Was Altkanzler und Republik einander schulden

Was bleibt?

Ein römischer Konsul saß nach dem Ende seines Amtes im Senat in der vordersten Reihe und sprach als erstes. Die Liktoren gingen und die Kompetenzen schwanden, aber die Würde blieb und zeigte sich in der Position im Senat als Gehäuse der republikanischen Elite. Noch heute wird ein italienischer Staatspräsident nach Ablauf seines Amtes Senator auf Lebenszeit. Die Bundesrepublik kennt dergleichen weder für ihre Präsidenten noch für ihre Kanzler. Aber auch hier stellt sich die Frage, was nach dem Amt vom Amt bleibt: Autorität und Würde, besondere Pflichten – oder nur Bezüge?

Die Rechte und Pflichten eines Inhabers des Amtes des Bundeskanzlers nach dem Ende des Amtes sind ein Gemenge aus Verfassungsrecht, Haushaltsposten und republikanischer Übung. Er bezieht ein Ruhegehalt nach dem Bundesministergesetz und der Haushaltsplan sieht Mittel für ein Büro samt Personal vor. Kompetenzen oder gesetzlich übertragene Aufgaben hat er keine mehr. Die öffentliche Empörung über den Unwillen des ehemaligen Bundeskanzlers Gerhard Schröder, den russischen Krieg gegen die Ukraine in klaren Worten zu verurteilen und sich von Posten in dem russischen Staat verbundenen Energieunternehmen zurückzuziehen, wirft die Frage auf: Was muss man geben, was kann man nehmen? Interessanter als die pekuniäre Straflust ist dabei die grundsätzliche Frage, was Republik und Altkanzler einander schulden.

Die materielle Versorgung

Ein Bundeskanzler a.D. bezieht eine Versorgung nach dem Bundesministergesetz. Versorgungsansprüche genießen wie die der Beamten grundrechtlichen Schutz. Hinzu kommen Aufwendungen, auf die kein expliziter Anspruch besteht: für den Personenschutz, vor allem aber den Unterhalt eines Büros mit dazugehörigem Personal. Sie werden im Haushalt eingeplant.

Wie der Bundesrechnungshof im Ton der Tugend und im Interesse der Steuerzahler vermerkt, nimmt ein ehemaliger Bundeskanzler keine durch Gesetz oder sonst wie zugewiesenen öffentlichen Aufgaben wahr. Weil nach § 6 BHO Bundesmittel nur zur Erfüllung von Aufgaben des Bundes eingesetzt werden dürfen, sieht der Rechnungshof hier ein Problem. Nach dieser Maxime müsste man freilich Geehrten das Gold vom Orden kratzen, wenn deren Träger von Gegenleistungen frei bleiben. Bürger sind mehr als Steuerzahler und es spricht nichts dagegen, wenn die Republik Verdienste in der Staatsleitung würdigt. Sie ehrt darin nicht zuletzt sich selbst. Daneben lässt sich eine Ausstattung auch mit bestimmten Erwartungen verbinden: etwa mit der Hoffnung auf Zurückhaltung oder die Vermeidung von wirtschaftlichen Tätigkeiten. Zu Pflichten wurden solche Erwartungen durch den Gesetzgeber allerdings nie verhärtet. Kann man dergleichen dennoch aus der Verfassung selbst folgern?

Amtspflichten nach dem Amt?

Ein Bundeskanzler ist kein Beamter, sondern Inhaber eines politischen Amtes: Ein Status, den er mit Ministern, Abgeordneten und dem Bundespräsidenten gemein hat und der (potentielle) Teilhabe an der Staatsleitung mit demokratischer Repräsentation und Legitimation verbindet. Damit verbunden ist eine Selbstdefinition politischer Ziele, die sie in Recht gießen und damit Beamten wie Bürgern zur Vorgabe machen. Kurzum, sie regieren. Webers Unterscheidung vom Beamten, der seine Ehre in der Umsetzung der Entscheidungen Anderer zu finden hat, und dem führenden Politiker, der für seine Position eintritt und sie qua Amt selbst umsetzt,¹⁾ hat ihren verfassungsrechtlichen Widerhall in den unterschiedlichen Amtsbegriffen. Damit korrespondieren unterschiedliche Formen der Kontrolle: Während Beamte durch Normen und Weisungen an ihrem Platz gehalten werden, wird die Verantwortung politischer Ämter politisch reguliert – durch Wahl und Abwahl.

Ein politisches Amt garantiert Kompetenzen, verspricht darüber hinaus aber auch Autorität: das Vermögen, andere qua Vertrauen zu Handlungen zu motivieren, ohne sie rechtlich darauf verpflichten zu können – nah bei Mommsens Beschreibung der auctoritas des Senates: „In diesem Sinne ist auctoritas mehr als ein Rathschlag und weniger als ein Befehl, ein Rathschlag, dessen Befolgung man sich nicht füglich entziehen kann…“²⁾ Diese Autorität ist nicht nur für das Regieren von zentraler Bedeutung, bei dem es regelmäßig darum geht, andere politische Amtsträger dazu zu bewegen, ihre Kompetenzen auf eine bestimmte Weise auszuüben, ohne dass man sie dazu zwingen könnte. Sie ist auch nach dem Ende des Amtes relevant, weil ein Amtsträger etwas von ihr mitnimmt – die Repräsentation wirft einen langen Schatten.

Wenn ein Amtsträger Ansprüche und Autorität mitnimmt, folgen daraus Pflichten? Die politischen Mechanismen, die ihn im Amt auf den Willen anderer achten ließen, greifen dann nicht mehr. Dies führt zur Frage: Lässt sich aus der Verfassung eine Pflicht zur Zurückhaltung bei politischen Themen und eine wie auch immer zu konkretisierende Verpflichtung auch im Handeln auf das Wohl des eigenen Landes konstruieren? Hinzu kommt die Frage nach einer möglichen gesetzlichen Einführung von Verhaltensregeln, insbesondere für die Annahme von Posten in ausländischen Staatsunternehmen.

Dem Grundgesetz ist der Altkanzler ein Bürger

Eine Partei kann von jedem Mitglied eine (kritische) Bejahung ihrer Ziele und Werte einfordern. Der Staat kann Gehorsam vor dem Recht verlangen, aber keine Bejahung des Regierungsprogramms. Jeder Bürger entscheidet für sich, was er für das Land am besten findet. Und er hat das Recht, nicht nur die Bundesregierung, sondern auch die Bundesrepublik mit ganzem Herzen abzulehnen. Das gilt auch für jene, die selbst regiert haben. Die beamtenähnliche Versorgung macht aus einem ehemaligen politischen Amtsträger noch keinen Beamten. Einen ehemaligen politischen Anführer kann man schlecht auf Gefolgschaft zu seinen Nachfolgern verpflichten. Dies würde ihn nicht zuletzt daran hindern, erneut um die Kanzlerschaft zu konkurrieren – eine undemokratische Folge, an die wir bei ehemaligen Kanzlern wohl vor allem deshalb nicht denken, weil sie regelmäßig so lange im Amt sind. Einen über viele Staaten hinweg anzutreffenden Usus, dass sich Regierungschefs nach dem Ende ihrer Amtszeit von aktuellen Fragen fernhalten, gibt es nicht. Theresa May zum Beispiel ist als Abgeordnete im Unterhaus durchaus aktiv.

Eine Zurückhaltungspflicht ist vor diesem Hintergrund schwer zu konstruieren. Aber in einer Republik wie der unseren, die ob ihres Misstrauens gegenüber demokratischer Politik eine starke Verrechtlichung aufweist, kann man für alles nach grundgesetzlichen Maßstäben fragen. Hier bieten sich zwei dem Text des Grundgesetzes nicht ohne weiteres zu entnehmende, durch Rechtsprechung und Dogmatik entwickelte Figuren an: Die vom Bundesverfassungsgericht in mehreren Fällen zu Äußerungen aktiver Amtsträger formulierte Neutralitätspflicht zum einen,³⁾ die vor allem von Schenke konstruierte Idee einer Verfassungsorgantreue zum anderen.⁴⁾ Beide müssen aber an dem Umstand scheitern, dass ein Altkanzler mangels Amt keine Kompetenzen mehr aufweist. Die Neutralitätspflicht verpflichtet Regierungsmitglieder auf ein im konkreten Fall schwer zu bestimmendes Maß an “Sachlichkeit”. Sie soll verhindern, dass die Autorität eines Regierungsmitgliedes und die Verfügung über staatliche Ressourcen auf eine Art und und Weise genutzt wird, die den politischen Wettbewerb verzerrt. Weil sie keine Grundlage im Text hat und schlecht in das parlamentarische Regierungssystem passt, ist ihr dogmatischer Status unklar.⁵⁾ Ihre Anwendung auf den Altkanzler kommt so oder so nicht in Betracht. Denn das Gericht unterscheidet nach Sprecherrollen⁶⁾ und sieht einen Amtsträger nur dann verpflichtet, wenn er erkennbar in einem amtlichen Zusammenhang spricht. Ohne Amt keine Pflicht. Außerdem verliert ein “a.D.” mit seinem Amt auch den Zugriff auf die Machtmittel der Exekutive, den ungeheuren Unterbau aus Staatsdienern, die ihm qua Amt verpflichtet sind. Mit diesen Machtmitteln schwindet auch der Grund für ein besonderes Äußerungsregime. Jedenfalls dann, wenn man dieses materiell begründet: Statt an den Hebeln der Macht zu sitzen hat ein Altkanzler ein Büro zur Verfügung, das sich bei allem Ärger im Rechnungshof auch ein erfolgreicher Rechtsanwalt leisten kann.

Anders sieht es dann aus, wenn man die Neutralitätspflicht auf eine möglicherweise noch bestehende Autorität des Altkanzlers bezieht, der Bürger auch ohne Kompetenzen nur mit Worten zu verführen droht. Wer einmal Bundeskanzler war, wird immer eine erhöhte Aufmerksamkeit genießen, eine größere Bühne haben. Aber dies als Bedrohung wahrzunehmen, hieße arg wenig Respekt vor der Selbstständigkeit der Bürger haben, die in über 70 Jahren Bundesrepublik wenig Neigung zur Hörigkeit zeigten. Auch die Verfassungsorgantreue kommt nicht in Betracht: Denn als eine Art verfassungsrechtliches Treu und Glauben soll sie die Ausübung vorhandener Kompetenzen temperieren. Wer solche nicht mehr hat, den kann sie kaum halten.

Das Grundgesetz schreibt einem Altkanzler nicht nur keine Neutralitätspflicht vor, seine auf das Werben um Vertrauen ausgerichtete Struktur spricht auch eher gegen deren Einführung per Gesetz. Eine Verpflichtung eines Bundeskanzlers a.D. auf eine bestimmte Position muss immer daran scheitern, dass das politisch “Richtige” eben offen ist. Ob man vor dem Hintergrund des russischen Krieges gegen die Ukraine die Lieferung schwerer Waffen oder im Gegenteil freundschaftliche Signale an den Präsidenten der Russischen Föderation für geboten hält, ist eine Frage politischer Haltung, der das Recht indifferent gegenübersteht. Das Verfassungsrecht schafft gerade deshalb eine formale Struktur, in der durch Abstimmungen bindende Entscheidungen getroffen werden können. Im Übrigen umfasst die Meinungsfreiheit huldvoll auch die sonderbarsten Ansichten. Ein Kanzler “a.D.” kann auch solche vertreten. Die öffentliche Meinung muss ihn nicht mehr kümmern. Zugleich muss sich die politische Gemeinschaft mit ihm nicht schmücken, ihn jenseits bestehender Versorgungsansprüche auch nicht mit einer Ausstattung versehen. Am Ende schuldet man sich juristisch nicht viel.

Reform als Ersatzhandlung? Einschränkungen per Gesetz

Eine wie auch immer geartete Neutralitätspflicht einzuführen, hieße politische Freiheit nehmen. Die herausgehobene Stellung eines ehemaligen Regierungschefs kann aber als Grund und Rechtfertigung für besondere Pflichten in wirtschaftlicher Hinsicht herhalten. Eine Anpassung etwa des MinisterG lässt hier für die Zukunft Spielraum. Sachmittel kann man rechtlich unproblematisch für die Zukunft nehmen und Verhaltenspflichten hinsichtlich wirtschaftlicher Tätigkeit einführen oder jedenfalls zur Bedingung für die bisher ohne Verpflichtungen gewährten Sachleistung machen.

Freilich haben solche Verbote und Regelungen auch Nachteile. Auch wirtschaftliches Engagement kann dem Land dienen. Was nützt und was schadet, ist stets eine politische Frage und lässt sich kaum abstrakt durch Normen lösen. Gerhard Schröders Tätigkeit für Nord Stream wurde von vielen kritisiert, von anderen aber auch als Beitrag zur Energieversorgung der Bundesrepublik geschätzt. Es steht nicht zu erwarten, dass Angela Merkel in den Vorstand eines amerikanischen LNG-Unternehmens eintritt, um so die Unabhängigkeit von russischem Gas voranzutreiben. Aber wäre ein solches Verhalten per se verdammenswert? Will man kein generelles Verbot wirtschaftlicher Tätigkeit, müsste man eine Tätigkeit von der Genehmigung der Bundesregierung oder einem durch sie bestellten Gremium überlassen – damit am Ende den aktuellen Kanzler über seinen Vorgänger bestimmen lassen. Bundeskanzler Scholz wird eher dankbar sein, keine Entscheidung über die Versorgung des Altkanzlers treffen zu müssen. Vielleicht lohnt es, die bisherige Praxis beizubehalten. Es ist nicht zuletzt eine kollektive Charakterfrage, ob man auf Vertrauen setzt und Enttäuschung im Einzelfall hinnimmt oder aber Hände bindet, denen wir zuvor immerhin das Ruder des Staatsschiffes anvertraut haben.

Vom Verantworten zum Erinnern

Wen wir wählen, um über uns zu bestimmen, dessen Tun wird uns demokratisch zugerechnet. Dies gilt für den Kanzler mit seinen Richtlinien vor allen anderen Ämtern. Einen Altkanzler hingegen verantworten wir nur in dem Sinne, dass wir ihm einmal Verantwortung gaben. Er repräsentiert nicht mehr das Volk, sondern ist zuallererst ein Stück republikanische Geschichte – als Teil einer Reihe von Gesichtern, in der Gerhard Schröder als siebter Bundeskanzler nun einmal steht. Dass das Danach als Altkanzler vielen im Moment wichtiger scheint als sein Tun als Kanzler, ist ganz unabhängig davon, wie man das Verhalten des Altkanzlers bewertet, tragisch. Das Problem aber in Geld zu bemessen oder durch Recht austreiben zu wollen, markiert keinen Hochpunkt republikanischer Tugend.