16 Juni 2022

Was darf eine Bundeskanzlerin sagen?

Zum Urteil des BVerfG in Sachen „Äußerungen der Bundeskanzlerin Merkel zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen 2020“

Am 15. Juni 2022 hat der Zweite Senat des BVerfG entschieden, dass die Äußerungen der Bundeskanzlerin Merkel zur Thüringer Ministerpräsidentenwahl im Februar 2020 sowie die anschließende Veröffentlichung auf den Regierungswebseiten die AfD in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt haben. Merkel hatte gefordert, die Wahl des FDP-Politikers Thomas Kemmerich, die mit den Stimmen der AfD zustande gekommen war, rückgängig zu machen. Der Rechtsprechung zu den Äußerungsbefugnissen von Regierungsmitgliedern fügt das Urteil wenig Neues hinzu (I). Es sieht sich aber einer pointierten Kritik seiner Prämissen durch ein Sondervotum ausgesetzt (II). Insgesamt ist der Fall gekennzeichnet durch verpasste Chancen (III).

I. Wenig Neues

Der Zweite Senat setzt seine Rechtsprechung zur Neutralitätspflicht von Regierungsmitgliedern konsequent fort und überträgt die Maßstäbe auf den – stets im generischen Maskulinum bezeichneten – Bundeskanzler: Auch er kann, wenn er materielle oder immaterielle Ressourcen des Amtes in Anspruch nimmt, durch Äußerungen die aus Art. 21 GG abgeleitete Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb beeinträchtigen. Solche Beeinträchtigungen lassen sich aber im Einzelfall rechtfertigen, wenn sie auf Gründe gestützt sind, die „durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht [sind], das dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Waage halten kann“ (3. Leitsatz).

Dass die Äußerungen Angela Merkels zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen nach diesen inzwischen etablierten Maßstäben rechtfertigungsbedürftig waren, kann nicht überraschen. Die Bundeskanzlerin äußerte sich bei einer gemeinsamen Pressekonferenz mit dem südafrikanischen Präsidenten in Pretoria, wohin sie als Regierungschefin gereist war – eine „Dienstreise“, wie der Senat in auffällig beamtenrechtlicher Terminologie notiert. Sie leitete ihre Äußerungen zu Thüringen zwar als innenpolitisch motivierte „Vorbemerkung“ ein, bemühte sich aber nicht um eine explizite Bestimmung ihrer Sprecherrolle. Indem sie die Wahl Kemmerichs mit den Stimmen der AfD als „unverzeihlich[en]“ Vorgang bezeichnete, der „rückgängig gemacht“ werden müsse, brachte sie eine politische Forderung zum Ausdruck, der sie (nach Auffassung der Senatsmehrheit) unter Rückgriff auf ihre Amtsautorität ein besonderes Gewicht verlieh. Die Forderung richtete sich zwar in erster Linie an ihre Partei, die CDU, war aber in eine politische Gesamtbewertung eingebettet, bei der auch die AfD nicht gut wegkam: „Es war ein schlechter Tag für die Demokratie.“

Gerechtfertigt war dieser Eingriff in den Parteienwettbewerb nach Ansicht der Senatsmehrheit nicht. Zwar wurde der Schutz der Handlungsfähigkeit und Stabilität der Bundesregierung als ebenso legitimer Grund anerkannt wie das Ansehen und das Vertrauen in die Verlässlichkeit der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft. Doch war die Senatsmehrheit nicht davon überzeugt, dass Angela Merkels Äußerungen zum Schutz dieser Interessen geboten gewesen wären – und das trotz der Betonung eines weiten Einschätzungsspielraums.

II. Prämissenkritik

Die Rechtsprechung des Zweiten Senats zu den „verfassungsrechtlichen Grenzen der Äußerungsbefugnisse von Regierungsmitgliedern“ sieht sich seit der ersten Entscheidung – dem Schwesig-Urteil aus dem Dezember 2014 – einer grundlegenden Kritik ihrer Prämissen ausgesetzt (ausführlich Payandeh [2016]; pointiert Meinel [2021]) . Die Kurzfassung lautet: Die Aufspaltung eines Regierungsmitglieds in Amtsträger und Parteipolitiker und Privatperson ist praktisch unmöglich und widerspricht den Grundsätzen des parlamentarischen Regierungssystems, in dem das Handeln der von der Parlamentsmehrheit abhängigen Regierung stets parteipolitisch geprägt ist. Die Statuierung von Neutralitätspflichten für Regierungsäußerungen verkennt den Unterschied zwischen Regierung (Gubernative) und Verwaltung (Exekutive) und läuft auf eine Entpolitisierung der Regierung durch die Orientierung des auf die Verwaltung zugeschnittenen Ideals der politischen Neutralität hinaus. Das politische Regierungsmitglied wird zum unpolitischen Beamten.

Die Richterin Wallrabenstein verleiht dieser Prämissenkritik nun mit einem Sondervotum Ausdruck, das mit seinem pointierten Duktus an die großen dissenting opinions früherer Zeiten erinnert. Überhaupt ist es erfrischend, dass ein Mitglied des Gerichts seinen Dissens publik macht, nachdem sich in den letzten Jahren der Eindruck verfestigte, die Abgabe von Sondervoten würde um jeden Preis vermieden. Dass mit Wallrabenstein die dienstjüngste Richterin des Zweiten Senats von der Möglichkeit Gebrauch machte, ihre in der Beratung vertretene abweichende Meinung zu der Entscheidung oder zu deren Begründung in einem Sondervotum niederzulegen (alles Wissenswerte dazu in Kürze bei Klatt [2022]), weckt die Hoffnung, dass zukünftig Position und Gegenposition wieder deutlicher gegenübergestellt und die Argumentationslinien geschärft werden. Die Autorität des Gerichts kann davon nur profitieren.

Mit Wallrabenstein – womöglich aber aus anderen Gründen – stimmten zwei weitere Senatsmitglieder gegen das Urteil, das also mit der knappen Mehrheit von 5:3 Stimmen erging (bei 4:4 wären die Anträge der AfD zurückgewiesen worden). Bei den bisherigen Entscheidungen zu den Äußerungsbefugnissen wurde das jeweilige Stimmenverhältnis nicht mitgeteilt. Auch dieser Transparenzgewinn ist zu begrüßen, zumal er zeigt, dass die kontroverse Rechtsprechungslinie nicht in Stein gemeißelt ist.

III. Verpasste Chancen

Löst man sich vom unauflöslichen Prämissenstreit bleiben eine Reihe verpasster Chancen zu notieren. Da ist zum einen das Versäumnis (oder bewusste Unterlassen?) der damaligen Bundeskanzlerin, ihre Sprecherrolle klar zu bestimmen. Schon im Wanka-Beschluss aus dem Februar 2018 hatte der Senat darauf hingewiesen, dass es dem Amtsinhaber unbenommen sei, „klarstellend darauf hinzuweisen, dass es sich um Beiträge im politischen Meinungskampf jenseits der ministeriellen Tätigkeit handelt“ (Rn. 66). Auch diesmal bemängelte die Senatsmehrheit, dass Merkel nicht „mit hinreichender Klarheit“ darauf hingewiesen habe, „dass sie sich zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen nicht in ihrer Eigenschaft als Bundeskanzlerin, sondern als Parteipolitikerin oder Privatperson äußern werde“ (Rn. 130).

Weshalb Angela Merkel auf einen entsprechenden „Disclaimer“ verzichtete, obwohl die Neutralitätsrechtsprechung im Bundeskanzleramt bekannt gewesen sein dürfte, leuchtet angesichts ihres Bemühens um eine Einordnung der Äußerungen als „Vorbemerkung“ nicht recht ein. Vielleicht war es aus Gründen des Protokolls nicht angängig, sich bei der Pressekonferenz explizit „als Mitglied des CDU-Präsidiums“ zu äußern. Dann hätte sie sich aber im Anschluss bei dem auf Auslandsreisen üblichen Gespräch mit Journalisten im Hotel zu Thüringen äußern können, und zwar explizit als CDU-Politikerin. Wenn es stimmt – was die Prämissenkritiker einwenden –, dass die Bürger die Rollen ohnehin nicht auseinanderhalten können, weshalb sollte man es dann mit einem solchen Disclaimer nicht einmal versuchen? Die Befreiung von der Neutralitätspflicht wäre billig zu haben!

Eine Chance hat aber auch die Senatsmehrheit verpasst. Denn bei den angeführten Rechtfertigungsgründen wäre es ein Leichtes gewesen, die Maßstäbe der Neutralitätsrechtsprechung beizubehalten und trotzdem im konkreten Fall auf die Kritiker zuzugehen. Bei Fragen der Regierungsstabilität und der Außenpolitik drängt sich richterliche Zurückhaltung – der vielbeschworene judicial self-restraint – geradezu auf. Im Urteil bleibt der weite Einschätzungsspielraum des Bundeskanzlers hingegen ein Lippenbekenntnis. Das zeigen deutlich die Ausführungen zum Koalitionsausschuss (Rn. 159 ff.), durch dessen Einberufung die Gefahr für die Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung aus Sicht der Senatsmehrheit bereits gebannt gewesen war. Sollte das Gericht eine solche Einschätzung nicht lieber Politikern überlassen? Schließlich geht es nicht um polizeiliche Gefahrenabwehr im Einzelfall, die zu Recht strengen Anforderungen an die Erforderlichkeit unterliegt, sondern um die Beurteilung einer nur schwer zu überschauenden politischen Gemengelage, in der es durchaus geboten sein kann, mehr als nur ein prognostisch geeignetes Mittel der „Gefahrbekämpfung“ einzusetzen.

Die Richterin Wallrabenstein schließlich ließ die Gelegenheit ungenutzt, in ihrem Sondervotum zu zeigen, dass man selbst unter Zugrundelegung der Prämissen der Senatsmehrheit zu einem anderen Ergebnis hätte gelangen können (und womöglich: sollen). Eine solche Hilfsargumentation hätte ihrer Urteilskritik einen zweiten Boden gegeben und ihr zugleich größere Relevanz für die künftige Rechtsprechung verschafft. So dokumentiert das Sondervotum zwar eindrucksvoll den Prämissengegensatz, ebnet aber gerade dadurch nicht den Weg für eine Rechtsprechungsänderung. Denn die Aussichten, dass der Senat in Zukunft seine Maßstäbe insgesamt über Bord wirft, sind gering. Davor lässt die häufig bekundete Sorge um die Autorität des Gerichts wohl selbst diejenigen zurückschrecken, die im konkreten Fall gegen die Äußerungen der Bundeskanzlerin nichts auszusetzen hatten. Aussichtsreicher wäre die Ausweitung der Rechtfertigungsmöglichkeiten durch eine Zurücknahme der Kontrolldichte, mit der sich die im parlamentarischen Regierungssystem in der Tat fragwürdige Neutralitätspflicht ebenso „entschärfen“ lässt. Vielleicht ist das der Grund dafür, dass Wallrabenstein mit ihrem expliziten Dissens allein blieb, obwohl zwei weitere Senatsmitglieder ebenfalls gegen das Urteil stimmten. Aber das ist natürlich Spekulation.


SUGGESTED CITATION  Michl, Fabian: Was darf eine Bundeskanzlerin sagen?: Zum Urteil des BVerfG in Sachen „Äußerungen der Bundeskanzlerin Merkel zur Ministerpräsidentenwahl in Thüringen 2020“, VerfBlog, 2022/6/16, https://verfassungsblog.de/was-darf-eine-bundeskanzlerin-sagen/, DOI: 10.17176/20220616-153117-0.

3 Comments

  1. Kaffeesatzleser Do 16 Jun 2022 at 16:29 - Reply

    Die Entscheidung des BVerfG in dieser Sache stellt einen betrüblichen Tiefpunkt in der Rechtsprechung dieses Gerichtes dar.
    1) Das beginnt schon bei der Prämisse, nach der Aussagen von Mitgliedern der Bundesregierung eine „Einwirkung“ auf die Willensbildung des Volkes darstellten. Die Idee ist also: wenn Angela Merkel etwas „politisches“ sagt, ohne darauf hinzuweisen, dass sie es nicht „als Bundeskanzlerin“ tue, dann ist das eine unerlaubte Einwirkung in die Entscheidungsfreiheit (!) der deutschen (Wahl-)bürger. Das aber ist eine völlig lebensfremde Vorstellung: gibt es überhaupt irgend einen Bürger in Deutschland, der nach einem Interview mit Frau Merkel dachte: „Eigentlich wollte ich AfD wählen – aber der Staat in Form der Frau Bundeskanzlerin hat mir das jetzt verboten, also lasse ich das lieber“? Man muss schon ein sehr negatives Bild von der Urteilskraft der Deutschen haben, um so etwas anzunehmen.
    2) Wenn es überhaupt eine Einwirkung auf die Entscheidungsfreiheit der Bürger gibt, dann geht sie von diesem Urteil aus: anstatt dass Politiker klar ihre Meinung sagen und damit den Bürgern ermöglichen, ihrerseits sich eine Meinung zu bilden und dementsprechend wählen zu gehen, verhängt das BVerfG einen Maulkorb, oder zwingt zu lächerlichen Verrenkungen („Ich spreche hier nicht als Kanzler, ich bin hier nur als Olli Scholz aus HH hier“).
    3) Ganz im Stil des Wilhelminismus oder anderer autoritärer Regime geht das Gericht dann von einer Trennung zwischen „Politik“ (vor Allem natürlich „Parteipolitik“) und „Regierung“ aus. „Regierung“ wird dabei als etwas „neutrales“ gesehen. Wann aber wäre Regierung je „neutral“ – in Bezug auf was? Bundeskanzlerin sein heißt doch: politisch führen, Entscheidungen vorgeben und verteidigen. Das haben ja auch alle demokratischen Kanzler der Bundesrepublik so getan. War Adenauer „neutral“, Brandt? Kohl? Man muss sich mal folgenden Satz des Gerichts auf der Zunge zergehen lassen (Rn. 79): „Die Wahrnehmung parlamentarischer Verantwortlichkeit und das Führen der politischen Sachdebatte sind daher auch bei Geltung des Neutralitätsgrundsatzes nicht infrage gestellt. Die Mitglieder der Bundesregierung sind durch das Neutralitätsgebot lediglich daran gehindert, im Rahmen ihrer Regierungstätigkeit einseitig Partei zu ergreifen“. Hätte also Brandt 1969 sagen sollen: „manche meinen, wir sollen die Oder-Neiße Grenze anerkennen, andere meinen, dass wir das nicht tun sollen. Mir ist als Kanzler verfassungsrechtlich verwehrt, hierzu einseitig Stellung zu nehmen?“.
    4) Das Urteil des Gerichts wird zu einer völlig absurden, kleinteiligen Rechtsprechung führen, unter welchen Umständen denn nun ein „Amtsbezug“ gegeben ist. Man lese (Rn. 81): „Eine solche Inanspruchnahme liegt regelmäßig vor, wenn Bundesminister bei einer Äußerung ausdrücklich auf ihr Ministeramt Bezug nehmen oder die Äußerung ausschließlich Maßnahmen oder Vorhaben ihres jeweiligen Ministeriums zum Gegenstand hat. […] Auch aus äußeren Umständen, wie der Verwendung von Staatssymbolen und Hoheitszeichen […] kann sich ein spezifischer Amtsbezug ergeben.“ Wir sehen also: eine deutsche Fahne im Bild kann schon mal gaaaaaanz gefährlich sein. Man weiß ja nie. Womöglich kommt es aber auch auf die Größe der Fahne an – man wird sicherlich mit Vermutungen arbeiten müssen. Schwarz-Rot-Gold: schwups ist man eine Amtsperson und als solche Gegenstand des Karlsruher Maulkorbs.
    5) Oder was soll man hierzu sagen: „Veranstaltungen des allgemeinen politischen Diskurses wie Talkrunden, Diskussionsforen, Interviews sowie die Nutzung sozialer Medien außerhalb regierungsamtlicher Konten bedürfen differenzierter Betrachtung. Inhaber eines Regierungsamtes können hier sowohl als Regierungsmitglied als auch als Parteipolitiker oder Privatperson angesprochen sein.“
    6) Findet die Rechtsprechung eigentlich auch auf Parlamentsdebatten Anwendung? Darf der Kanzler noch antworten, wenn die AfD ihn angreift, oder ist er zum Stillschweigen verdammt?
    7) Besteht ein Anspruch eigentlich auch gegenüber Richtern des BVerfG? Wie ist es zu bewerten, wenn ein Verlag ein Buch von Papier bewirbt mit „Deutschlands Oberster Richter a.D“.?
    8) Das Urteil des BVerfG geht von einem fundamental undemokratischen Politikmodell aus, das mit dem GG nicht zu vereinbaren ist. Wahrlich ein trauriger Tag für die Demokratie in Deutschland. Die Richter geben vor, die Demokratie schützen zu wollen, beschädigen sie aber (aus eigener Eitelkeit?) und geben den Verächtern der Demokratie Nahrung.

    • Hako Sa 18 Jun 2022 at 05:45 - Reply

      Kaffeesatzleser,Sie verkennen hier das Neutralitätsgebot des Staates, was sich am in dem Wortspiel „Dienst ist Dienst und Schnaps ist Schnaps“ widerspiegelt.
      Auch wenn dieses Neutralitätsgebot durch derzeit herrschende Politiker immer mehr ausgehöhlt wird, will das BVerfG offensichtlich (noch?) nicht davon abweichen.
      Wenn die Meinung von Frau Richterin Wallrabenstein durchgekommen wäre, hätte dieses das Ende des Neutralitätsgebotes bedeutet.
      Dann wäre dies das Tor zur Anarchie gewesen.

      Übrigens gibt es durchaus Bürger in diesem Staate, die zwischen den Aussagen von Bundeskanzlern (m/w/d) und Parteipolitikern (m/w/d) unterscheiden, auch wenn es sich nur um ein und dieselbe Person handelt.
      Und diese Einmischung einer Bundeskanzlerin in Landespolitik war alles andere als in Ordnung (egal wie man zur CDU, AfD oder FDP steht).
      Hier hat sie nicht nur ihr Amt, sondern auch Steuergelder missbraucht.
      Wie fänden Sie es denn, wenn jedes mal ein Bundeskanzler nach einer Ministerpräsidentenwahl sagen würde: „Nee, der gefällt mir nicht, wählt einen anderen oder macht gleich Neuwahlen!“

      • Kaffeesatzleser Sa 18 Jun 2022 at 11:50 - Reply

        Es gibt kein Neutralitätsgebot. Wie soll ein Bundeskanzler neutral sein? Er oder sie soll führen und dabei möglichst klar und deutlich seine Meinung sagen. Gerade dadurch (!) wird erst die Freiheit der Wahl ermöglicht: indem Politiker möglichst klar ihre Entscheidungen und Positionen begründen, erlauben sie dem Bürger, sich seine eigene Meinung zu bilden.

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