12 Februar 2016

Völkerrechtsfreundlich heißt nicht unbedingt völkerrechtstreu

Unsere britischen Freunde werden verständig mit dem Kopf nicken bei dieser Nachricht: Dass Deutschland sich irgendwann mal völkerrechtlich zu etwas verpflichtet hat, so der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in einem heute veröffentlichten Beschluss, heißt mitnichten, dass Deutschland kraft Verfassung diese Pflicht dann auch einhalten muss. Wenn der demokratische Gesetzgeber nach Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags, so die Senatsmehrheit, es sich zu irgendeinem späteren Zeitpunkt anders überlegt, dann gibt es nichts und niemanden, das ihn verfassungsrechtlich daran hindern könnte. „Demokratie ist Herrschaft auf Zeit“, schreibt die Senatsmehrheit mit majestätischer Kürze, und den Gesetzgeber über die Dauer einer Legislaturperiode zu binden, würde dem Demokratieprinzip widersprechen. Der Gesetzgeber müsse frei bleiben, das einfache Recht so zu gestalten, wie er es für richtig hält.

Das ist im Prinzip nichts Neues und ganz konform mit dem Buchstaben des Grundgesetzes: Nach Art. 25 GG sind nur die „allgemeinen Regeln des Völkerrechts“ vorrangig gegenüber einfachen Bundesgesetzen. Ein Gesetz, das einem früheren Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag zuwider läuft, ist aus dieser Sicht einfach nur ein Fall von Normenkollision, die nach der „Lex-Posterior“-Regel zugunsten des jüngeren Gesetzes aufzulösen ist. Das ist im Grunde seit der Reichskonkordats-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts Stand der Wissenschaft und Technik.

Eine Nachricht ist der heutige Beschluss aber deshalb, weil diese Reichskonkordats-Entscheidung immerhin aus dem Jahr 1957 stammt und, so könnte man meinen, sich Gewicht und Funktion des Völkerrechts in der in Deutschland geltenden Rechtsordnung seither doch ziemlich grundlegend gewandelt hat. Das Grundgesetz, so viel ist unstrittig, verpflichtet den Gesetzgeber sehr wohl auf ein gewisses Maß an Völkerrechtsfreundlichkeit. Was wäre aber weniger völkerrechtsfreundlich als der offene Völkerrechtsbruch?

Sicher, so die Senatsmehrheit, das Grundgesetz verpflichte die öffentliche Gewalt, ein Auseinanderfallen zwischen völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtslage und eine zum Völkerrechtsbruch bereite Haltung Deutschlands nach außen nach aller Möglichkeit zu vermeiden. Aber das will die Senatsmehrheit eher als Soll- denn als Muss-Vorschrift verstanden wissen und fährt dafür als ersten Grund eine Formulierung auf, die ich in ihrer ganzen Pracht zitieren will:

Das Grundgesetz erstrebt die Einfügung Deutschlands in die Rechtsgemeinschaft friedlicher und freiheitlicher Staaten, verzichtet aber nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität.

Die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität! Bin ich froh, gerade ganz weit weg von der Bundesstadt Bonn zu weilen und die Seufzer des Wohlbehagens nicht anhören zu müssen, die bei der Lektüre dieser Passage die Flure der dortigen Juristenfakultät durchwehen…

Das Gebot der Völkerrechtsfreundlichkeit nicht als „uneingeschränkte Unterwerfung der deutschen Rechtsordnung unter die Völkerrechtsordnung“ zu verstehen, sondern vor allem als Auslegungshilfe, wenn es um Grundrechte geht: die solle man so auslegen, dass sie möglichst mit den vom EGMR und EuGH ausgelegten Grund- und Menschenrechten konform gehen, auf dass sich die überlappenden nationalen und europäischen Verfassungsordnungen nicht untereinander ins Gehege geraten.

Aber gerät man denn nicht wenigstens in Schwierigkeiten mit dem Rechtsstaatsprinzip, wenn man ein Gesetz erlässt, das man völkerrechtlich nicht hätte erlassen dürfen? Rechtsstaatlichkeit hat doch irgendwie schon damit zu tun, dass der Staat nicht tut, was er rechtlich nicht darf. Diese Sicht nimmt indessen einzig Richterin Doris König ein, die Völkerrechtsprofessorin aus Hamburg. Sie ist in ihrem Sondervotum entschieden der Ansicht, dass hier zumindest ein Spannungsverhältnis zwischen Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip besteht, das man mit der Lex-Posterior-Regel nicht aufgelöst bekommt. Das müsse nicht heißen, dass man sich nie und unter keinen Umständen von seinen völkerrechtlichen Bindungen mehr distanzieren dürfe. Aber wenn in der Abwägung das Rechtsstaatsproblem deutlich schwerer wiege als das Demokratieproblem, dann müsse das der Souveränität des deutschen Gesetzgebers doch auch verfassungsrechtlich Schranken setzen können.

Sehen wir nicht so, sagt dagegen die Senatsmehrheit. Aus dem Rechtsstaatsprinzip könne man nichts entnehmen, was der „geschriebenen Verfassung“ widerspricht. Und das täte man, wenn man annähme, dass völkerrechtliche Verträge entgegen Art. 25 GG doch irgendwie höherrangig sein könnten als einfache Gesetze.

Das Argument imponiert mir nicht besonders. Das Bundesverfassungsgericht hat schon bei viel klarerem Verfassungswortlaut Mittel und Wege gefunden, den Gesetzgeber rechtsstaatlich zu binden, wenn es das für notwendig gehalten hat. Dass es das hier nicht für notwendig hält, und zwar auf derart kategorische Weise, scheint mir schon bemerkenswert – als sei es irgendwie toll, wenn wir uns die Freiheit nehmen, unsere selbst eingegangenen völkerrechtlichen Pflichten car tel est notre plaisir zu missachten.

Wieder einmal schwingt in der Rechtssprechung des Senats ein triumphalistischer Bibber in der Stimme mit, der mir zutiefst unangenehm ist: Jawoll, sagt er, wenn wir das unbedingt wollen, dann machen wir das einfach, denn das ist Demokratie! Auch den Trick kennen wir schon: Wenn der Zweite Senat Demokratie sagt, dann meint er in Wirklichkeit Souveränität.

Er tut dies in Zeiten, wo ohnehin schon allerorten das souveränistische, wenn nicht gar nationalistische Auftrumpfen gegenüber selbst eingegangenen inter- und supranationalen Bindungen mächtig in Mode ist. Dass sich in diese Bewegung ausgerechnet die Institution einreiht, der die Hütung der offensten und dem Souveränismus abholdesten Verfassung anvertraut ist, die wir uns je wünschen könnten – das ist schon echt bitter.


SUGGESTED CITATION  Steinbeis, Maximilian: Völkerrechtsfreundlich heißt nicht unbedingt völkerrechtstreu, VerfBlog, 2016/2/12, https://verfassungsblog.de/voelkerrechtsfreundlich-heisst-nicht-unbedingt-voelkerrechtstreu/, DOI: 10.17176/20160215-125917.

9 Comments

  1. Aufmerksamer Leser Sa 13 Feb 2016 at 00:51 - Reply

    1) Wenn die Auslegung des Grundgesetzes 1957 korrekt war und sich das Völkerrecht seither verändert hat, wie kann dieselbe Auslegung des unveränderten Grundgesetzes heute falsch sein?

    2) Völkerrechtliche Bindungen können mit einfacher Mehrheit eingegangen werden. Wenn die stärker binden würden als Verfassungsänderungen, wäre das eine sinnvolle Idee?

    3) @Sondervotum: Soll die Abweichungskompetenz des Bundesgesetzgebers echt vom Bundesverfassungsgericht durch eine Abwägung ermittelt werden, in der das Gericht entscheidet, wie wichtig ein Gesetz für das Gemeinwohl ist und wie dringlich? I mean, seriously?

    4) Ich meine, man kann den Berichterstatter und den Vorsitzenden des Zweiten Senats sicherlich kritisieren. Aber innerhalb von zwei Wochen einmal ein Muppet-Vergleich und jetzt ein Pegida-Vergleich? Noch schlechter kommt ja derzeit nur der Justizminister mit abweichenden Auffassungen klar…

  2. Matthias Goldmann Sa 13 Feb 2016 at 00:54 - Reply

    Lieber Maximilian, vielen Dank für den wertvollen Hinweis auf einen echt spannenden Fall. Allerdings kann ich hierin kein Manifest der Souveränitätsverteidiger beimessen. Und das liegt nicht nur an dem Umstand, dass bei einer mit 7:1 getroffenen Entscheidung auch zahlreiche der Souveränitätshuberei unverdächtige Richter_innen mit der Mehrheit gestimmt haben.

    Deiner Bewertung kann man eigentlich nur folgen, wenn man den Maßstäbe-Teil (C.I.) isoliert betrachtet und den Kontext des Falls völlig ausblendet. Es ging hier um eine durchaus als dreist zu bezeichnende Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (BFH). Dieser will einem Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) – oder vielmehr, dem, was ein DBA nach umstrittener Auslegung des BFH besagt – Vorrang vor dem erklärten Willen des Gesetzgebers einräumen. Es geht hier also im Grunde um einen Streit zwischen BFH und Gesetzgeber um die Auslegung eines DBA. Der Gesetzgeber stellt sich ausweislich der Gesetzesbegründgung auf den Standpunkt, mit dem streitgegenständlichen § 50d Abs. 8 EStG eine völkerrechtskonforme Umsetzug des DBA erreicht zu haben. Die Norm besagt, dass gewisse Auslandseinkünfte nicht automatisch von der Bemessungsgrundlage der ESt ausgenommen werden, sondern nur bei Nachweis über Erbringung ausländischer Steuern oder über einen Besteuerungsverzicht. Damit will der Gesetzgeber Steuerhinterziehung vereiteln – und das erscheint mir auch mit dem Zweck des DBA vereinbar, denn schließlich ist es nicht das Ziel eines DBA, Steuerhinterziehung zu ermöglichen, sondern Doppelbesteuerung zu vermeiden. Man kann also zumindest die Ansicht vertreten, § 50d Abs. 8 sei völkerrechtskonform. Der BFH scheint anderer Ansicht zu sein und lässt sich vom Gesetzgeber in demokratieverachtender Weise dabei nicht reinreden. Das zeigt nichts deutlicher als seine (veröffentlichte) Vorlage. Dass das BVerfG dabei nicht mitmacht, ist eine Stärkung der Demokratie und kein dunkles Souveränitätsgeraune. Dass es sich dabei nicht in die Niederungen der Auslegung eines DBA begeben kann, sondern sich grundsätzlich zum Verhältnis zwischen völkerrechtlichen Verträgen und Gesetzen nach ARt. 59 Abs. 2 GG äußern musste, liegt daran, dass das BVerfG keine Superrevisionsinstanz ist. Es hat dies angemessen behutsam getan, unter deutlichem Hinweis auf die verfassungsmäßige Pflicht der völkerrechtskonformen Auslegung.

    Der Vorschlag von Richterin König, im Einzelfall abzuwägen, ob ein völkerrechtswidriges Gesetz gültig ist, hat zwar einigen Charme, dürfte aber zu einer Kasuistik führen, die weder besonders demokratisch noch besonders rechtsstaatlich ist.

    Insgesamt unterstreicht der Fall, dass die innerstaatliche Bedeutung der EMRK sich von derjenigen anderer völkerrechtlicher Verträge deutlich unterscheidet. Da die EMRK und die Rechtsprechung des EGMR die Auslegung der Grundrechte betreffen, lässt sich dies auch gut vertreten. DBAs dagegen sind nicht Bestandteil des Grundrechtskatalogs.

  3. jansalterego Di 16 Feb 2016 at 14:12 - Reply

    @Aufmerksamer Leser: Zu 1) Das ist relativ einfach und üblich und liegt schlicht daran, dass es sich beim GG um eine dynamische Verfassung handelt. Denken Sie nur bspw. an die Strafbarkeit homosexueller Handlungen von Männern, der jahrzehntelang die (herrschende) Auslegung der Artt. 1,2 I und 3 I,III GG nicht entgegenstand. Das wäre heute glücklicherweise anders.

  4. Aufmerksamer Leser Di 16 Feb 2016 at 16:03 - Reply

    @jans: Achso. Wusste ich nicht. Ich nehme an, die Richter des Zweiten Senats hatten – wie ich – das Update auch noch nicht. Wo kann man jüngsten Änderungen des Grundgesetzes, die noch nicht im Text enthalten sind, zuverlässig nachlesen?

  5. Vane Xanapes Mi 17 Feb 2016 at 00:55 - Reply

    Art.25 GG begründet einen Vorrang, obwohl der deutsche GesGeb an dieser Regel nicht mitgewirkt haben muss. Bei völkerrechtlichen Verträgen hat er das.
    Es ist wie im Privatrechtsverkehr:
    Pacta sunt servanda.
    Weil der GesGeb das Zustimmungsgesetz erlassen hat, ist er an den Vertrag gebunden. Er hat sich – anders als bei Art. 25 GG – willentlich seiner Autonomie für die Zukunft begeben. Daran muss er sich festhalten lassen.
    Völkerrechtliche verträge haben also keinen Vorrang, weil sie mit Art. 25 GG vergleichbar wären – das sind sie nicht. Sie haben Vorrang, weil der GesGeb sich willentlich gegenüber einem Dritten – dem Vertragspartner – gebunden hat.

  6. Aufmerksamer Leser Mi 17 Feb 2016 at 10:02 - Reply

    @Vane: Den Vertrag schließt nicht der Gesetzgeber, sondern die Bundesrepublik. Bindung trifft die Bundesrepublik – völkerrechtlich. Im Verfahren ging es nur darum, ob zusätzlich auch der Gesetzgeber verfassungsrechtlich gebunden ist. Antwort: nein.

  7. Kritischer Leser Mi 17 Feb 2016 at 12:00 - Reply

    „Wenn der Zweite Senat Demokratie sagt, dann meint er in Wirklichkeit Souveränität.“

    Und das völlig zu Recht! Denn wer ist denn der Souverän? Die Antwort: Art. 20 Abs. 1 iVm 116 GG.

  8. Leser Do 18 Feb 2016 at 11:06 - Reply

    Ich weiß nicht, ob die kritische Auseinandersetzung mit den inter- und supranationalen Bindungen eine Mode ist oder nicht eher die Folge einer Haltung und Praxis ist, welche die eigenen Grundwerte der Verfassung zugunsten einer vermeintlich besseren Weltordnung opfert. Es ist letztlich aber natürlich weitaus cooler, sich in seinem eigenen internationalen Flair zu suhlen, als auf den Nationalstaat zu verweisen…
    Natürlich fordert das Grundgesetz die Befolgung von Völkerrecht, soweit es seinen Eingang in die nationale Rechtsordnung gefunden hat. Aber die Verfassung gibt dabei meines Erachtens nicht seine Möglichkeit zur eigenen Selbstbehauptung preis – auch, wenn man darüber in der internationalen Hauptstadt Berlin den Kopf schüttelt.

  9. CGHR Fr 19 Feb 2016 at 13:50 - Reply

    @Matthias Goldmann:
    Ihre Einschätzung ist richtig: „Deiner Bewertung kann man eigentlich nur folgen, wenn man den Maßstäbe-Teil (C.I.) isoliert betrachtet und den Kontext des Falls völlig ausblendet.“ Aber ist es nicht genau das, was das BVerfG macht?
    siehe: möllers/jestaedt/schönberger, das entgrenzte Gericht.

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