Wehrpflicht – demnächst auch für Frauen?

Wer glaubte, dass in Deutschland die Wehrpflicht in Friedenszeiten endgültig ausgedient hätte, wird derzeit eines Besseren belehrt. Der Bundesverteidigungsminister Boris Pistorius drängt mit Hochdruck darauf, sie in modifizierter Form zu reaktivieren. Nicht erst seit die Wehrpflicht ruht, befindet sich die Bundeswehr personell im freien Fall: Seit den 1990er Jahren sind die Streitkräfte um fast zwei Drittel geschrumpft. Anfang 2024 dienten nur noch ca. 181.500 Soldat*innen. Bis 2027 sollen die Streitkräfte nun um mehr als 20.000 Soldat*innen aufwachsen. Trotz zahlreicher Attraktivitätsoffensiven hat die Bundeswehr allerdings Schwierigkeiten, Nachwuchs zu rekrutieren. Die Aussetzung der Wehrpflicht aufzuheben soll helfen, das Loch zu stopfen und Deutschland resilienter und kriegstüchtig zu machen. Die Debatte um die Wehrpflicht ist nicht neu. Sie wird aber immer drängender geführt, je länger der Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine andauert. Es sind zunächst die praktischen Probleme, die ihrer zeitnahen Umsetzung im Wege stehen werden: fehlende oder verrottende Kasernen, zu wenige Ausbilder*innen, kein Gerät, die Wehrersatzstruktur wurde aufgelöst. Die alte Wehrpflicht will allerdings sowieso kaum einer zurück. Das Bundesverteidigungsministerium (BMVg) prüft deswegen alternative Modelle. Im Fokus steht das schwedische Modell (värnplikt gleich Wehrpflicht). Dessen Übernahme würde allerdings ein Bündel an Verfassungsänderungen erfordern, da es die Wehrpflicht nicht nur auf Frauen erstreckt, sondern auch mit dem Verfassungsgrundsatz der Wehrgerechtigkeit in Konflikt gerät.

Form follows function

Das Aufgabenspektrum der Bundeswehr entscheidet maßgeblich über Größe und Ausstattung der Streitkräfte. Wegen der Entmilitarisierung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg sah das Grundgesetz zunächst keine Wehrpflicht vor. Mit der Wiederbewaffnung der Bundesrepublik Deutschland Mitte der 1950er Jahre kam auch die Wehrpflicht wieder. Sie ist seit 1968 in Art. 12a GG verfassungsrechtlich verankert und trifft ausschließlich Männer.

Im Austausch gegen ihre Westintegration versprach die Bundesrepublik Deutschland den Alliierten einen bundesdeutschen Wehrbeitrag zur Verteidigung des demokratischen Westens gegen die Bedrohung aus dem Warschauer Pakt. Mit ihrem Beitritt zur NATO 1955 sagte sie dem Bündnis eine Armee von 500.000 Mann Stärke zu. In ihrer Hochzeit in den 1980er Jahren konnte die Bundeswehr tatsächlich etwa 495.000 Mann aufbieten – neben Berufs- und Zeitsoldaten hauptsächlich Wehrpflichtige. Kernauftrag der Streitkräfte war damals nach Art. 87a Abs. 1 GG die Landes- und Bündnisverteidigung. Die konventionelle Vorneverteidigung am Eisernen Vorhang erforderte eine hohe Mannstärke, die nur mit Wehrpflichtigen zu erreichen war. Der Bedarf der Bundeswehr an Wehrpflichtigen sank seit den 1990er Jahren dann kontinuierlich, weil nach dem Ende des Ost-West-Konflikts die Landes- und Bündnisverteidigung in der Prioritätenliste des BMVg nach unten gerutscht war. Im Fokus stand die Armee im Auslandseinsatz, die weniger und besser geschultes Personal brauchte. Die Dauer des Grundwehrdienstes verringerte sich etappenweise von zwölf Monaten auf nur noch sechs Monate im Jahr 2011, in dem die Wehrpflicht schließlich ausgesetzt wurde. Die Ausschöpfungsquote der tatsächlich aus einem Jahrgang zum Grundwehrdienst einberufenen jungen Männer sank ebenfalls drastisch bis auf ungefähr 13% im Planungsjahr 2008.

Die Einberufung immer weniger junger Männer aus der Gesamtheit aller Wehrpflichtigen wurde in der Praxis also immer erratischer. Warum es den einen, nicht aber den anderen traf, war nicht mehr nachvollziehbar. Die allgemeine Wehrpflicht stellt aber eine spezifische Ausprägung der allgemeinen Lastengleichheit aus dem Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG dar. Es lag auf der Hand, dass die Einberufungspraxis gegen das Willkürverbot verstieß. Der sogenannte Grundsatz der Wehrgerechtigkeit war seinerzeit deshalb ein Dauerthema in der Rechtsprechung. Die obersten Gerichte hielten die Wehrpflicht. Sie empfahlen dem Gesetzgeber zwischen den Zeilen immer mehr Nichtverfügbarkeitskriterien für eigentlich wehrpflichtige Männer gesetzlich zu regeln. Damit sollte die Grundgesamtheit aller Wehrpflichtigen gedrückt werden, damit die Zahl derjenigen, die tatsächlich Wehrdienst leisten mussten, der Zahl der Männer, die nach Abzug der vielen Ausnahmen aus den §§ 9, 11 WPflG rechtlich zur Verfügung standen, zumindest nahekam. Das Weißbuch 2016 rückte die Landes- und Bündnisverteidigung wieder an die erste Stelle der Aufgabenliste der Bundeswehr und erhöhte so deren Personalbedarf. Berufs- und Zeitsoldat*innen, freiwillig Wehrdienstleistende und die schrumpfende Reserve werden diesen Bedarf langfristig wohl nicht decken können.

Wehrform follows Gesetzgeber

Das BVerfG zieht aus der Wehrverfassung des Grundgesetzes eine verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die militärische Landesverteidigung. Die Wehrpflicht aus Art. 12a GG als sogenannte verfassungsrechtliche Grundpflicht gehört zu deren Bausteinen: Der demokratische Staat braucht seine Bürger, die seine Werte im Notfall mit Waffengewalt verteidigen. Deshalb lebt die sonst ruhende Wehrpflicht nach § 2 WPflG im Spannungs- und Verteidigungsfall auch wieder auf. Art. 12a GG ist trotzdem nur eine Ermächtigungsnorm. Der Gesetzgeber kann die Wehrpflicht einführen und ausgestalten – muss dies aber nicht tun. Er kann ebenso gut auf eine Berufsarmee setzen. Obwohl die Wehrpflicht einen erheblichen Eingriff in die Grundrechte, vor allem in die Berufsfreiheit der Pflichtigen aus Art. 12 GG bedeutet, ist sie grundsätzlich verfassungskonform. Ihre Zulässigkeit hängt weder an einer bestimmten sicherheitspolitischen Lage, noch unterliegt die Einberufung von Wehrpflichtigen einem sicherheitspolitischen Übermaßverbot.

Die Wehrverfassung verdichtet sich aber auch zu einer institutionellen Garantie für die Bundeswehr: Einrichtung und Funktionsfähigkeit der Bundeswehr haben Verfassungsrang. Die Streitkräfte müssen mit Personal und Material so bestückt werden, dass sie ihren verfassungsrechtlichen Auftrag der Verteidigung aus Art. 87a Abs. 1 GG erfüllen können. Was normativ hieraus für die Ausstattung der Streitkräfte im Detail folgt, ist allerdings unklar. Zumindest über die Wehrform entscheidet der einfache Gesetzgeber aber allein. Er hat dabei einen weiten Gestaltungsspielraum. Ob er die Wehrpflicht favorisiert oder seine militärische Risikovorsorge auf einer Freiwilligenarmee aufbaut, ist eine komplexe politische Entscheidung, in die nicht nur verteidigungspolitische, sondern auch allgemeinpolitische, wirtschafts- und gesellschaftspolitische Aspekte einfließen; reichen etwa die Finanzen, ist es wirtschaftlich sinnvoll, junge Menschen über eine längere Zeit dem Arbeitsmarkt vorzuenthalten. Das BVerfG prüft im Konfliktfall nur, ob die Wahl der Wehrform die Funktionsfähigkeit der Bundeswehr und damit eine funktionierende Landes- und Bündnisverteidigung evident beeinträchtigt. Könnte der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers in eine Pflicht zur Einführung der allgemeinen Wehrpflicht umschlagen, wenn die Bundeswehr als Freiwilligenarmee nur bedingt abwehrbereit ist? Ein solcher Kipppunkt mag sich theoretisch für den äußersten Fall vielleicht quantifizieren lassen, ist verfassungsrechtlich derzeit aber nicht abbildbar.

Frauen im Zwangsdienst mit der Waffe

Die sogenannte allgemeine Wehrpflicht des Art. 12a GG ist nicht allgemein. Sie trifft nur Männer. Das derzeit diskutierte schwedische Modell der värnplikt erstreckt die Wehrpflicht dagegen auch auf Frauen. Auch Schweden hatte 2010 seine Wehrpflicht ausgesetzt und 2017 wieder eingeführt, da sich nicht genügend Freiwillige für den Wehrdienst finden ließen. Das schwedische Modell setzt auf eine Kombination aus Anreizsteuerung, Freiwilligkeit und Zwangsverpflichtung. Alle jungen Menschen eines Jahrgangs erhalten einen webbasierten Fragebogen, in dem sie Angaben zu ihren Fähigkeiten, ihren Interessen und wohl auch ihrer Einstellung zur militärischen Landesverteidigung machen. Aus dieser Grundgesamtheit wird ein Bruchteil gemustert. Von diesem Bruchteil wird wiederum nur ein Bruchteil einberufen – nämlich vor allem diejenigen, die ihre Wehrwilligkeit bekundet haben und physisch wie psychisch für tauglich befunden werden. Das waren 2018 weniger als 4% einer Alterskohorte, Tendenz steigend. Falls die Zahl der Freiwilligen nicht ausreichen sollte, sind Zwangsverpflichtungen – auch von Frauen – wohl möglich.

Frauen in der Bundeswehr ist kein ruhmreiches Kapitel in der deutschen Verfassungsgeschichte. Fast 50 Jahre lang waren Frauen vom Dienst mit der Waffe ausgeschlossen. Sie durften nur in den Sanitätsdienst und in das Musikkorps. Dieses Verbot widersprach dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Es war aber erst im Jahre 2000 der EuGH, der es wegen seines Verstoßes gegen die europäische Gleichbehandlungsrichtlinie kippte. Nach einer entsprechenden Änderung des Art. 12a Abs. 4 S. 2 GG dürfen Frauen nun freiwillig mit der Waffe dienen, ihre Zwangsverpflichtung hierzu ist jedoch – anders als die der Männer – nach wie vor verboten. Dagegen zog ein Wehrpflichtiger vor Gericht. Er griff die Ungleichheit der Lastenverteilung zwischen Frauen und Männern bei der Pflicht, Vaterland und Verbündete mit Waffen zu verteidigen, als eine nach Art. 3 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 1 GG grundgesetzwidrige Ungleichbehandlung an, und brandmarkte Art. 12a Abs. 1 GG als verfassungswidriges Verfassungsrecht. Weder die unionale noch die deutsche Gerichtsbarkeit haben das mitgemacht. Der EuGH erklärte sich in Sachen nationaler Organisationsformen von Streitkräften für unzuständig. Das BVerwG fand zumindest tragfähige, weil gewichtige Gründe für die Rechtfertigung dieser Ungleichbehandlung: Da Frauen typischerweise im familiären Bereich stärkeren Belastungen ausgesetzt werden als Männer, ist auch ihre völlige Herausnahme aus jeglichen Dienstverpflichtungen in Friedenszeiten gerechtfertigt. Dieser binäre Blick des Grundgesetzes auf die Wehrpflicht verstößt nicht gegen die Menschenwürde und produziert auch bereits deswegen kein verfassungswidriges Verfassungsrecht, weil es verfassungswidriges Verfassungsrecht jenseits des Art. 79 Abs. 3 GG nicht gibt. Art. 12a Abs. 1 GG und die Diskriminierungsverbote des Art. 3 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 1 GG stehen auf derselben Normenstufe. Die Wehrpflicht allein für Männer ist eine verfassungsrechtliche Bereichsausnahme zu den besonderen Gleichheitssätzen. Sie verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

Frauen zum Dienst mit der Waffe verpflichten zu wollen, setzt folglich eine Verfassungsänderung voraus. Teile der Literatur halten den Gesetzgeber bereits heute aus Art. 3 Abs. 2 S. 1, Abs. 3 S. 1 GG für verpflichtet, auch Frauen verfassungsrechtlich zum Wehrdienst heranzuziehen. Nach Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG ist eine unmittelbare Differenzierung zwischen Frauen und Männern nämlich nur zulässig, wenn damit Probleme gelöst werden sollen, die ihrer Natur nach entweder nur bei Männern oder nur bei Frauen auftauchen. Hier werden biologische Unterschiede zwischen den Geschlechtern adressiert, die im Hinblick auf den Dienst mit der Waffe natürlich nicht vorliegen. Eine Wehrpflicht, die ausschließlich Männer trifft, verstieße also gegen den besonderen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG, wenn sie nicht durch Art. 12a Abs. 4 S. 2 GG auf derselben Rechtsebene verfassungsrechtlich gerechtfertigt wäre. Zugleich würde sich eine solche Wehrpflicht auch für Frauen aus Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG mit dem Gleichbehandlungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG beißen, der verlangt, dass faktische Nachteile, die typischerweise Frauen treffen, durch begünstigende Regelungen ausgeglichen werden sollen. Solche Nachteile liegen mit dem gender care gap, dem gender pay gap und auch dem gender pension gap vor, die – je nach Dauer und Ausgestaltung einer Wehrpflicht – sogar noch vertieft statt beseitigt würden. Eine genderneutrale Wehrpflicht auf Verfassungsebene würde allerdings als Ausnahme zum Gleichbehandlungsauftrag zulässig sein. Ob das gesellschaftspolitisch klug und durchsetzbar wäre, steht auf einem anderen Blatt, obwohl sich nach einer ersten Umfrage in Deutschland – anders als in Österreich – Zweidrittel der befragten Frauen für eine Wehrpflicht aussprechen, die auch sie trifft.

Wehrgerechtigkeit?

Bleibt die Wehrgerechtigkeit. Anders als in Schweden bestimmt in Deutschland nicht allein der Bedarf der Streitkräfte über deren Personalstärke. Die Wehrgerechtigkeit ist gleichermaßen ausschlaggebend. Sie wird dann zu einem Problem, wenn sich trotz der Anreizstruktur des schwedischen Modells nicht genügend Freiwillige entschließen sollten, Wehrdienst zu leisten. Recht ist dazu da, Worst-Case-Szenarien vorwegzudenken: Es braucht dann ein Gesetz, nach dem – willkürfrei und gerecht – zwangsweise verpflichtet werden kann. Alle Staatsbürger*innen wird man nicht einziehen können. In Deutschland werden jährlich noch zwischen 700.000 und 800.000 Kinder geboren. Selbst wenn man Ausländer*innen, Wehruntaugliche und Kriegsdienstverweiger*innen herausrechnet – so viel Bedarf (und Kapazitäten) wird die Bundeswehr nicht haben. Nach bisheriger Verfassungsrechtslage muss trotzdem ein gesetzliches Auswahlverfahren eingerichtet werden, das der Wehrgerechtigkeit entspricht. Bislang lief das über eine stetige Vermehrung gesetzlicher Ausnahmen von der Wehrpflicht z.B. für Verheiratete, Berufstätige, Auszubildende, nicht aber Studierende, oder T3-Gemusterte, damit die Zahl der tatsächlich Verpflichteten der Zahl der rechtlich verfügbaren Wehrpflichtigen nahekam. Die zunehmende Einschränkung von Verfügbarkeitskriterien stößt allerdings irgendwann an die Grenze gesetzgeberischer Willkür. Die berechtigte Kritik hieran, für die auch das BVerfG immer empfänglicher wurde, verstummte mit der Aussetzung der Wehrpflicht, das Problem allerdings blieb. Für die allgemeine Wehrpflicht von Frauen und Männern müsste der Gesetzgeber die Verfassung also ändern und den Bedarf der Streitkräfte als einzig ausschlaggebenden Faktor für eine Quote an Einzuberufenden festschreiben. Auch hier handelte es sich also wieder um eine verfassungsrechtliche Bereichsausnahme – diesmal zu Art. 3 Abs. 1 GG.

Wie ein willkürfreies Einberufungsverfahren für die übrig gebliebenen Wehrpflichtigen dann aber aussehen könnte (vielleicht ein Losverfahren?) ist schwer vorstellbar. Wenn aber irgendjemand über die üblichen Hand- und Spanndienste des Art. 12 Abs. 2 GG hinaus Dienst leisten muss, dann sollen auch alle anderen Dienst leisten müssen. Die Wehrpflicht müsste also von vornherein eingebunden werden in ein allgemeines Dienstpflichtsystem – das alle Männer und alle Frauen gleichermaßen trifft. Hierfür wäre eine weitere Verfassungsänderung im Bereich von Art. 12 GG erforderlich.