Seenotrettung als völkerrechtliche Pflicht: Aktuelle Heraus­forderungen der Massenmigrations­bewegungen über das Mittelmeer

Kaum ein Thema führt einem derzeit die Grenzen und Grauzonen des Rechts so deutlich vor Augen wie die Fragen der Seenotrettung und der späteren Ausschiffung der geretteten Personen in der Situation der Massenmigration über das Mittelmeer mit den sich anschließenden Fragen des migrationsrechtlichen Status der Personen, ihres Verbleibs und ggf. ihrer Rückführung. Das internationale Seerecht, das internationale Flüchtlingsrecht, europäische und globale Menschenrechte, das Recht der Europäischen Union, Verfassungsrecht und nationales Strafrecht verschiedener beteiligter Staaten bestehen nebeneinander, überlappen sich teilweise, können zu widersprüchlichen normativen Vorgaben führen und belassen neben den teilweise weiten Interpretationsspielräumen außerdem Regelungslücken. Gemein ist den genannten Rechtsebenen und thematischen Rechtsgebieten nur, dass sie weder allein noch in der Zusammenschau zu einer abschließenden Regelung der aufgeworfenen Fragen führen.

Das internationale Seerecht mit seiner vertraglich und völkergewohnheitsrechtlich verbürgten Pflicht zur Seenotrettung ist für Situationen, in denen tausende Personen von Schleppern gezielt in die Seenot geschickt werden, um dann – im besten Fall – von patrouillierenden staatlichen oder privaten Schiffen aufgenommen zu werden, nicht ausgelegt. Zwar wirkt die seerechtliche Pflicht zur Rettung aus einer akuten Notlage auf See eindeutig zu Gunsten der Rettung von Menschen unabhängig von ihrer Herkunft, ihrem möglichem migrationsrechtlichen Status und einem Mitverschulden an der Notsituation. Jedoch bleiben derzeit Fragen, wer auf wessen Anweisung hin retten muss oder darf und wohin die geretteten Personen anschließend gebracht werden dürfen, unklar. Ein Wettstreit der Retter außerhalb nationaler Hoheitsgewässer, d.h. insbesondere zwischen privaten Rettungsschiffen und staatlichen Schiffen der libyschen Küstenwache, ist für die Person an Bord eines in Seenot geratenen Schiffes entscheidend für den Ort der Ausschiffung, hinsichtlich der Zuständigkeiten und möglicher Konsequenzen für die beteiligten Schiffe z.B. bei Zuwiderhandlung gegen eine Anweisung der Rettungsleitstelle nicht abschließend geklärt.

Wer muss retten?

Eine Pflicht zur Rettung von in Seenot geratenen Personen trifft grundsätzlich alle auf See befindlichen Schiffe. Diese Pflicht wird nicht nur im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen statuiert, sondern findet sich in weiteren Verträgen und beansprucht gewohnheitsrechtliche Geltung. Wer als Kapitän Kenntnis von einem Seenotfall erhält, sei es über eine Seenotrettungsleitstelle, ein anderes Schiff oder eigene Beobachtung, ist verpflichtet zu helfen. Diese Pflicht gilt unabhängig vom seerechtlichen Status des Gewässers, d.h. auf hoher See ebenso wie im Küstenmeer. Ein Zuwiderhandeln hat keine unmittelbaren völkerrechtlichen Konsequenzen, wird aber vom nationalen Strafrecht des Flaggenstaates erfasst. Ob die Einfahrt in ein fremdes Küstenmeer zum Zweck der Rettung gestattet ist, d.h. ob insoweit die Pflicht zur Rettung Souveränitätsinteressen des Küstenstaates überlagert, ist nicht abschließend geklärt. Die auf der Search-and-Rescue-Konvention (SAR-Konvention) beruhende Praxis fordert in diesen Fällen eine Notifizierung der zuständigen Stellen des Küstenstaates, die mit der Bitte um Genehmigung der Einfahrt in das Küstenmeer zum Zweck der Seenotrettung einhergeht.

Ob sich ein Schiff in Seenot befindet, ist ein Tatsachenfrage, die der Kapitän des Schiffes, das zur Rettung in der Lage ist, beurteilen muss. Allein der Umstand, das z.B. nicht genügend Schwimmwesten an Bord vorhanden sind oder ein Schiff überladen ist, genügt nicht, um einen Seenotfall zu begründen und darüber die Rettungspflicht auszulösen. Es müssen Umstände einer konkreten Gefährdungslage hinzutreten, z.B. dass die Überladung dergestalt ist, dass sie zur Instabilität des Schiffes und somit zur konkreten Gefahr des Kenterns oder des Unterganges führt, das Schiff manövrierunfähig oder aus sonstigen Gründen akute Gefahr für Leib und Leben der an Bord befindlichen Personen besteht.

Wer koordiniert Rettungseinsätze?

Die SAR-Konvention verfolgt das Ziel der weltweiten Kooperation von Nachbarstaaten zur effektiven Koordinierung von Seenotrettungseinsätzen, um den Betroffenen schnell und effektiv Hilfe leisten zu können. Die Koordinierung von Rettungseinsätzen durch Leitstellen an Land verfolgt auch den Zweck durch die Zuweisung von Rettungsaufgaben an konkrete Schiffe die sonstigen in der Region befindlichen Schiffe aus der Pflicht entlassen, damit insbesondere nicht mehrere Handelsschiffe zuwarten oder Umwege in Kauf nehmen. Ein Wettstreit von privaten und staatlichen Rettern, der sich insbesondere auf die anschließende Ausschiffung der geretteten Personen bezieht, ist in diesem System nicht vorgesehen.

Die Einrichtung einer SAR-Zone, die neben dem Küstenmeer regelmäßig auch Bereiche der hohen See umfasst, um zu einer flächendeckenden und möglichst lückenlosen Kompetenzverteilung der Koordinierung von Seenotrettung durch die Küstenstaaten zu gelangen, ändert nicht den Status der Meereszone nach dem Seerechtsübereinkommen. Daraus folgt, dass private und staatliche Rettungsschiffe sich auf hoher See in einer SAR-Zone aufhalten dürfen, um von dort aus Rettungseinsätze zu fahren. Für das fremde Küstenmeer gilt dies hingegen nicht, weil ein auf Flüchtlinge wartendes Rettungsschiff, das nicht im Auftrag oder mit Billigung des Küstenstaates agiert, nicht die Voraussetzungen der friedlichen Durchfahrt nach dem Seerechtsübereinkommen erfüllt. Vielmehr leistet ein privates Rettungsschiff, das im fremden Küstenmeer auf seeuntüchtige Schiffe mit Migranten wartet, um diese dann aus Seenot zu retten und aus dem Küstenmeer zunächst auf hohe See und schließlich in andere Hoheitsgewässer zu bringen, Beihilfe zur illegalen Ausreise oder verletzt andere nationale Bestimmungen des Küstenstaates. Ein Schiff ist kein „schwimmendes Territorium“ des Flaggenstaates, sondern unterliegt im fremden Küstenmeer der nationalen Rechtsordnung des Küstenstaates. Spätestens die Begehung von Rechtsverstößen führt aber dazu, dass eine Durchfahrt, sofern man eine solche überhaupt annehmen kann, nicht mehr friedlich ist. Das Schiff kann daher von Einsatzkräften des Küstenstaates festgehalten und, wenn die entsprechenden weiteren Voraussetzungen vorliegen, auch bis auf hohe See verfolgt, aufgebracht und zum Zweck der Strafverfolgung in die Küstengewässer zurückgebracht werden.

Ob die jüngste Ausweisung einer libyschen SAR-Zone damit einhergeht, dass mittlerweile auch ein nationales Such- und Rettungszentrum die Rettungseinsätze in der Zone und mit den Nachbarstaaten effektiv koordiniert, ist unklar. Es wird daran aber deutlich, dass Libyen Schritte unternimmt, die Seenotrettung in der SAR-Zone noch stärker als bisher unter das eigene Kommando zu nehmen. Das wird dazu führen, dass regelmäßig Schiffe der libyschen Küstenwache zu on-scene-commandern bestimmt werden und den beteiligten Schiffen Aufgaben zuweisen dürfen. Der wahrscheinlichste Beweggrund dieser Entwicklung ist es, private Rettungsschiffe noch stärker als bisher von der Seenotrettung auszuschließen, um Schiffbrüchige durch staatliche libysche Schiffe aufzunehmen und nach Libyen zurückzubringen. Diese Praxis wird von den europäischen Staaten aus politischen Gründen unterstützt. Die Verlagerung von Migrationsströmen auf westlicher gelegene Routen ist eine erste Folge. Private Rettungsschiffe – anders als jüngst Schiffe der italienischen Küstenwache – versuchen, aufgenommene Schiffbrüchige, teilweise auch entgegen der Anweisungen von Seenotrettungsleitstellen, in europäischen Staaten auszuschiffen. Dabei berufen sie sich zutreffend darauf, dass Libyen angesichts der katastrophalen Menschenrechtssituation kein sicherer Ort für die geretteten Personen sei, sie also durch das geltende Völkerrecht an einer Ausschiffung in Libyen und an einer Übergabe an libysche Schiffe gehindert werden.

Dürfen gerettete Personen nach Libyen zurückgebracht werden?

Eine Ausschiffung von auf hoher See aus Seenot geretteten Personen in Libyen durch staatliche und private Rettungsschiffe widerspricht völkerrechtlichen Regelungen. Zwar treffen die vertraglichen und gewohnheitsrechtlichen Verbürgungen eines refoulement-Verbots aus dem internationalen Flüchtlingsrecht und den Menschenrechten unmittelbar nur Staaten. Das Verbot besagt, stark verkürzt dargestellt, dass Menschen nicht in Staaten zurückgewiesen werden dürfen, in denen ihnen gravierende Menschenrechtsverletzungen oder wiederum die Rückführung in Staaten, in denen sie aus den in der Genfer Flüchtlingskonvention genannten Gründen verfolgt werden, droht. Das beinhaltet, dass der migrationsrechtliche Status einer Person, d.h. Flüchtlingsstatus, Asylberechtigung oder menschenrechtliche bedingte Rückführungsverbote, zunächst festgestellt werden muss. Europäische staatliche Schiffe sind bereits aufgrund der Bindungen der Genfer Flüchtlingskonvention, der Anti-Folter-Konvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention daran gehindert, aus Seenot gerettete Personen ohne weitere Prüfung ihrer Schutzbedürftigkeit nach Libyen zurückzuführen.

Man kann streiten, ob Private ebenfalls an das völkerrechtliche refoulement-Verbot gebunden sein sollen, falls dieses aufgrund seiner fundamentalen Bedeutung zu den zwingenden Regelungen des Völkerrechts zu zählen ist. Jedenfalls aber gilt für sie auf völkerrechtlicher Grundlage die Pflicht des Verbringens der geretteten Personen an einen sicheren Ort. Ein solcher ist mehr als nur trockener Boden unter den Füßen. Es steht außer Frage, dass Libyen die Anforderungen an einen sicheren Ort für die geretteten Migranten nicht erfüllt. Die Praxis italienischer staatlicher Schiffe, Boote mit Migranten entweder so lange an der Weiterfahrt zu hindern, bis sie von der libyschen Küstenwache aufgenommen werden oder aber die aus Seenot geretteten Personen selbst nach Libyen zurückzubringen und dort auszuschiffen, ist ein klarer Verstoß gegen völkerrechtliche Verpflichtungen.

Wer muss Einfahrt und Ausschiffung gewährleisten?

Für private Rettungsschiffe geht mit der Aufnahme von Schiffbrüchigen im Mittelmeer inzwischen eine erhebliche Unsicherheit einher. Die Aufnahme von Schiffbrüchigen z.B. entgegen der Anweisungen der Leitstelle oder die Weigerung, diese der libyschen Küstenwache oder einem anderen staatlichen Schiff zu übergeben, aber auch schlicht die Patrouille auf hoher See zum Zweck der Seenotrettung hat zur Folge, dass privaten Rettungsschiffen immer häufiger die Einfahrt in europäische Häfen versagt wird, Schiffe festgehalten und Kapitänen und Mannschaft strafrechtliche Konsequenzen angedroht werden.

Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang vor allem, dass die Verpflichtung zur Rettung durch und zur Ausschiffung der geretteten Personen an einem sicheren Ort nicht durch eine Aufnahmeverpflichtung der Küstenstaaten gespiegelt wird. Küstenstaaten müssen ihre Häfen, die als innere Gewässer qualifiziert werden und damit uneingeschränkter Souveränität unterstehen, nicht für die Ausschiffung von auf See geretteten Migranten zur Verfügung stellen. Das gewohnheitsrechtlich verbürgte Recht, einen Nothafen anzulaufen, setzt voraus, dass sich das Rettungsschiff selbst in einer Notlage befindet. Eine solche kann durch die Aufnahme von Schiffbrüchigen bedingt sein. Die Ausschiffung der Personen im Nothafen ist aber keine notwendige Folge, wenn der Küstenstaat anderweitig Hilfe zum Beispiel durch Bereitstellung von Nahrungsmitteln und durch medizinische Versorgung an Bord leistet. Auch ist das Nothafenrecht nicht absolut, wenn der Küstenstaat Sicherheitsinteressen einwendet und Abhilfe für unmittelbare Bedrohung von Leib und Leben schafft.

Gibt es eine rechtliche Lösung?

Der Hinweis auf die Defizite des geltenden Völkerrechts geht regelmäßig mit dem Hinweis auf die Notwendigkeit einer politischen Lösung einher. Wie eine solche aussehen soll, ist allerdings vollkommen offen. Betrachtet man die Situation aus der Perspektive des Schutzes der individuellen Menschenrechte und der Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen, kann die Lösung jedenfalls nicht in der Rückführung von Personen nach Libyen und der noch stärkeren Kooperation mit den libyschen Behörden zur Verhinderung der Ausreise bestehen. Die Folge einer solchen Praxis ist weder die grundsätzliche Abnahme von Migrationsströmen, wenngleich die Zahlen zurückgehen und sich Routen verlagern, noch ein Rückgang der tödlichen Zwischenfälle auf See. Dass sich die Problematik derzeit vor allem in Bezug auf private Rettungsschiffe zuspitzt, liegt nicht zuletzt daran, dass staatliche  bzw. europäische Seenotrettungsprogramme eingeschränkt worden sind. Dass das internationale Flüchtlingsrecht und die Menschenrechte bestimmten Personengruppen Schutz gewährt, darf nicht zur Disposition stehen. Hier gilt es, die Pflichten zur Rettung aus Seenot und zur Prüfung des migrationsrechtlichen Status einzuhalten sowie das europäische System der Aufnahme und Verteilung von Schutzbedürftigen zu reformieren. Gleichzeitig müssen die Anstrengungen erhöht werden, bei allen unzweifelhaft vorhandenen praktischen Schwierigkeiten, diejenigen, die nicht nach völkerrechtlichen oder unionsrechtlichen Bestimmungen schutzbedürftig sind, umgehend in ihre Heimatländer zurückzuführen.