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26 May 2022

Wer sind die Regierungsbeauftragten?

Ein nur scheinbar unscheinbares verfassungsrechtliches Phänomen bedarf der bundesgesetzlichen Regelung

Die Ernennung der Greenpeace-Aktivistin Jennifer Morgan zur Sonderbeauftragten der Bundesregierung für internationale Klimapolitik im Auswärtigen Amt erzeugte zuletzt ein großes Echo in der deutschen Medienlandschaft. Das öffentliche Interesse an den Beauftragten der Bundesregierung ebbt jedoch meist schnell nach der medienwirksamen Schaffung eines neuen Amtes ab und hat das Verfassungsrecht ebenfalls noch nicht nachhaltig beschäftigt. Dabei wäre ein Bundesbeauftragten-Gesetz wünschenswert.

Bereits die Figur der Beauftragten der Bundesregierung zu verstehen, erzeugt Schwierigkeiten. Offiziell werden diese in § 21 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung (GGO) als „Beauftragte der Bundesregierung, Bundesbeauftragte sowie Koordinatorinnen und Koordinatoren der Bundesregierung“ bezeichnet. Teilweise werden auch andere Titel verwendet und die Amtsträger als „Sonderbeauftragte“, „Persönliche Beauftragte“ (z.B. der Persönliche Beauftragte des Bundeskanzlers für die G 7/G 20-Gipfel) oder „Bevollmächtigte der Bundesregierung“ (Bevollmächtigte der Bundesregierung für die Pflege) benannt. Konkrete Unterschiede ergeben sich aus den unterschiedlichen Bezeichnungen jedoch erstmal nicht.1) Sie können deshalb unter einem Begriff zusammengefasst und betrachtet werden.

Nicht zu verwechseln sind die Beauftragten der Bundesregierung allerdings mit der Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestags nach Art. 45b GG und der Bundesbeauftragten für die Opfer der SED-Diktatur beim Deutschen Bundestag, die – wie schon der Bezeichnung zu entnehmen – Hilfsorgane des Parlaments sind und von diesem berufen werden. Auch behördeninterne Beauftragte wie etwa Gleichstellungsbeauftragte oder Brandschutzbeauftragte, die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, zählen nicht zum Kreis der Regierungsbeauftragten.

Regierungsbeauftragte sind kein verfassungsrechtliches Nullum

Regierungsbeauftragte sind Organe, die einem Bundesminister beigegeben werden und diesen bei der Wahrnehmung von Regierungsaufgaben unterstützen und beraten (BT Drs. 19/2270, S. 3). Sie werden dabei von der Bundesregierung direkt beauftragt. Manchmal handelt es sich um Personen, die in die ministeriale Linienorganisation eingegliedert sind und einen Posten als Staatssekretär oder anderer Regierungsbeamter mit Leitungsfunktion innehaben. Meist wird das Amt jedoch von Personen wahrgenommen, die aus der behördlichen Hierarchie ausgegliedert sind.

Die Beauftragung, also die Rechtsgrundlage für die Einrichtung und Tätigkeit des Regierungsbeauftragten, erfolgt dabei regelmäßig in einem Kabinettsbeschluss oder Organisationserlass des Bundeskanzlers. Nur wenige Regierungsbeauftragte werden durch ein Bundesgesetz eingerichtet (z.B. der Bundesdatenschutzbeauftragte), die dann oft die Bezeichnung „Bundesbeauftragter“ tragen.2) Dieser Kabinettsbeschluss bzw. Organisationserlass stellt oft die einzige rechtliche Verbindung zwischen dem Regierungsbeauftragten und der Bundesregierung und damit die einzige Legitimation des Regierungsbeauftragten dar. Nachzuvollziehen ist dies teilweise auch aus der vom Bundesinnenministerium nach § 21 Abs. 3 GGO zu führenden Liste der Regierungsbeauftragten. Gelegentlich werden Regierungsbeauftragte noch zum Parlamentarischen Staatssekretär ernannt. Das Rechtsverhältnis richtet sich dann nach dem Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre (ParlStG).

Amtsbezüge erhalten die Regierungsbeauftragten typischerweise nicht. Auch wird mit ihnen kein Arbeits- oder sonstiger Dienstvertrag geschlossen. Obwohl die Rechtsverhältnisse der Beauftragten kaum geregelt sind, darf trotzdem nicht der Fehler gemacht werden, die Regierungsbeauftragten als ein verfassungsrechtliches Nullum abzutun. Denn die Einsatzgebiete der Beauftragten sind vielfältig und reichen von der Überwachung der Sozialversicherungswahlen bis zum Kampf gegen sexuellen Kindesmissbrauch.

Beteiligungserhebliche Lobbyisten ihres Themas

Gerade in Bereichen, die politisch aufgeladen sind, werden zunehmend Beauftragtenämter geschaffen. So gibt es Beauftragte gegen Antisemitismus und Rassismus. Die Beauftragtenämter werden meist nicht nur vorläufig zur Erledigung einer zeitlich begrenzten Aufgabe eingerichtet. Häufiger werden stattdessen dauerhafte Strukturen geschaffen. Das Amt des Beauftragten für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle besteht beispielsweise schon seit 1965.

Insgesamt gibt es aktuell 39 Beauftragte der Bundesregierung mit jeweils von der Bundesregierung zugewiesenem Auftrag. Dieser Auftrag wird regelmäßig durch das Kabinett per Beschluss oder durch den zuständigen Minister erteilt. Die Beauftragung erfolgt in der Regel formlos und tritt häufig durch eine Pressemitteilung oder im Organisationsplan des Ministeriums nach außen, es erfolgt keine förmliche Ernennung im statusrechtlichen Sinne. Neben der Erfüllung dieses konkreten Auftrags, sei es die Koordination der Ladesäuleninfrastruktur oder die Überwachung der weltweiten Religionsfreiheit, können übergeordnete Funktionen und Aufgaben der Figur des Regierungsbeauftragten herausgearbeitet werden.

Wie bereits in §§ 21 Abs. 1, 45 Abs. 3 GGO festgelegt und teilweise in den vereinzelten Bundesgesetzen wiederholt, sind Beauftragte an Regierungsvorhaben, die ihre Aufgaben berühren, zu beteiligen. Demnach sind ihnen schriftliche Kabinettvorlagen vor der Behandlung im Kabinett zuzusenden, denen sie Stellungnahmen und abweichende Meinungen hinzufügen können. In der Praxis kann die Beteiligung in dieser formellen, schriftlichen Weise kurz vor Fassung des Kabinettsbeschlusses oder aber bereits frühzeitig und informell zu Beginn des Meinungsbildungsprozesses erfolgen. Dies hängt jedoch vom Kooperationswillen des jeweils federführenden Ressorts und dem Beauftragten ab. Auf informellen Wegen können Beauftragte auch eigene Vorschläge und Ideen an die Bundesregierung bzw. die jeweiligen Ministerien herantragen.

Als Gesicht und gewissermaßen „Lobbyisten ihres Themas“ können sie als zentrale Ansprechpartner dienen. Wenn sie auch nicht direkt für Anliegen individueller Bürger erreichbar sind – dies wäre auf Bundesebene ebenso wie die Implementierung eines Bürgerbeauftragten auch schwer durchführbar –, so können sich doch öffentliche und nicht-öffentliche Stellen an sie wenden. Manche Beauftragte arbeiten gezielt mit öffentlichen und nicht-öffentlichen Stellen zusammen, insbesondere dann, wenn sie Fürsprecher einer vulnerablen Bevölkerungsgruppe sind. Der Antisemitismusbeauftragte kooperiert etwa mit dem Meldesystem für Betroffene antisemitischer Vorfälle RIAS e.V. Im Zuge der Zusammenarbeit erhalten sie Informationen und Anliegen, sodass sie die Interessen ihres Schutzguts in der Regierungsarbeit geltend machen können.

Koordinationsaufgaben anstelle von Entscheidungsbefugnissen

Damit eng verknüpft ist die Funktion des Koordinators, die manche Beauftragte sogar bereits im Namen tragen, etwa die Koordinatorin der Bundesregierung für Maritime Wirtschaft und Tourismus. Häufig wird die Schaffung neuer Beauftragtenämter damit begründet, dass sie ein Querschnittsthema koordinieren sollen, das viele Ressorts berührt. Tatsächlich gehen damit jedoch regelmäßig keine umfassenden, gebündelten Entscheidungsbefugnisse einher. Vielmehr kann unter Koordination in diesem Sinne nur eine informelle, nicht bindende Absprache verstanden werden. Dies kann eine Chance sein, kann jedoch im Ergebnis auch leerlaufen, wenn das dem Beauftragten zugewiesene Thema sehr umfangreich und für die Koordinierung durch einen Beauftragten mit nur kleinem Stab, wenig Befugnissen und Budget daher nicht geeignet ist, z.B. im Bereich der Digitalisierung, für dessen Koordination in der letzten Legislaturperiode Dorothee Bär berufen war. Des Weiteren leisten Regierungsbeauftragte insbesondere in politischen Bereichen Informations- und Öffentlichkeitsarbeit, vertreten Positionen der Bundesregierung, aber auch eigene Positionen nach außen und mahnen Handlungsbedarf an, durch Reden, Interviews, öffentliche Auftritte und Veröffentlichungen wie Tätigkeitsberichte, Broschüren oder Positionspapiere.

Originäre Entscheidungs- und Eingriffsbefugnisse kommen Regierungsbeauftragten grundsätzlich nicht zu. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz stellen höchstens einige wenige Beauftragte dar, die dann aber auch durch Gesetz eingerichtet und mit entsprechenden Befugnissen ausgestattet sind. Am ehesten gilt dies wohl für den Bundesdatenschutzbeauftragten, der neben dem 2021 abgeschafften Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR aber generell als Sonderfall unter den Regierungsbeauftragten gilt. Er wird als einziger vom Bundestag selbst gewählt, ist eine oberste Bundesbehörde, und nimmt daher eine Zwischenstellung zwischen Parlament und Bundesregierung ein.

Allerdings ist auch denkbar, dass die Öffentlichkeitsarbeit der Regierungsbeauftragten insbesondere im politisch sensiblen Bereich teilweise eingriffsähnlichen Charakter annehmen kann. Insbesondere Äußerungen und Einschätzungen zu konkreten Personen in der Öffentlichkeit können einschneidende Auswirkungen etwa auf das Ansehen der Person in der Öffentlichkeit, auf religiöse oder berufliche Tätigkeiten haben. Da die Beauftragten nach außen schon aufgrund ihres Titels in enger Verbindung zur Bundesregierung stehen, kann leicht der Eindruck entstehen, dass sie offizielle Regierungspositionen vertreten. Verurteilt ein Beauftragter in der Öffentlichkeit eine Person als Antisemiten oder Rassisten, so sind Situationen denkbar, in denen diese Äußerungen solche intensiven Auswirkungen entfalten, dass sie sich zu einem mittelbar-faktischen Eingriff in die Grundrechte des Betroffenen verdichten. In dem Fall läge in der fehlenden gesetzlichen Ermächtigung ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip.

Zudem stellt sich die Frage, ob Regierungsbeauftragte zuweilen ein aufsichts- oder weisungsähnliches Verhalten gegenüber anderen Behörden ausüben können. Zwar kommen Regierungsbeauftragten – abgesehen von ihrer eigenen Geschäftsstelle – regelmäßig keine Weisungsbefugnisse zu. Aufgrund ihrer Regierungsnähe könnte eine unverbindliche An- oder Nachfrage jedoch möglicherweise lenkend und daher weisungsähnlich empfunden werden.

Fehlende Zugriffs- und Kontrollmöglichkeiten stehen im Konflikt mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz

Mit Ausnahme des Bundesdatenschutzbeauftragten, der nach § 11 Abs. 1 BDSG vom Bundestag gewählt wird und nur unter den engen Voraussetzungen des § 12 Abs. 2 Satz 3 BDSG seines Amtes enthoben werden kann, können Regierungsbeauftragte grundsätzlich jederzeit und ohne Angabe von Gründen von der Bundesregierung entlassen werden. Weiter reichen die Zugriffsmöglichkeiten der Bundesregierung auf die Beauftragten jedoch oft nicht. Während die Ministerialbürokratie streng hierarchisch organisiert ist und jederzeit die Möglichkeit gegeben ist, dienstliche Weisungen zu erteilen, selbst Parlamentarische Staatssekretäre nach einhelliger Meinung zumindest wegen § 1 Abs. 2 ParlStG den Weisungen des beigegebenen Bundesministers unterworfen sind, bestehen solche Regelungen für Regierungsbeauftragte nicht.

Wenn die Beauftragten nur über die Einsetzung per Organisationsgewalt der Regierung demokratisch legitimiert sind, die zuständigen Bundesminister rechtlich keinen steuernden Einfluss auf deren Tätigkeit nehmen können, so gerät die parlamentarische Kontrolle über die Beauftragten mehr als fraglich. Das Gebot parlamentarischer Verantwortlichkeit verlangt eine „flächendeckende“ Zugriffsmöglichkeit der Regierung im Interesse einer lückenlosen Kontrolle.3) Eine rechtliche Zugriffsmöglichkeit in Form von Aufsicht und Weisungen besteht auf Regierungsbeamte und auf Parlamentarische Staatssekretäre, wobei bei Letzteren fraglich erscheint, ob nicht die Amtsausübung als Staatssekretär und als Beauftragter getrennt zu betrachten sind.4) Denkbar ist zudem, dass die Bundesregierung von sich aus dem Beauftragten gegenüber auf eigentlich bestehende Fachaufsichts- und Weisungsbefugnisse verzichtet. Für Regierungsbeauftragte ohne ein solches weiteres Amt fehlt eine Zugriffsmöglichkeit der Art jedenfalls ganz. So ein ministerialfreier Raum stellt jedoch eine Einschränkung des Grundsatzes sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation dar. Diesen einzuschränken und damit auf die Kontrolle der Regierungsbeauftragten zu verzichten, stünde zwar dem Parlament zu. Im Umkehrschluss bedeutet das jedoch keinesfalls ein Recht der Bundesregierung noch eines anderen Bestandteils der Exekutive, von sich aus ministerialfreie Räume zu schaffen und sich so selbst von der parlamentarischen Verantwortlichkeit freizuzeichnen.5) Da den Beauftragten höchstens vereinzelt Haushaltsmittel für Projekte oder Aufwandsentschädigungen zugewiesen werden, kann auch nicht von einer zumindest mittelbaren Ermächtigung durch den Bundestag im Haushaltsgesetz ausgegangen werden. Auch dass vom Grundsatz der Einheit der Verwaltung abgewichen wird, wenn solche verfassungsrechtlich nicht vorgesehenen Nebenorgane neben der Ministerialhierarchie geschaffen werden, rechtfertigt einen kritischen Blick auf die Beauftragten.

Nicht aus den Augen gelassen werden darf, dass die Bundesregierung gerne Abgeordnete des Bundestags zu Regierungsbeauftragten macht. Grundsätzlich ist das nicht verboten, unterfällt noch nicht einmal der Meldepflicht der Abgeordneten an den Bundestagspräsidenten nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 AbgG. Soll der Beauftragte nicht auch noch gleichzeitig zum Regierungsbeamten ernannt werden, ergibt sich kein gesetzlicher Konflikt. Allerdings gibt der Grundsatz der Gewaltenteilung, der eine Kontrollfunktion des Bundestags gegenüber der Bundesregierung vorsieht, Anlass für Bedenken: Sollte etwa ein Abgeordneter mit besonders herausgehobener Stellung, etwa der (Vize-)Präsident des Bundestages, ein Fraktionsvorsitzender oder Vorsitzender eines Ausschusses zum Regierungsbeauftragten berufen werden, ist ein Verstoß denkbar. Auch die Anzahl der Bundestagsabgeordneten, die zu Beauftragten der Bundesregierung berufen werden, darf nicht ohne weiteres als unbedenklich abgetan werden: Wenn die meisten Mitglieder der Bundesregierung Bundestagsabgeordnete sind und daneben noch Abgeordnete zu Parlamentarischen Staatssekretären und/oder Beauftragten der Bundesregierung ernannt werden, kann die Anzahl auf 50-60 Abgeordneten schnellen. Aktuell sind es 56 Abgeordnete, die entweder der Bundesregierung i.S.d. Art. 64 GG angehören oder zumindest eine regierungsnahe Tätigkeit wahrnehmen. Das sind immerhin rund zehn Prozent der gesetzlich bestimmten Mindestzahl von Mitgliedern des Bundestages – eine nicht unerhebliche Anzahl von Abgeordneten, die eigentlich die Bundesregierung kontrollieren sollen.

Zwar kann dagegengehalten werden, dass regelmäßig nur Abgeordnete zu Beauftragten berufen werden, die der aktuellen Regierungspartei angehören, und nur selten Abgeordnete der Oppositionsparteien zu Beauftragten gemacht werden. Manche argumentieren, dass die Linie der Gewaltenteilung in der Staatspraxis nicht mehr zwischen Regierung und Parlament, sondern zwischen Parlamentsmehrheit und Opposition verläuft. Trotzdem darf durch diese Verfassungsrealität die verfassungsrechtlich vorgesehene Gewaltenteilung nicht verwischt werden.6)

Das Bayerische Beauftragtengesetz als Vorbild?

Während der Figur der Regierungsbeauftragten auf Bundesebene bisher noch wenig rechtliche Beachtung geschenkt wurde, wurden an der Verfassungsmäßigkeit der Beauftragten zumindest auf Landesebene bereits Zweifel erhoben. Um diese aus dem Weg zu räumen, verabschiedete der bayerische Gesetzgeber bereits 2019 ein Gesetz über die Beauftragten der Bayerischen Staatsregierung (BayBeauftrG, GVBl. 2019, S. 58). In drei Artikeln wird ein formaler Rahmen für die Rechtsstellung und das Amtsverhältnis der bayerischen Regierungsbeauftragten geschaffen: Das Gesetz regelt die Ernennung und Entlassung der Beauftragten, deren Amtszeit, Verschwiegenheitspflichten und die Pflicht zur Offenlegung weiter Ämter und Tätigkeiten zur Vermeidung von Interessenkonflikten. Daneben werden übergeordnete Aufgaben festgelegt und eine Berichtspflicht implementiert. Das Gesetz ordnet zudem eine einheitliche Amtsentschädigung und eine Ausstattung mit einer Geschäftsstelle an. Besonders interessant ist, dass die Zahl der Beauftragten begrenzt wird, insbesondere derjenigen, die gleichzeitig Abgeordnete des Landtags sind. Begründet wird dies mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung (LT Drs. 18/17, S. 7).

Trotzdem handelt es sich lediglich um eine minimale gesetzliche Regelung der Regierungsbeauftragten. Zumindest aber liefert sie eine gesetzliche Grundlage, mit der Beauftragtenämter durch die Landesregierung unter Wahrung der Gewaltenteilung eingerichtet werden können. Gleichzeitig fehlen aber echte Befugnisse für die Regierungsbeauftragten, insbesondere zur staatlichen Leitung durch Information. Auch die grobe Festlegung übergeordneter Aufgaben wirft weitere Fragen auf, etwa wie die dort normierte Beteiligung, die Zusammenarbeit mit anderen Geschäftsbereichen und Verbesserungsvorschläge der Beauftragten an die Regierung konkret auszugestalten sind. Weiterhin fehlen Regelungen zu Kontrolle der Beauftragten und Weisungen.

Es wäre wünschenswert, wenn auf Bundesebene ein ähnliches Gesetz implementiert würde – ein Bundesbeauftragten-Gesetz. Darin sollte geregelt werden, dass die Bundesregierung aufgrund ihrer Organisationsgewalt Regierungsbeauftragte einrichten darf. Die Ernennung und deren Bekanntmachung nach außen, die Amtszeit der Beauftragten sowie bei Bedarf die Weiterführung der Amtsgeschäfte sollten festgelegt werden. Notwendig wäre ebenfalls die Normierung einer Verschwiegenheitspflicht.7) Es sollte nicht nur eine Anzeigepflicht für weitere Tätigkeiten und mögliche Interessenkonflikte bestehen, sondern darüber hinaus Unvereinbarkeitsregelungen festgelegt werden, wie sie etwa auch für Parlamentarische Staatssekretäre und Regierungsmitglieder gelten. Notwendig ist es zudem, Amtsbefugnisse festzulegen und wie beispielsweise Initiativen und Beteiligungsprozesse ablaufen sollen. Um die Arbeit der Beauftragten effektiver zu gestalten, sollte ihnen eine Geschäftsstelle garantiert werden, die der Weisung des Beauftragten unterliegt. Wenn keine Weisungsbefugnis des zuständigen Ministers bestehen soll, was sinnvoll erscheint, wenn eine unabhängige Aufgabenwahrnehmung notwendig ist, könnte eine andere Form von parlamentarischer Kontrolle gewährleistet werden: durch Wahl der Person des Beauftragten im Bundestag auf Vorschlag der Bundesregierung, die Möglichkeit der Amtsenthebung durch das Parlament oder die Verpflichtung zu Berichten und Vortrag im Bundestag.

Letztendlich hätte der Bundestag es aber auch in der Hand, ein Bundesbeauftragten-Gesetz zu schaffen, in dem die Weisungsfreiheit der Beauftragten festgelegt ist. Damit könnte das Parlament auch bewusst auf eine parlamentarische Kontrolle der Beauftragten verzichten. Wichtiger ist, dass für die Tätigkeit der Beauftragten ein einheitlicher gesetzlicher Rahmen besteht, der für erhöhte Transparenz sorgt, verfassungsrechtliche Bedenken beseitigt und das Mandat der Beauftragten stärkt.

References

References
1 Ähnlich auch BT Drs. 19/2270, S. 3.
2 Entgegen den Ausführungen in BT Drs. 19/2270, S. 3 scheint dies jedoch keine feste Regel zu sein, denn während der Bundes-Energiebeauftragte nicht durch Bundesgesetz eingerichtet wurde, stützt sich das Amt der Beauftragten der Bundesregierung für Integration, Flüchtlinge und Migration auf § 92 AufenthG.
3 Dürig/Herzog/Scholz/Herzog Art. 65 Rn. 98, ausführlich Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 129 ff.