11 März 2020

Was heißt hier immun?

Quarantäne, Bundestagsabgeordnete und die Funktionsfähigkeit des Parlaments

Das neuartige Corona-Virus infiziert mehr und mehr das öffentliche Leben: Immer mehr Menschen müssen sich in häusliche Quarantäne begeben. Inzwischen empfiehlt Bundesgesundheitsminister Jens Spahn, keine Veranstaltung mit mehr als tausend Teilnehmern mehr durchzuführen. Damit liegt die Frage auf dem Tisch, ob und wie in den nächsten Wochen der parlamentarische Betrieb im Bundestag und in den Landtagen aufrechterhalten werden kann.

Aus der Sicht des Infektionsschutzes handelt es sich um Hochrisikoveranstaltungen: Zählt man zu den 700 Abgeordneten noch ihre Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter, die Bediensteten der Bundestagsverwaltung, Medienvertreter, Lobbyisten und Besucher dazu, kommt man bereits auf deutlich über tausend Teilnehmer der „Veranstaltung“ Bundestag. Überdies dürfte die Anzahl zwischenmenschlicher Kontakte für kaum eine andere Berufsgruppe so hoch sein wie für Politiker, ihre Berater und Journalisten. Gerade weil er Herzkammer unserer Demokratie ist, droht der Bundestag zur Virenschleuder zu werden.

Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten

Vor diesem Hintergrund stellt sich zunächst die Frage, wer überhaupt darüber entscheidet, ob eine Bundestagssitzung trotz Infektionsrisiken stattfinden kann. Die Antwort ergibt sich aus einem alten parlamentarischen Vorrecht: kraft seiner Polizeigewalt nur der Bundestagspräsident. Nach Art. 40 II 1 GG übt der Bundestagspräsident „die Polizeigewalt im Gebäude des Bundestages aus“. Diese Bestimmung soll die Unabhängigkeit der Legislative gegenüber der Exekutive schützen. Bei der Wahrnehmung seiner Polizeigewalt greift der Bundestagspräsident auf die Bundestagspolizei zurück.

Über den Umfang der Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten herrscht im juristischen Schrifttum keine völlige Klarheit. Eindeutig ist, dass sie die Tätigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden umfasst, wie sie zur Gefahrenabwehr auf Grundlage der verschiedenen Landespolizeigesetze erfolgt. In größeren Kommentaren zum Grundgesetz finden sich aber auch Überlegungen, ob die Polizeigewalt auf den gesamten materiellen Polizeibegriff erstreckt werden muss, also auf alle mit Zwangsmitteln verbundenen Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung, welche die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zum Gegenstand haben. Als Beispiel nennt etwa Klein die Frage, ob die Bauaufsicht die Sperrung des Plenarsaals wegen Einsturzgefahr verfügen könne (Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 40 [Stand: 85. Lieferung 2018] Rn. 154).

Dieses Problem ist dogmatisch bereits sehr nah an der Frage, ob das Gesundheitsamt von Berlin Mitte befugt wäre, die „Veranstaltung“ Bundestagssitzung auf Grundlage von § 28 I 2 IfSG zu verbieten. Hier wie da gebietet die Parlamentsautonomie, die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten auf das gesamte materielle Polizeirecht zu erstrecken. Sie gilt damit auch für Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz, die der Abwehr von Gefahren durch Infektionskrankheiten dienen und damit dem materiellen Polizeibegriff unterfallen (vgl. zum Infektionsschutzgesetz im Überblick Kießling auf dem verfassungsblog). Damit ist das Berliner Gesundheitsamt für Maßnahmen auf dem Bundestagesgelände unzuständig; es entscheidet der Bundestagspräsident.

Immunität der Bundestagsabgeordneten

Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten ist räumlich auf die Liegenschaften des Bundestages beschränkt. Sie erstreckt sich nicht etwa personell auf die Bundestagsabgeordneten. Wenn sich die Bundestagsabgeordneten also gerade nicht in den Räumlichkeiten des Bundestages aufhalten, so unterstehen sie zunächst einmal den polizeilichen Anordnungen der ganz normalen Polizeibehörden. Zuständig für die Anordnung einer Quarantäne (§ 30 IfSG) gegen einen Bundestagsabgeordneten ist deswegen das örtlich zuständige Gesundheitsamt, nicht etwa der Bundestagspräsident.

In diesem Fall greift aber ein anderes parlamentarisches Vorrecht, nämlich die Immunität der Bundestagsabgeordneten. Sie immunisiert allerdings nicht gegen das Corona-Virus, schützt aber vor Haft sowie vor allen sonstigen Beschränkungen der persönlichen Freiheit des Abgeordneten (Art. 46 III GG). Sinn und Zweck der Immunität, die geschichtlich in der französischen Revolution wurzelt, ist nicht der Schutz des einzelnen Abgeordneten, sondern wiederum der Schutz der Parlamentsautonomie, insbesondere gegenüber der Exekutive (Friehe auf JuWiss). Deswegen steht die Immunität zur Disposition des Parlaments, das entsprechende Maßnahmen genehmigen kann; dabei ist beispielsweise die Aufhebung der Immunität vor Strafverfolgung Parlamentsroutine.

Anders als in der Terminologie nach § 184 I BGB wird unter der Genehmigung nach Art. 46 III GG nach allgemeiner Ansicht eine vorherige Zustimmungserklärung des Bundestages verstanden. Diese muss allerdings nicht in jedem Einzelfall, sondern kann auch in genereller Form erteilt werden. Nach der ständigen Staatspraxis genehmigt der Bundestag zu Beginn seiner Legislaturperiode generell vorab eine Reihe von Maßnahmen, insbesondere die Einleitung von Ermittlungsverfahren. Diese generelle Aufhebung der Immunität ist an eine Reihe von verfahrensrechtlichen Sicherungen geknüpft, insbesondere an Mitteilungspflichten der handelnden Behörden gegenüber dem Bundestagspräsidenten (vgl. den Beschluss des Bundestages betr. Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages). Der Beschluss delegiert überdies die Entscheidung über die Genehmigung einer Reihe von Maßnahmen vom Plenum an den Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung. Die Zulässigkeit dieser Übertragung ist sehr umstritten (vgl. dazu BeckOK-GG/Butzer, Art. 46 [Stand: 1.12.2019] Rn. 23.3).

Dies führt bezogen auf die Anordnung von Quarantäne-Maßnahmen zu einem weiteren Problem. Deren Behandlung wird nicht in dem Beschluss des Bundestages zur generellen Immunitätsaufhebung selbst, sondern nur in den Grundsätzen in Immunitätsangelegenheiten geregelt. Dort heißt es unter Ziff. 15: „Schutzmaßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz haben notstandsähnlichen Charakter. Maßnahmen nach §§ 29 ff. des Infektionsschutzgesetzes bedürfen daher, gleichgültig, ob sie zum Schutz gegen das Mitglied des Bundestages oder zum Schutz des Mitgliedes des Bundestages gegen andere notwendig werden, nicht der Aufhebung der Immunität.“.

Diese feststellende Formulierung gibt die Verfassungslage nicht zutreffend wieder. Denn der Wortlaut von Art. 46 III GG spricht ausdrücklich von jeder Beschränkung der persönlichen Freiheit der Abgeordneten. Quarantänemaßnahmen gefährden die Arbeitsfähigkeit des Bundestages. Wenn die Gesundheitsämter etwa bei der nachgewiesen Infektion eines Abgeordneten nach einer Fraktionssitzung die gesamte Fraktion vorsorglich in Quarantäne nehmen, können sich die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag auf einen Schlag verschieben; wenn nach einer Plenarsitzung alle Abgeordneten unter Quarantäne gestellt werden, wird die Arbeitsfähigkeit des ganzen Parlaments aufgehoben. Ob eine solche Zwangspause aus Infektionsschutzgründen gerechtfertigt ist, mag von Fall zu Fall unterschiedlich zu beurteilen sein. Jedenfalls hat nach dem Verfassungsgrundsatz der Parlamentsautonomie der Bundestag selbst hierüber zu befinden.

Wenn die Anordnung von Quarantänemaßnahmen aber sehr wohl genehmigungspflichtig ist, so kann Ziff. 15 der Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten nur als generelle Genehmigung von Maßnahmen nach dem Infektionsschutzgesetz verstanden werden. Dann aber stellt sich die Frage nach deren Wirksamkeit. Denn die Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten werden – anders als der generelle Aufhebungsbeschluss – zu Beginn jeder Legislaturperiode nicht vom Bundestagsplenum, sondern nur vom Ausschuss für Wahlordnung, Immunität und Geschäftsordnung beschlossen.

Herzkammer der Demokratie am Leben halten

Das Virus fordert die Politik heraus, macht aber auch vor den Politikern selbst nicht halt: Im Iran infizierten sich der Vize-Gesundheitsminister und zahlreiche Parlamentsabgeordnete, in Italien sind der Regionalpräsident von Piemont und der Parteichef der mitregierenden Sozialdemokraten betroffen, sogar Portugals Präsident arbeitet vorsorglich im Home-Office (hier ein aktueller Überblick, Stand 10.3.2020). Die Ministerpräsidentenwahl im Thüringer Landtag stand zwischenzeitlich ebenfalls auf der Kippe, konnte aber letztlich nach einem negativen Test stattfinden.

Der Parlamentsbetrieb bringt zwar ein erhöhtes Infektionsrisiko mit sich. Zugleich aber wird der Bundestag als Herzkammer unserer Demokratie gebraucht. Gerade in der sich abzeichnenden Krise bedarf es eines funktionsfähigen Parlaments: Beispielsweise könnte sehr bald die Diskussion aufkommen, ob das Infektionsschutzgesetz (IfSG) um eine Ermächtigungsgrundlage zur Abriegelung ganzer Städte oder Regionen ergänzt werden muss (vgl. zur fehlenden Ermächtigungsgrundlage eine Verlautbarung des Städte- und Gemeindebundes; allgemein zum Reformbedarf Klafki auf dem verfassungsblog). Gesetzgeberische Entscheidungen werden überdies für eine Vielzahl von Maßnahmen benötigt, die aktuell zu einer Abfederung möglicher wirtschaftlicher Folgen diskutiert werden.

Deswegen ist es zunächst richtig, dass die Entscheidung über die Maßnahmen, die sich auf den Bundestag beziehen, allein beim Parlament liegen: Die Polizeigewalt des Bundestagspräsidenten schließt Anordnungen des örtlichen Gesundheitsamtes in Bezug auf die Liegenschaften des Bundestages aus. Wegen der Abgeordnetenimmunität bedarf jede Quarantäne gegen ein Bundestagsmitglied der vorherigen Zustimmung des Bundestages. Hier sollte der Bundestag schnell Klarheit schaffen, ob er die generelle Aufhebung der Abgeordnetenimmunität auch auf die Quarantäne nach § 30 IfSG erstreckt. Jedenfalls behält er es in der Hand, jederzeit die Aufhebung solcher Maßnahmen zu verlangen (Art. 46 IV GG).

Die Aufhebung von Quarantäne für Infizierte dürfte kaum zur Debatte stehen. Wenn aber etwa eine ganze Fraktion in Quarantäne genommen würde, weil ihre Mitglieder auf einer Fraktionssitzung mit einem Infizierten Kontakt hatten, so verschieben sich dadurch Mehrheitsverhältnisse im Bundestag, was auch demokratietheoretische Fragen aufwirft. Zwar könnte man erwägen, Bundestagssitzungen zu verschieben; wenn sich die Epidemie aber noch mehrere Wochen oder sogar Monate hinzieht, kann eine Dauer-Quarantäne für den Bundestag keine Lösung sein. Vielmehr wird der Bundestag – so wie viele andere derzeit auch – von Fall zu Fall improvisieren müssen. Da die Abgeordnetenimmunität die Arbeitsfähigkeit des Parlaments schützt, wäre der Bundestag befugt, Quarantänemaßnahmen gegen nachweislich infizierte Mitglieder zu genehmigen, vorbeugende Quarantänemaßnahmen gegen bloße Kontaktpersonen hingegen aufzuheben.


SUGGESTED CITATION  Friehe, Matthias: Was heißt hier immun?: Quarantäne, Bundestagsabgeordnete und die Funktionsfähigkeit des Parlaments, VerfBlog, 2020/3/11, https://verfassungsblog.de/was-heisst-hier-immun/, DOI: 10.17176/20200311-165331-0.

8 Comments

  1. Marina F-K Do 12 Mrz 2020 at 16:34 - Reply

    Es wäre vielleicht einmal ein vernünftiger Anfang zu Erhaltung der allseitigen Funktionsfähigkei, wenn Bundestagsabgeordnete und Regierungsmitglieder Schutzmasken tragen würden. So, wie das in verschiedenen Länden Asiens der Fall ist.

    Nachdem das Bundesgesundheitsministerium offenbar bundesweit alle verfügbaren Masken aufkauft oder gar beschlagnahmt, dürfte die Versorgung der Abgeordneten immerhin gesichert sein, auch wenn Arztpraxen immer noch um Schutzmaterial betteln müssen.

    Der Schutz der Masken ist nicht perfekt, aber durchaus erheblich. Anderslautende Verlautbarungen des RKI, sind meiner Ansicht nach unverantwortliche Irreführungen.

    • Rydberg Do 12 Mrz 2020 at 18:25 - Reply

      Um die Funktionsfähigkeit des Parlaments zu erhalten sollte dieser Vorschlag zwar berücksichtigt werden, aber was genaues bringen die Masken denn? Vor einer Infektion schützen nur die FFP2 und FFP3 Masken, diese sollten vor allem dem medizinischen Personal vorbehalten bleiben (wobei sie als Notlösung für wichtige Abstimmungen durchaus in Betracht kommen). Sie haben außerdem den Nachteil schnell feucht zu werden müssen daher häufig gewechselt werden, was eine Rationierung umso wichtiger gemacht. „Normale“ Atemschutzmasken wiederum reduzieren nur das Risiko andere anzustecken und halten begrenzt davon ab, sich ins Gesicht zu fassen. Da viele von diesen Verhaltensweisen (insbesondere was das Augen wischen angeht, da eine Übertragung über diese Schleimhäute ebenfalls möglich ist) nicht absehen können, verringert sich die Schutzwirkung der Masken weiter. Effektiver ist es da, Zuhause zu bleiben, weshalb ich nicht sehe, warum die RKI Empfehlung unverantwortliche Irreführung sein sollte. Und woher wissen sie eigentlich, dass die Bundesregierung Atemmasken beschlagnahmt? Ich konnte außer dem Exportstopp nichts finden.

  2. Marina F-K Do 12 Mrz 2020 at 20:23 - Reply

    „Vor einer Infektion schützen nur die FFP2 und FFP3 Masken, …“

    Abgesehen von Vollmasken, die das ganze Gesicht abdecken, schützt keine Maske (FFPx, etc.) zu 100%. Und natürlich bleiben die Augen neben Nase und Mund als Schwachstelle.

    Gegen eine klassische Tröpfcheninfektion hilft alles, was erschwert, dass Tröpfchen in Mund, Nase oder Augen gelangen. D.h. bereits ein einfaches Tuch vor Mund und Nase bietet einen gewissen Schutz und verhindert zusätzlich, dass man sich ins Gesicht fast.

    Es gibt natürlich auch feinste Tröpfchen als Aerosol, dass beispielsweise beim Niesen ensteht. Da hilft in der Tat nur eine gute Filterwirkung, aber auch nur dann, wenn die Maske überall, auch an den Nasenflügeln, gut anliegt.

    Warum das RKI diese leicht nachvollziehbare Schutzwirkung auch für die Allgemeinheit in Abrede stellt, ist mir schleierhaft.

    Der führende Virologe Yuen Kwok-yung aus Hongkong äußert sich eindeutig:

    „We can only rely on telling everyone to wear a mask, wash their hands frequently, use alcoholic sanitiser. I had called for everyone to wear a mask when I was in Beijing, but many people disagreed, saying that the World Health Organisation (WHO) said healthy people don’t need to wear masks unless they go to crowded places. Nevertheless, if people wear masks only when they feel sick, then the eight infected people on the Diamond Princess would have transmitted it to others because they were not feeling uncomfortable. Wear a mask to protect not only yourself but also others, because if you are infected but asymptomatic, you could still stop the spread by wearing a mask.“ Straittimes

    Hongkong hat trotz der Nähe zu China nur 130 Infektionen.

    Ein Maskenhersteller aus Stuttgart berichtet heute in der StZ, dass das BMG seine kompletten Lagerbestände aufgekauft hat. Ein Apotheker berichtet, dass seine Maskenbestellung von Behörden beschlagnahmt wurde. Möglich, dass der Begriff „beschlagnahmt“ hier nicht korrket ist, ein gesteigertes Interesse an Masken ist aber behördenseitig unverkennbar …

  3. Marina F-K Do 12 Mrz 2020 at 20:45 - Reply

    Grundsätzlich kann man festhalten, dass die bisherigen Maßnahmen seitens des BMG und seitens des RKI, auf eine dort vorliegende Verwechslung der Corona-Pandemie mit einer alljährlichen Grippewelle schließen lassen.

    Man kann doch in einer solchen Situation nicht auf die Eigenverantwortlichkeit der Bevölkerung setzen und jeden so entscheiden lassen, wie es ihm gerade in den Kram passt, und sich mit fehlenden Zuständigkeiten und Föderalismushürden herausreden.

    Kein Gesunheitssystem dieses Planeten ist einem unbegrenztem Ausbruch dieser Krankheit auch nur annähernd gewachsen. Deswegen braucht es jetzt eine klare Ansage, klare Maßnahmen und ein Ende des Schönredens.

  4. Marina F-K Fr 13 Mrz 2020 at 08:46 - Reply

    Dringender Apell von Rems-Murr-Landrat Richard Sigl (Quelle: Waiblinger Kreiszeitung, 13.03.2020):

    „Land und Bund müssen endlich sicherstellen, dass Krankenhäuser, Arztpraxen und Rettungsdienste ausreichend mit Schutzkleidung und Schutzmasken versorgt sind. Es gebe bezüglich des Nachschubs dieser äußerst wichtigen Hilfsmittel nach wie vor keine Sicherheit.“

    Gut vorbereitetes Staatsversagen!

    • Rydberg Fr 13 Mrz 2020 at 09:41 - Reply

      „Abgesehen von Vollmasken, die das ganze Gesicht abdecken, schützt keine Maske (FFPx, etc.) zu 100%“

      Das ist natürlich klar. Je höher aber die Wahrscheinlichkeit Tröpfchen abzuhalten ist, desto effektiver sind die Masken im Verhältnis zu den anderen Gegebenheiten.

      „Warum das RKI diese leicht nachvollziehbare Schutzwirkung auch für die Allgemeinheit in Abrede stellt, ist mir schleierhaft.“

      Ich glaube das war vor allem, um eine Panik zu vermeiden und Bestände aufbauen zu können. Die Masken wurden ja schon Ende Januar knapp, bevor man wirklich von einem exponentiellen Anstieg in Deutschland sprechen konnte.

      “ Der führende Virologe Yuen Kwok-yung aus Hongkong äußert sich eindeutig:“

      Ich schätze durch das generelle Tragen einer Maske im Asiatischen Raum sind dort die Bestände auch anders. An sich ist gegen den Vorschlag (bei nicht notwendiger Rationierung) nichts einzuwenden. Meine Befürchtung ist, dass die Menschen nicht ordnungsgemäß damit umgehen.

      „Kein Gesunheitssystem dieses Planeten ist einem unbegrenztem Ausbruch dieser Krankheit auch nur annähernd gewachsen. Deswegen braucht es jetzt eine klare Ansage, klare Maßnahmen und ein Ende des Schönredens.“

      Das kann ich nur unterschreiben.

      „Gut vorbereitetes Staatsversagen!“

      Auch wenn Fehler gemacht wurden, so sehe ich das Problem hier eher darin, dass panische Bürger und kluge Geschäftsleute schneller waren als die Regierung. Das es keine Notfallbestände gibt ist kurzsichtig, aber passt zu der Kostenreduzierungspolitik. An dieser Stelle von Staatsversagen zu sprechen finde ich etwas hart.

  5. Marina F-K Fr 13 Mrz 2020 at 10:35 - Reply

    „An dieser Stelle von Staatsversagen zu sprechen finde ich etwas hart.“

    Warten sie noch drei, vier Wochen, dann werde auch Sie diese Formulierung nachvollziehen können.

    „Die Masken wurden ja schon Ende Januar knapp, bevor man wirklich von einem exponentiellen Anstieg in Deutschland sprechen konnte.“

    Die Masken wurde u.a. auch dadurch knapp, dass Außenminister Maas diese vor drei Wochen tonnenweise nach China verschenkt hat. Mittlerweile bemüht sich Süd-Korea darum Masken aus China geliefert zu bekommen, da sich dort die Lage dank entschlossenem Staatshandeln vielleicht entspannt. Über vergleichbare Bemühungen des Außenministers habe ich noch nichts gehört.

    Ich verweise weiterhin auf die kürzlichen Pressekonferenzen des Ba-Wü Gesundheitsministers Lucha oder des KBV-Vorsitzenden Gassen. In denen wurde unablässig betont wie toll man in Deutschland vorbereitet sei und wie viele Betten bereitstünden. Und natürlich wurde mehrfach auf die Vergleichbarkeit mit einer saisonalen Grippe verwiesen … alles kein Problem.

    Das Problem sind nur „panische Bürger“ …

  6. […] des Bundestages – sei es durch Rechtsverordnung oder durch Allgemeinverfügung – unzuständig (Friehe, VerfBlog 2020/3/11). Die verhängte Maskenpflicht ist eine typische Gefahrenabwehrmaßnahme, wie sie aktuell in […]

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