03 March 2025

Politisches Neuland, rechtliches Altgebiet

Eine Replik auf Joel S. Bella

Union und SPD diskutieren bei ihren Koalitionsverhandlungen laut übereinstimmenden Medienberichten nicht nur die Schuldenbremse (siehe dazu Meinel), sondern auch zwei neue Sondervermögen: eines für die Bundeswehr, eines für die Infrastruktur. Die neuen Kreditermächtigungen wären nicht von der Schuldenbremse (Art. 109 Abs. 3, 115 GG) erfasst, würden jedoch ebenfalls eine Grundgesetzänderung erfordern. An der Idee gibt es heftige Kritik: Seit der Veröffentlichung des vorläufigen Wahlergebnisses zeichnen sich neue politische Mehrheitsverhältnisse ab, unter denen zumindest ein neues Bundeswehr-Sondervermögen ausgeschlossen scheint. So findet der Vorstand der Linkspartei „Taschenspielertricks wie Sondervermögen“ „falsch“ und plädiert eher dafür, die Schuldenbremse gänzlich aufzuheben (zur Einordnung von Sondervermögen und anderen Nebenhaushalten siehe umfassend Laudage/Haas/Guter-Sandu/Murau). Eine Zusammenarbeit mit der AfD kommt aller Voraussicht nach auch nicht in Betracht.

Vor diesem Hintergrund hält Bella die Idee, das Grundgesetz vor dem Zusammentritt des 21. Bundestages zu ändern, nicht nur für politisch fragwürdig, sondern auch für verfassungsrechtlich unzulässig. Im Kern spricht er dem alten Bundestag die Legitimation ab, das Grundgesetz ändern zu können, und beschneidet damit die Kompetenzen des alten Bundestages.

Die Kompetenzen des Bundestages

Kompetenzen zeichnen sich dadurch aus, dass einem Kompetenzträger eine im Voraus bestimmte und damit begrenzte Rechtsmacht übertragen wird.1) Für das deutsche Verfassungsrecht handelt es sich um einen zentralen, gleichwohl schillernden Begriff, da es „die Demokratie nicht politisch, sondern administrativ – als Ensemble von ‚Organen‘ mit verschiedenen ‚Kompetenzen‘ – [versteht]“ (Neumeier 2022). Deutlich tritt dieses Verständnis etwa in Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG zu Tage, wenn im Wege des Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht „über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind“ gestritten werden darf (Neumeier 2022, 20; vgl. auch BVerfGE 4, 144 [152]).

Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine Änderung des Grundgesetzes – entweder des Art. 87a GG oder der Art. 109 und 115 GG. Nach Art. 79 Abs. 1 GG kann das Grundgesetz nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Die Gesetzgebungskompetenz liegt auf Bundesebene beim Bundestag. Dies gilt auch für verfassungsändernde Gesetze; anders als in anderen demokratischen Verfassungsstaaten sieht das Grundgesetz hierfür lediglich ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis vor. Was in der Staatsrechtslehre zum Teil als Trivialisierung des Verfahrens kritisiert wird (vgl. etwa Dreier, Rn. 15 f.), ist eine bewusste Entscheidung der Väter und Mütter des Grundgesetzes (siehe Herdegen, Rn. 51), die bis zu einer Änderung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber zu respektieren ist.

In der Bundesrepublik Deutschland ist eine Grundgesetzänderung durch den Alt-Bundestag politisch nicht erprobt. Bislang hat der Bundestag in der Zeit nach der Wahl bis zum Zusammentritt des neuen Bundestages nur ein einziges Mal getagt (BT-Plenarprotokoll 13/248). So beantragte der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl im Oktober 1998 unter Berufung auf Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG die Einberufung des alten Bundestages, um die verfassungsrechtlich erforderliche Zustimmung des Bundestages zum Auslandseinsatz der Bundeswehr im Kosovo einzuholen.

Kompetenzbeschränkung nach dem Wahltag?

Will man sich über den eindeutigen Wortlaut des Art. 79 GG hinwegsetzen und die im Grundgesetz ausdrücklich vorgesehenen Befugnisse des Bundestages beschneiden, bedarf es hierfür hinreichender verfassungsrechtlicher Gründe. Dessen ist sich auch Bella bewusst, weshalb er vor allem die Dreißig-Tage-Frist des Art. 39 Abs. 2 GG anführt, um aus dem Grundgesetz eine geschwächte Legitimation des alten Bundestages abzuleiten. Zusammen mit einem Verweis auf den Grundsatz der demokratischen Legitimation in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt er so zu dem Ergebnis, dass der 20. Bundestag ab dem Zeitpunkt der Wahl das Grundgesetz nicht mehr ändern dürfe.

Aus Sicht des Grundgesetzes bleibt der 20. Bundestag jedoch bis zum Ende der Wahlperiode demokratisch legitimiert. Laut Art. 39 GG wird der Bundestag auf einen bestimmten Zeitraum „gewählt“. Diese Wahlperiode endet wiederum erst mit dem Zusammentritt, nicht mit der Wahl des 21. Bundestages (Art. 39 Abs. 1 S. 2 GG). So wurde es auch bereits vor der Neufassung des Art. 39 GG im Jahre 1976 einhellig vertreten (vgl. Kochsiek, S. 47 f.). Das Grundgesetz schließt damit bewusst den parlamentslosen Zustand aus, die Wahlperioden gehen in jedem Falle nahtlos ineinander über. Damit ist zum einen sichergestellt, dass die Wählerinnen und Wähler zu jedem Zeitpunkt durch eine bestimmte Gruppe von Abgeordneten im Bundestag vertreten sind, die sich in wiederkehrenden Abständen regelbasiert neu zusammensetzt. Zum anderen ist auf diese Weise die Zusammensetzung des Bundesorgans eindeutig bestimmbar, so dass die Handlungsfähigkeit des Bundestages verfassungsrechtlich stets gewährleistet ist. Denn der Bundestag wird im Grundgesetz als Organ der juristischen Person „Bund“ adressiert, seine Rechte und Pflichten knüpfen an diesen Status an. Sie werden von natürlichen Personen, den Organwaltern, wahrgenommen, im Falle des Bundestages von den gewählten Abgeordneten der jeweiligen Wahlperiode, die für diesen Zeitraum gemäß Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG „Vertreter des ganzen Volkes“ sind.

Man geriete auch in spekulative Fahrwasser, wenn man sich von diesem formellen Verständnis demokratischer Legitimation verabschieden würde. Denn der Wille der wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger hat sich seit der Wahl – deren Ergebnis ja heute noch nicht einmal amtlich feststeht – rechtlich gesehen nur darin manifestiert, dass sich der Bundestag neu zusammensetzen wird. Manche Abgeordnete werden aller Voraussicht nach neu in den Bundestag einziehen, andere behalten ihre Stellung auch im 21. Bundestag. Nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG sind die Abgeordneten dabei „an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. Welcher Partei sie angehören, ist aus Sicht des Grundgesetzes also gleichgültig, ebenso ihre politischen Präferenzen in bestimmten Sachfragen.

Das Grundgesetz zeichnet insoweit ein klares Bild, wer wen in welchem Zeitraum repräsentiert. Bis zum Zusammentritt des 21. Bundestages vertreten die Abgeordneten des 20. Bundestages ausdrücklich das „ganze Volk“ (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG); wenn 2/3 dieser Abgeordneten das Grundgesetz ändern wollen, sind sie dazu hinreichend demokratisch legitimiert.

… und die geschäftsführende Bundesregierung?

Interessanterweise verweist Bella auf die geschäftsführende Bundesregierung: Es zeige sich an ihr, dass das Fehlen einer parlamentarischen Legitimation nach dem Grundgesetz zu einer Beschränkung der Befugnisse führe, jedenfalls der Befugnisse, die einer besonderen Legitimation bedürften. Dabei verkennt er aber, dass dies das beste Beispiel ist, um seine Argumentation zu widerlegen. Da die geschäftsführende Bundesregierung nicht von der bestehenden Mehrheit des Bundestages getragen wird, stehen ihr nach herrschender Meinung in der Literatur die Rechte nicht zu, die unmittelbar an dieses Legitimationsverhältnis anknüpfen: So kann der geschäftsführende Bundeskanzler keine Vertrauensfrage nach Art. 68 GG stellen, womit ihm zugleich der Zugriff auf den Gesetzgebungsnotstand (Art. 81 GG) verwehrt ist. Ansonsten besteht Einigkeit, dass auch die geschäftsführende Bundesregierung die gleichen Befugnisse hat wie die Bundesregierung (siehe m.w.N. aus der Literatur Hermes, Rn. 23). Warum sollte der alte Bundestag, der bis zum Zusammentreten des neuen Bundestages aus verfassungsrechtlicher Sicht demokratisch legitimiert ist, schlechter gestellt werden als die geschäftsführende Bundesregierung, deren Staatsgewalt sich nicht über die Legitimationskette auf den Volkswillen zurückführen lässt?

Nach all dem entspricht es zwar nicht den demokratischen Gepflogenheiten, nach der Wahl noch weitreichende Entscheidungen zu treffen, verfassungsrechtlich ist das allerdings nicht zu beanstanden. Bis zum Ende dieser Wahlperiode ist der jetzige Bundestag demokratisch legitimiert und als einziges Staatsorgan – unter Mitwirkung des Bundesrates – kompetent, das Grundgesetz zu ändern. Ebenso könnte die jetzige Bundesregierung zum gegenwärtigen Zeitpunkt einen völkerrechtlichen Vertrag mit bereitwilligen Staaten aushandeln, der ähnlich dem ESM-Vertrag eine Institution schafft, die Finanzhilfen an die Ukraine vergibt, und diesen Vertrag vom Alt-Bundestag zustimmen lassen (Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG). Auch eine solch faktisch unumkehrbare Entscheidung könnte der Alt-Bundestag treffen.

References

References
1 Arbeitsdefinition von Mayer, in Kahl/Ludwigs (Hrsg.), HdB Verwaltungsrecht II, § 33 Rn. 6.

SUGGESTED CITATION  Laudage, Gregor: Politisches Neuland, rechtliches Altgebiet: Eine Replik auf Joel S. Bella, VerfBlog, 2025/3/03, https://verfassungsblog.de/sondervermogen-alt-bundestag/, DOI: 10.59704/e8668f04994b83e3.

11 Comments

  1. Pyrrhon von Elis Tue 4 Mar 2025 at 08:25 - Reply

    “Legitimation” ist kein Rechtsbegriff und es wundert mich schon seit Jahrzehnten, dass Juristen diesen Begriff zur Argumentation benutzen. Das dürfte einer von Böckenfördes schädlichsten Einflüssen auf die moderne Rechtsdogmatik sein.

    “Legitimation” ist ein soziologischer Begriff, der nur eine geringe rechtliche Relevanz hat. In einem Rechtssystem ist jede Rechtshandlung intrasystematisch “legitim”, die dem Rechtssystem nicht widerspricht. Die im Ursprungsbeitrag angesprochene und argumentativ benutzte “Legitimation” meint die Akzeptanz bzw. Handlungsfähigkeit des Rechtssystems. Die kann urplötzlich kippen und das gesamte Rechtssystem ist soziologisch illegitim, wenn die Mehrheit der Menschen sich von ihm abwenden. Das ist wohl das, was Kelsen meint, wenn er sagt, ein Rechtssystem müsse “effektiv” sein.

    Demokratie spielt sich in einem Rechtssystem nicht irgendwo im luftleeren Raum ab, sondern IM System. Ich verweise auf den Wortlaut von Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG (“Im Sinne dieses Grundgesetzes”). Insoweit ist diesem Beitrag zuzustimmen, wenn er sich lediglich auf den rechtlichen Rahmen bezieht und nicht auf wirre Legitimitätsüberlegungen.

    • Hamburgensie Sun 9 Mar 2025 at 19:26 - Reply

      Dem ist insoweit zuzustimmen, dass das Grundgesetz beim regulär zusammen getretenen Bundestag nicht zwischen einer 50,1 % igen oder einer 100 % Mehrheit unterscheidet.
      Gleichwohl zeigt doch schon das 2/3 Erfordernis für Grundgesetzänderungen, dass es unterschiedliche Grade an Legitimität kennt. Wie sonst sollte die Staatsrechtslehre dieses Mindestquorum erklären?
      Insofern ist die Frage, wie es um die Legitimität einer abgewählten Bundestagsmehrheit für eine ebensolche, zudem nicht eilbedürftige (andere etwa Verteidigungsfall, Kriegseinsätze etc.) Änderung bestellt ist, nicht fernliegend, sie drängt sich vielmehr auf.

  2. Michael Kanther Tue 4 Mar 2025 at 19:02 - Reply

    Ich stimme dem Verfasser zu, dass der “alte” Bundestag bis zur Konstituierung des neu gewählten Bundestag das Recht hat Gesetze und auch Grundgesetze zu ändern.
    Aber derzeit geht es darum einen Finanzrahmen in Höhe von mehreren Hundertmilliarden Euros zu schaffen. Das wichtigste Recht des Bundestages war und ist das Haushaltsrecht. In dieses Recht würde massiv eingegriffen wenn schon im Voraus bereits der Finanzrahmen vom “alten” Bundestag festgeschrieben wurde.

    • Buchberger Tue 4 Mar 2025 at 20:45 - Reply

      Worin besteht rechtlich der Unterschied, ob ein Gesetz vor oder nach einem Wahltermin beschlossen wird – solange der neue BT noch nicht zusammengetreten ist?

    • Gregor Laudage Wed 5 Mar 2025 at 11:52 - Reply

      Es handelt sich um Kreditermächtigungen. Von ihnen kann, muss aber nicht Gebrauch gemacht werden. Der 21. Bundestag kann sich auch dafür entscheiden, massiv Steuern zu erhöhen und Ausgaben zu kürzen. Das gestrige Paket gibt ihm die Möglichkeit, darauf ein Stück weit zu verzichten, indem die Kreditermächtigungen genutzt werden.

  3. Verfassungsreferendar Fri 7 Mar 2025 at 09:46 - Reply

    Der Telos des Art. 39 GG setzt sich aus mehreren Elementen zusammen:

    (1) Es soll eine parlamentslose Zeit verhindert werden, der Altbundestag ist handlungsfähig bis zur Konstituierung des Neubundestages.
    (2) Die Wahlentscheidung des Souveräns (Art. 20 Abs. 2 GG) ist unmittelbar und zeitnah zu realisieren: Der Neubundestag hat sich binnen 30 Tagen zu konstituieren.
    Nach der Wahlentscheidung besteht eine verfassungsrechtliche Pflicht den neuen Bundestag zu konstituieren, die Wahlentscheidung umzusetzen.

    Ein Rückgriff auf die Maximalfrist von 30 Tagen (die aus dem vordigitalen Zeitalter stammt und auf vormalige organisatorische Notwendigkeiten Rücksicht nimmt) zur Verzögerung der Konstituierung und Nutzung bereits abgewählter Mehrheiten wirkt demgegenüber rechtsmissbräuchlich.

    Es ist offenkundig, dass das Grundgesetz zwar vor einer parlamentslosen Zeit schützen wollte, gleichermaßen aber keinen Zeitraum elektiver Parlamente nach Gutdünken der einberufenden Bundestagspräsidentin schaffen wollte.
    Deren Entscheidung, ob das Neu- oder Altparlament einberufen wird, ist vor dem Hintergrund des Art. 39 Abs. 2 GG eben nicht gänzlich frei: Es muss einberufen werden sobald die Möglichkeit dazu besteht, spätestens nach 30 Tagen.

    • Erfolgswertgleichheit Fri 7 Mar 2025 at 15:02 - Reply

      Die “Entscheidung, ob das Neu- oder Altparlament einberufen wird, ist vor dem Hintergrund des Art. 39 Abs. 2 GG eben nicht gänzlich frei: Es muss einberufen werden sobald die Möglichkeit dazu besteht, spätestens nach 30 Tagen.”

      Selbst wenn man das animmt, würde daraus doch noch nicht folgen, dass ein Beschluss des alten Bundestages dadurch in irgendeiner Form verfassungsrechtlich “bemakelt” wäre, oder? Es wäre doch denkbar, insoweit einen Verfassungsverstoß der Bundestagspräsidentin anzunehmen – gegen das Demokratieprinzip? -, gleichzeitig aber den alten Bundestag für voll handlungsfähig zu halten?

      • Verfassungsreferendar Wed 12 Mar 2025 at 14:37 - Reply

        Ich denke nicht, dass es nach meiner obigen Argumentation auf die (wie auch immer gerartete, bestehende/eingeschränkte/fehlende) Legitimation des Altbundestages ankommt.
        Das verabschiedete verfassungsändernde Gesetz wäre aber schlicht formal verfassungswidrig, falls das man das fehlende Recht zur Einberufung durch die Bundestagspräsidentin Bas für so entscheidend hielte, dass es auf den ganzen Gesetzgebungsprozess durchschlägt. Vergleichbar etwa mit massiven sonstiger “Fehler” im Gesetzgebungsprozess, wie etwa (im aktuellen Zusammenhang diskutiert) neuerdings das Heilmann-Argument.

  4. corneliagliem Fri 7 Mar 2025 at 15:05 - Reply

    ich bin selbst etwas hin und hergerissen. Grundgesetzänderungen sollten so außergewöhnlich sein und entfalten so eine enorme Bindung. allerdings gilt dies für jede GG-Änderung, egal ob vor oder nach Wahlen.
    die “demokratische Legitimation” dürfte zudem gewährt sein, da jetzt eine 2/3 Mehrheit vorhanden ist und nach der Konstituierung auch noch eine Mehrheit (der zukünftigen Groko plus vermutlich den GRÜNEN).

    welche Argumente mich tatsächlich überzeugen, sind diese:

    1. freies Mandat der Abgeordneten bedeutet zumindest doch formal, dass es völlig unerheblich ist, wer vor oder nach der Wahl %-Mehrheiten hat. wenn überhaupt müsste man die Personenkontinuität prüfen.
    2. das Wahlergebnis steht noch gar nicht formal fest, insofern ist die Feststellung, die zukünftigen Mehrheiten gehörten Parteien an, die mehrheitlich gegen diese GG-Ä stimmen würden, imaginär.
    3. die Bundesregierung (=um eines der interessanten Argumentationslinien Belas auszuwählen) ist durch Ampel-Aus und Vertrauensfrage nicht mehr völlig parlamentarisch legitimiert und konnte doch weiterhin weitreichende Fakten schaffen. Selbst wenn man hier festlegen würde, dass sie das nur bis zur Wahl dürften, bliebe eine gewisse Zeit zwischen Vertrauensfrage und Wahlfestsetzung.

    unabhängig davon halte ich das jetzige Vorgehen der zukünftigen Koalitionäre für unschön, wenn auch verständlich. unschön und von Seiten der Union zudem für heuchlerisch. Dass es nur mit Hilfe der geschassten Grünen funktionieren wird, ist ein Treppenwitz der Geschichte.

  5. MG Sat 8 Mar 2025 at 11:07 - Reply

    Es ist klar, dass dieser Vorgang nicht den Buchstaben des Grundgesetzes widerspricht, aber wird nicht sonst so gerne der “Geist” der Verfassung beschworen?

    Die 30-Tage-Frist zum Zusammentritt des neuen BT nach der Wahl steht nicht im GG, damit noch 29 Mal der alte BT zusammentreten kann. Im Gegenteil macht eine solche Fristenregleung nur Sinn, um zu verhindern, dass hier ein alter BT seine Legitimität überzieht und länger besteht als nötig. Da in der Geschäftsordnung des BT die alte Präsidenten den neuen BT einberuft, ist dieselbe Person befähigt den alten oder den neuen BT einzuberufen. Es muss einen guten Grund geben, statt den neuen, den alten BT zusammenzurufen.

    Inzwischen sind seit der Wahl zwei Wochen vergangen. Es gibt keinen Notfall der rechtfertigen würde, dass aus organisatorischen Gründen im Sinne der Schnelligkeit der alte BT über etwas abstimmen müsste. Es geht nur darum, dass der neue BT andere Mehrheiten hat als der alte. Es widerspricht der politischen Kultur, dem Geist des Grundgesetzes und dem demokratischen und rechtsstaatlichen Sinn, dass der alte BT noch einmal zusammentritt.

    Der Zweck heiligt nicht immer die Mittel. Schon gar nicht, wenn der Zweck so klein, aber das Mittel so groß ist.

    Es handelt sich um einen Skandal. und es ist ein weiterer Skandal, dass der in der medialen Öffentlichkeit nicht stärker als solcher benannt wird.

    Das sage ich als jemand, der sehr stark für mehr Schulden plädiert. Aber wir haben in den nächsten Jahren eine Demokratie gegen rechts zu verteidigen, und wir schaffen das nicht, wenn die “Mitte” selbst anfängt Recht zu beugen und die Demokratie mit Füßen zu treten.

  6. ME Wed 12 Mar 2025 at 18:12 - Reply

    Ich möchte an dieser Stelle eine Überlegung anstellen, die manchen sehr weit hergeholt erscheinen mag:

    In einem Deutschland, das noch keine Schuldenbremse im GG stehen hat, endet eine Koalition aus Union und FDP (keine Zweidrittelmehrheit). Nach der Wahl haben SPD und Grüne überraschend die einfache Mehrheit (keine Zweidrittelmehrheit) im neuen Bundestag. Union und FDP wollen verhindern, dass der neue Bundestag übermäßige Kredite aufnimmt und beschließen noch im alten Bundestag mit 2/3 Mehrheit (wobei Stimmen der AFD in Kauf genommen werden und dazu ausreichen) eine strikte Schuldenbremse.

    Im Gegensatz zum jetzigen Vorgehen von Schwarz-Rot würde hier der Handlungsspielraum der neuen Bundesregierung nicht durch höhere Kreditmöglichkeiten erweitert, sondern verringert. Ich finde diesen Fall nicht nur politisch, sondern auch rechtlich ziemlich problematisch. Mit der Argumentation des Verfassers wäre eine solche Grundgesetzänderung aber unproblematisch verfassungskonform.

    Natürlich braucht es noch die Zustimmung von 2/3 des Bundesrats. Man kann dies als ausreichenden Schutz gegen die Gefahr, dass das Grundgesetz zum Spielball politischen Kalküls wird, ansehen.

    Meiner Ansicht nach spricht dieses Szenario aber dafür, dass Art. 39 I, II, 79 II GG restriktiv ausgelegt werden muss. Dies kann sehr gut mit dem Telos des Art. 39 begründet werden, wie der Verfassungsreferendar ausgeführt hat. So könnte eine Grundgesetzänderung ab der Wahl nur in besonderen, nicht aufschiebbaren Notsituationen verfassungskonform sein. Diskutabel wäre noch, ob das ab der Wahl oder erst ab der amtlichen Bekanntgabe des Wahlergebnisses gilt.

    PS: Natürlich habe ich methodisch ganz unsauber hier vom Ende her argumentiert. Muss ja nicht alles gleich ein juristischer Aufsatz sein. 😉

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