Rechtsanwalts Benedikt Wolfers: Art. 23 Abs. 2 der Landesverfassung von Berlin (VvB) erwähne als Eingriffsform nur die Enteignung, nicht auch die Sozialisierung, gewähre also „den Berlinern mehr Eigentumsschutz als die Bundesverfassung“. Und nach Art. 142 GG seien die Artikel 1 bis 18 GG „ein Mindeststandard, kein Höchststandard“, folglich werde der Berliner Verfassungsgerichtshof ein Vergesellschaftungsgesetz für nichtig erklären. Dass Art. 23 Abs. 2 VvB Sozialisierungen, also Veränderungen der Wirtschaftsordnung „von Privatwirtschaft zu Staatswirtschaft“ nicht erlaube, erklärt Wolfers so: „Den Berlinern war [bei der Volksabstimmung über die Revision der VvB] 1995 die Erfahrung des mit dem sozialistischen Volkseigentum verbundenen wirtschaftlichen Niedergangs der DDR noch frisch in Erinnerung. Die Berliner wollten eine zweite sozialistische Eigentumsordnung nicht wieder ermöglichen.“

Damit greift Wolfers das womöglich stärkste verfassungsrechtliche Argument gegen das Vergesellschaftungsgesetz auf, das andernorts – wenn auch mit weniger Westberliner Frontstadt-Ton – entfaltet worden ist. In seinem für den Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen (BBU) erstatteten Gutachten legt Helge Sodan, ehemaliger Präsident des Berliner Verfassungsgerichtshofes, die beiden Gedankenschritte näher dar: Erstens erlaube Art. 23 VvB nur die (Administrativ-)Enteignung, nicht auch die Sozialisierung als nach „gewachsenem Begriffsverständnis“ andere Form des Eigentumseingriffs. Zweitens gelte der gegenüber den Artikeln 14 und 15 GG höhere landesverfassungsrechtliche Eigentums­schutz nach Art. 142 GG fort. Im Auftrag der Hilfswerk-Siedlung GmbH (HWS), eines evangelischen Wohnungsunternehmens in Berlin, kommt auch Christian Waldhoff zu diesem Ergebnis, wobei er die entstehungsgeschichtliche Auslegung betont: Die Materialien zur ursprünglichen Verfassungsgebung zeigten, dass die VvB 1950 bewusst keine Vergesellschaftung vorgesehen habe; 1995 habe dann der Verfassungsgeber „den angestammten Schutz des Eigentums nicht ändern“ wollen. Gemäß Art. 142 GG könne eine Landesverfassung „weitergehende Freiheit“ gewährleisten – und damit die Vergesellschaftung verbieten.

Traditionelle Beschränkungen

Vorherrschend dürfte aber die Ansicht sein, dass „die Nichterwähnung der Sozialisierung in der Verfassung von Berlin nicht als Sozialisierungsverbot zu verstehen [ist]. Insoweit wird die Lücke der Berliner Verfassung durch das Grundgesetz überdeckt: Art. 15 GG gilt auch in Berlin“ (Michael Kloepfer, NJW 2019, S. 1656 [1659]). Anhand der Beratungen der Berliner Stadtverordnetenversammlung von 1947/48 zeichnet Joachim Wieland in einem für die Fraktionen von „Die Linke“ in Bundestag und Berliner Abgeordnetenhaus erstellten Gutachten nach, dass die ursprüngliche VvB Sozialisierungen nicht ausschließen wollte, sondern ihre Zulässigkeit als selbstverständlich voraussetzte. 1995 sei es dann „bei der tradierten Verfassungsrechtslage [geblieben], nach der eine Vergesellschaftung möglich war“. Das entspreche auch der systematischen Bedeutung von Art. 15 GG, der „die verfassungs­rechtliche Offenheit der Wirtschaftsordnung“ normiere und „nicht nur einen weiteren Eingriffstatbestand in Art. 14 GG“. Die Sozialisierungsermächtigung stehe im Grundgesetz „selbständig neben der Eigentumsgewährleistung“ und könne nicht durch eine Landesverfassung abbedungen werden. In der Tat bleiben nach Art. 142 GG Landesverfassungsbestimmungen insoweit in Kraft, als sie Grundrechte „in Übereinstimmung mit den Artikeln 1 bis 18 dieses Grundgesetzes“ gewährleisten.

Ein weiteres dogmatisches Argument dagegen, Art. 23 VvB als implizite Sozialisierungssperre zu deuten, stammt (unveröffentlicht) von Florian Rödl: Das Grundgesetz enthält keine explizite Ermächtigung zur Konfiskation, also der punitiven (und entschädigungslosen) Eigentumsentziehung, verbietet sie damit aber nicht, sondern setzt sie voraus. Das hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt: „Das heutige Recht kennt unabhängig vom Enteignungstatbestand den Verlust von Eigentum als Nebenfolge einer strafrechtlichen Verurteilung […], den Fall der Sozialisierung (Art. 15 GG) und den Fall der Verwirkung (Art. 18 GG). Diese Tatbestände gehören zu den traditionellen Beschränkungen des Eigentums. Sie sind vom Grundgesetz ausdrücklich (Art. 15, Art. 18 GG) oder stillschweigend (im Fall der strafrechtlichen Einziehung) zugelassen […]“ (Beschluss vom 12. Dezember 1967, 2 BvL 14/62 – BVerfGE 22, 387, zitiert nach juris, Rn. 107). Bereits unabhängig vom Vorrang des Grundgesetzes ist folglich zweifelhaft, warum eine Landesverfassung die Vergesellschaftung als „traditionelle Beschränkung des Eigentums“ durch Schweigen verbieten sollte.

Dass die Sozialisierung ihrem Wesen nach eigenständig und kein Unterfall der Enteignung ist, hatte Helmut Ridder in seinem Staatsrechtslehrerreferat 1951 in Göttingen näher dargelegt. Während die Enteignung „mit der positiven Zweckrichtung unmittelbarer Ermöglichung konkreter Verwaltungsvorhaben“ erfolge, sei die Sozialisierung von der „negativen Zweckrichtung“ geprägt, schädliche Folgen privaten Eigentums an bestimmten Gütern zu beseitigen. Ridder zog daraus übrigens Konsequenzen für die Entschädigung – nach Art. 15 Satz 2 GG gilt ja die Regelung zur Interessenabwägung aus Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG „entsprechend“ – und brachte den Unterschied zwischen Enteignungs- und Sozialisierungsentschädigung auf eine griffige Formel: „Gerechtes Subtrahieren vom vollen Wertersatz auf der einen, gerechtes Addieren zum Nichts auf der andern Seite!“

Sozialisierung nicht auch als Grundrecht?

Das Bundesverfassungsgericht hat zu Art. 15 GG bislang kaum mehr entschieden, als dass die Norm „keinen Verfassungsauftrag zur Sozialisierung, sondern nur eine Ermächtigung dazu an den Gesetzgeber“ enthalte, weswegen sie der Privatisierung des Volkswagenwerkes nicht entgegenstand (Urteil vom 17. Mai 1961, 1 BvR 561/60 – BVerfGE 12, 354, zitiert nach juris, Rn. 35). Wielands Deutung ist aber historisch plausibel, jedenfalls taucht in den Beratungen des Parlamentarischen Rats die Sozialisierung als mögliche strukturelle Änderung der Wirtschaftsverfassung auf (Carlo Schmid) und hielt man dort eine Bodenreform mit Entschädigungen zum Nominalbetrag für denkbar (Hermann von Mangoldt). Aus heutiger Sicht wohl überraschend vertrat bei der Staatsrechtslehrerdebatte über „Enteignung und Sozialisierung“ 1951 nicht Ridder, sondern der konservative Etatist Hans-Peter Ipsen die Auffassung, wegen der Sozialisierungsbefugnis als grundlegendem Teil der „wirtschafts­politischen Entscheidung“ des Grundgesetzes könne eine „Ablösung der kapitalistischen Ordnung […] ohne einen Bruch der legalen Kontinuität stattfinden“.

Aufschlussreich ist die Argumentation zur Sperrwirkung der landesverfassungsrechtlichen Eigentumsfreiheit vor allem insofern, als dabei ein möglicher grundrechtlicher Charakter von Art. 15 GG offenbar ignoriert wird. Warum ist es so selbstverständlich, Art. 15 GG bloß als weitere Beschränkung der Eigentumsfreiheit zu deuten, zumal die Norm im Abschnitt I unter der Überschrift „Die Grundrechte“ steht und die Vergesellschaftungsbefugnis eben nicht in einem Art. 14 Abs. 4 GG geregelt ist? An einer Interpretation der gesetzgeberischen Sozialisierungsermächtigung auch als Grundrecht hatte sich seinerzeit Helmut Ridder versucht. So stellte es für ihn eine „andere Form der Gemeinwirtschaft“ dar, wenn betriebliche Mitbestimmung „die Majorisierung der Eigentümer und Kapitaleigner bei den Verwaltungsentscheidungen in den Aufsichtsräten und Vorständen ermöglichte“. Das entsprach Ridders allgemeinem Verständnis einer „Gesamtverfassung“, wonach die Grundrechte im Lichte von Demokratie- und Sozialstaatsprinzip auch zu interpretieren waren als Demokratisierungsimpulse für nicht-staatliche Organisationen, nach dem Vorbild von Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG.

Partizipativere Institutionen oder wirtschaftsdemokratische Strukturen werden aus liberal-konservativer Position nicht auch als Freiheitserweiterungen, sondern einseitig als Freiheitsbeschränkungen qualifiziert. Entsprechend meint etwa Sodan, ein gegenüber dem Grundgesetz weitergehender Grundrechtsschutz nach Art. 23 VvB für große Immobilienunternehmen schränke ja niemandes Rechte ein, und endet für Waldhoff die Reflexion so: „Es gibt ein Grundrecht auf Eigentum, aber keines auf Vergesellschaftung.“ Dazu passt, wie beide Gutachter eine andere Lücke der Berliner Landesverfassung interpretieren: Eine Norm wie Art. 19 Abs. 3 GG fehle zwar in der VvB, der Grundrechtsschutz für juristische Personen sei aber stillschweigend inkorporiert worden. Selbst wenn dieser beredte Umgang mit zweierlei Schweigen ohne markige Sprüche über „Verstaatlichung“ und ranzige DDR-Vergleiche auskommt: Die Argumentation zur Sperrwirkung der Landesverfassung deutet auf gewisse ideologische Altlasten aus dem „Kalten Krieg“ hin.