In den letzten Wochen erhielten viele zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Förderbescheide von „Demokratie-Leben!“. Das Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMBFSFJ) sieht im Jahr 2026 für das Programm laut Haushaltsplan ein Fördervolumen in Höhe von 191 Millionen Euro vor. Auch dieses Jahr sollen die Zuwendungen aus diesem Programm zivilgesellschaftliche Organisationen dabei unterstützen, die Demokratie zu stärken, Vielfalt zu fördern und Extremismus vorzubeugen. So zumindest die Theorie, denn in der Förderpraxis des Ministeriums finden sich zunehmend Versuche der inhaltlichen Mitbestimmung, Unsicherheit und ein Vergabezyklus, der nachhaltiger Demokratiearbeit im Sinne des Grundgesetzes im Weg steht. Nicht zuletzt wirft die umfassende Ausweitung des undurchsichtigen Haber-Verfahrens auf alle geförderten Projekte und Organisationen Fragen auf. Statt die Zivilgesellschaft zu ermächtigen, überspannt das BMBFSFJ seine rechtlichen Spielräume beim „Ob“ und „Wie“ der Fördergestaltung und bewegt sich entgegen der verfassungspolitischen Ausrichtung der Demokratieförderung zunehmend in Richtung einer top-down Inhaltssteuerung.

Anspruch und Wirklichkeit der Demokratieförderung

Der Anspruch an die Demokratieförderung ist normativ stark aufgeladen: Mittels der finanziellen Unterstützungsprogramme soll nicht weniger als die freiheitlich-demokratische Grundordnung als Kernbestand der Verfassung geschützt und verteidigt werden. So legt es bereits die Erklärung in der Anlage zur Förderrichtlinie von „Demokratie leben!“ explizit fest. Weiter konkretisiert die Förderrichtlinie selbst:

„Ziel der Förderung ist es, zur Stärkung der Demokratie und zu einem friedlichen, respektvollen Zusammenleben beizutragen, Teilhabe zu fördern sowie die Arbeit gegen jede Form von Menschen- und Demokratiefeindlichkeit zu ermöglichen.“

Damit ist die Demokratieförderung auch eines der wichtigsten Instrumentarien einer „wehrhaften Demokratie light“. Denn neben den oft zirkulären Debatten um repressive Mittel wie Parteiverbotsverfahren oder Beamtentreuepflicht sind es Ausflüsse der Demokratieförderung – politische Bildung, Antidiskriminierungsarbeit oder Ausstiegsprogramme –, die das Demokratieverständnis des Grundgesetzes on the ground robust und resilient machen.

Demgegenüber sind die Zuständigkeiten und Verfahren der Demokratieförderung allerdings durch starke ministeriale Gestaltungsmacht und begrenzte gerichtliche Kontrolle geprägt. Im Rechtssinne sind Förderungen schlicht Zuwendungen im Sinne des Haushaltsgrundsätzegesetzes (§§ 14, 26) und der Bundeshaushaltsordnung (§§ 23, 44) sowie der entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften. Ihre spezifischen Ziele, Abläufe oder Beschränkungen sind nicht gesetzlich geregelt. Der Versuch, zu Ampelzeiten Rechtssicherheit zu schaffen und die demokratische Legitimation zu erhöhen, scheiterte. Wer Geld bekommt, zu welchem Zeitpunkt und unter welchen Bedingungen, entscheidet das Ministerium auf Grundlage von Förderrichtlinie und Bundeshaushalt.

Diese Praxis knüpft an alte Grundsätze der Leistungsverwaltung an: Nicht jede Zuwendung unterliegt dem rechtsstaatlichen Vorbehalt des Gesetzes, seit das Bundesverfassungsgericht dem „Totalvorbehalt“ früh eine Absage erteilt hat. Selbst Auflagen in einem Förderbescheid, also belastende Verwaltungsakte, werden grundrechtlich lediglich als bloßes „Minus“ der Begünstigung und damit im Ergebnis als „kleineres Plus“ verstanden. Aber ein Grundrechtsbezug ist nicht schon deshalb abzulehnen, weil der Staat gibt, statt zu nehmen. Klassische Eingriffe und vorenthaltene Leistungen sind teils schwer zu unterscheiden, können aber in der Intensität vergleichbar sein (so etwa BVerwGE 90, 112 und Möllers). Die Rechtsprechung hat deshalb immer wieder (etwa hier, hier, hier und hier) die grundrechtliche Relevanz von Zuwendungen betont: sowohl für Dritte als auch für die Geförderten selbst, falls die Förderung mit belastenden Auflagen verbunden ist.

In der Demokratieförderung spricht für eine grundrechtliche Relevanz, dass sich der Staat schon beim „Ob“ der Förderung für einen bestimmten Wertekanon entscheidet und damit auch auf die Meinungsbildung in der Bevölkerung einwirkt. Dass es sich nicht um willkürliche oder gar parteipolitische Interessen handelt, sondern sich die Förderentscheidung gar explizit an den Strukturentscheidungen des Grundgesetzes orientiert, mag rechtfertigend wirken, die Grundrechtsrelevanz aber nicht von vornherein beseitigen. Das erstreckt sich auch auf das „Wie“ der Förderung, also die Ausgestaltung der Förderbedingungen. Hier ist einzupreisen, welche existenzielle Bedeutung die finanziellen Zuwendungen für die Trägerlandschaft haben. Diese Abhängigkeit schafft Steuerungsmacht, auch wenn der Geförderte natürlich verzichten könnte (Müller). Auch wenn – soweit ersichtlich – Rechtsprechung für das Feld der Demokratieförderung bisher fehlt: Entlang dieser Linien können die Betroffenen auch ihre Klagebefugnis herleiten, wenn sie Ablehnungen oder Einschränkungen vor den Verwaltungsgerichten angreifen wollen.

Verlässlichkeit beim „Ob“

Bei der Entscheidung, welche Themenfelder eine Regierung fördert, wie sie die Demokratieförderung ausgestaltet und welche Anliegen sie für besonders unterstützenswert hält, steht ihr erstmal ein großer Spielraum zu. Die Auswahlentscheidung muss allerdings nach sachgerechten Kriterien auf die eigene Zielsetzung im Sinne der Förderrichtlinie zurückzuführen sein. Das gebietet das Willkürverbot als Ausprägung von Gleichbehandlungsgrundsatz und Rechtsstaatsprinzip. Nur wenn Auswahlkriterien vorher bekannt sind und die Gerichte – auch mithilfe einer hinreichenden Begründung – die Entscheidung überprüfen können, können sich Antragsteller:innen darauf verlassen, nicht willkürlich von der Förderung ausgeschlossen zu werden.

Dass die Förderpraxis nicht durchgehend hält, was die Theorie verspricht, zeigt sich im ersten Jahr der Legislaturperiode immer wieder. So kann es vorkommen, dass ein Bildungsprojekt gegen Antisemitismus nach vorheriger Zusicherung – jedoch nicht schriftlich und damit nach § 38 VwVfG nicht bindend – im letzten Moment doch noch abgelehnt wird. Zur Begründung verweist das Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben als Bewilligungsbehörde von „Demokratie leben!“ oftmals nur pauschal auf die Schwerpunkte der neuen Ministeriumsleitung – zu denen aber gerade die Förderung von Projekten gegen Antisemitismus gehört.

Auch die Ankündigung von Bundesministerin Karin Prien, das Haber-Verfahren nun auf alle von „Demokratie leben!“ geförderten Projekte anzuwenden, ist unter diesem Gesichtspunkt problematisch. Unter dem Haber-Verfahren versteht man die Möglichkeit aller Bundesministerien, beim Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) anzufragen, ob Organisationen oder Personen, die Förderungen beantragen oder erhalten, verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolgen oder unterstützen. Das BfV erklärt zunächst nur, „ob“ derartige Erkenntnisse vorliegen, und gibt erst in einer zweiten Stufe Einblick in die Erkenntnisse selbst. Wann und ob das BfV der anfragenden Behörde jedoch Einblick gewährt, entscheidet das BfV selbst – häufig genug lehnt die Bewilligungsbehörde die Förderung aber bereits ab, ohne dass sie erfährt, welche konkreten Erkenntnisse vorliegen. Die Ablehnung stützt sich damit allein auf Erkenntnisse, die die Behörde selbst nicht kennt. Es ist zweifelhaft, ob dies als sachgerechter Grund im Sinne des Willkürverbots ausreicht. Denn so kann die Antragstellerin nicht nachvollziehen, ob es gerechtfertigt ist, dass sie in den Datenbanken des Verfassungsschutzes auftaucht, und ob der Umstand konkret einer Förderung entgegensteht. Die betroffenen Organisationen werden weder benachrichtigt noch erhalten sie eine Möglichkeit zur Äußerung. Dieses Vorgehen führt dort zu einem blind spot, wo ein transparentes und überprüfbares Verfahren grundrechtlich wie politisch geboten wäre. Dazu kommt noch, dass die Daten beim Haber-Verfahren wohl schon ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage weitergegeben werden.

Diskursiv trägt die Überprüfung zu einer „Versicherheitlichung“ der Demokratieförderung bei, in der zivilgesellschaftliche Organisationen nicht als Verbündete, sondern als Gefahr angesehen werden. Dass die Initiative für das ausgeweitete Haber-Verfahren mit der CDU aus einer Partei kommt, die im Zuge ihrer 551 Fragen langen kleinen Anfrage auf eine „Schattenstruktur“ und gar auf einen „deep state“ anspielt, lässt Motive vermuten, die eher auf politischem Missfallen als auf Sicherheitsbedenken beruhen. Hinzu kommt seit Kurzem der Versuch, in den Nebenbestimmungen der Bescheide auch Veranstaltungsgäste und Kooperationspartner:innen auf mögliche Verfassungsfeinde abzuklopfen, indem die Behörden den Zuwendungsempfängern die Sicherheitsüberprüfung der Gäste auferlegen. Ob veraltete Extremismustheorie oder das vorgeschobene etatistische „Missverständnis“ des Neutralitätsgebots: Es drängt sich der Eindruck auf, vor allem der CDU gehe es eher um eine politische Neuausrichtung durch die Hintertür oder jedenfalls eine Entpolitisierung der Zivilgesellschaft. Dabei stünde es der Regierung doch offen, von Beginn an die Förderprogramme nach ihren politischen Vorstellungen auszurichten. Es bleibt aber abzuwarten, ob das Ministerium bereit ist, im Zuge der angekündigten Überarbeitung der Förderrichtlinien ein derartiges politisches Bekenntnis abzugeben.

Ermächtigung beim „Wie“

Beim „Wie“ der Demokratieförderung droht ebenfalls, dass diese von den Füßen auf den Kopf gestellt wird. So fügt das BMBFSFJ Förderbescheiden vermehrt folgende Nebenbestimmung bei:

„Erstveröffentlichungen der im Rahmen der Zuwendung gewonnenen Erkenntnisse sowie Publikationen von besonderer politischer Bedeutung für das BMBFSFJ (z. B. Policy-Paper und politische Handlungsempfehlungen, […]) sind dem BMBFSFJ mindestens vier Wochen vor dem geplanten Veröffentlichungstermin zur Kenntnis zu geben. Äußert das BMBFSFJ innerhalb von drei Wochen begründete, schriftlich dargelegte Bedenken gegen Form oder Inhalt der Veröffentlichung, sind diese zu prüfen und zwischen Zuwendungsnehmer und BMBFSFJ vor der Veröffentlichung zu erörtern.“

Ob bei derartigen Erörterungspflichten im Rahmen von Förderungen sogar das Zensurverbot von Art. 5 Abs. 1 S. 3 Grundgesetz relevant wird, ist gerichtlich noch ungeklärt. Das Ministerium behält sich jedenfalls ausdrücklich eine politische Kontrolle von Positionspapieren und Stellungnahmen vor, die über informelle Feedbackschleifen hinausgeht. Stellungnahmen zu aktuellen politischen Diskussionen werden dadurch erschwert, ein chilling effect bremst Kritik aus. Insgesamt wird durch derlei Mitbestimmungs- und Abstimmungsklauseln die Idee einer Demokratiearbeit bottom-up erheblich zurechtgestutzt. In der Ausgestaltung von Förderauflagen sind die Meinungsfreiheit und die programmatische Zielsetzung politischer Vielfalt zu berücksichtigen (vgl. schon die Überlegungen zu Antisemitismusklauseln). Jede politische Feinsteuerung, die das missachtet, gerät in die Nähe des Kopplungsverbots (vgl. dazu BVerwG). Als Ausprägung des Willkürverbots verbietet dieses, über Nebenbestimmungen sachfremde Anliegen in den Förderbescheid einzubringen.

Auch bei der Ausgestaltung der Förderpraxis trägt der Staat eine besondere Verantwortung, da das moderne Verhältnis zur Gesellschaft schon lange keine strikte Trennung, sondern „institutionell ausgeformte Wechselbeziehung“ (Böckenförde) ist. Denn in Zeiten autokratischer Renaissance – in denen verfassungsrechtliche Strukturentscheidungen wieder zur Disposition zu stehen scheinen – ist und bleibt gerade die Demokratieförderung ein wichtiges Gegenmittel. Daraus ergibt sich eine verfassungspolitische Gratwanderung, die von den Wertungen des Grundgesetzes nur angedeutet, von der aktuellen Förderrichtlinie aber angemessen adressiert wird. Einflussnahme des Staates auf das Wertegerüst einer Gesellschaft darf stattfinden, aber mit einem bestimmten Inhalt: Gefördert werden sollten nicht parteipolitisch gefärbte Interessen und Meinungen, sondern der verfassungsrechtliche Minimalkonsens von Menschenwürde, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Ob diese Ziele im Einzelfall durch ein Projekt gegen Antisemitismus, eine rassismuskritische Organisation oder ein kommunalpolitisches Dialogforum besser erreicht werden, steht richtigerweise im Ermessen von Regierung und Bewilligungsbehörde. Grundvoraussetzung bleibt aber das staatliche Vertrauen in die geförderte Zivilgesellschaft. Statt Detailsteuerung sollten sich die Verantwortlichen deshalb etwa das in der Presse– oder auch der Kunst- und Kulturförderung relevante Prinzip der Staatsferne auch hier zu Herzen nehmen. Die Pointe und größte Stärke der Demokratieförderung ist gerade, dass all jene Kräfte innerhalb der Gesellschaft ermächtigt werden, die den verfassungsrechtlichen Grundprinzipien des Staates selbstständig zuarbeiten. Und damit diese Bottom-up-Struktur ihren Namen verdient, muss sich der Staat bei der im Detail steuernden Einflussnahme auf geförderte Projekte innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens zurückhalten.

Die Bedeutung nachhaltiger Bewilligungszeiträume

Wenn eine Regierung es ernst meint, zivilgesellschaftliche Arbeit strukturell zu ermächtigen, gibt es noch eine weitere praxisrelevante Stellschraube: die Bewilligungszeiträume. Da die Förderverfahren dem Bundeshaushalt und damit dem Jährlichkeitsprinzip verhaftet bleiben, ist ein jahresgebundener Zyklus von Beantragung, Prüfung und (Neu-)Bescheidung derzeit üblich. Das führt dazu, dass Antragsteller*innen sich teilweise bereits ab Jahresmitte, spätestens aber ab dem letzten Quartal um neue Förderungen kümmern müssen. Längerfristige, institutionelle Förderungen (Nr. 2.2 der Verwaltungsvorschrift zu § 23 BHO), die dem Träger selbst statt dem eng bestimmten Förderauftrag zugutekommen, sind in der aktuellen Richtlinie grundsätzlich nicht vorgesehen. Auf kommunaler Ebene gibt es mit der „Koordinierungs- und Fachstelle“ immerhin einen zivilgesellschaftlichen Träger, der an der langfristigen Arbeit der jeweiligen Partnerschaft für Demokratie zentral beteiligt ist. Deren Konstruktion macht die Organisationen allerdings auch in besonderem Sinne von dem staatlichen „federführenden Amt“ abhängig. Auch mit Blick auf die nun vom Ministerium angestrebte Beteiligung der Kommunalparlamente könnten sich neue Blockademöglichkeiten ergeben.

Regelmäßig kann es damit zu der Situation kommen, dass die gesamte Operation inklusive Arbeitsverträgen auf temporären und mehr als wackligen Beinen steht. Mitarbeitende wissen kurz vor Weihnachten nicht, ob sie im Januar noch eine bezahlte Stelle haben. Auch die Ressourcen, die von Trägerseite in neue Zuwendungsverfahren statt in die inhaltliche Arbeit gesteckt werden müssen, sind nicht zu unterschätzen. Auf Behördenseite könnte durch langfristige Planung auch die Wirtschaftlichkeit der Demokratieförderung (Haushaltsgrundsatz gem. § 6 Abs. 1 HgRg, § 7 Abs. 1 S. 1 BHO) verbessert werden. Längere Förderzeiträume würden den Trägern zumindest ein gewisses Maß an Planungssicherheit geben. Noch besser wären gefestigte, institutionelle Strukturen, auf die sich die entsprechenden Organisationen verlassen können. Nur so wird nachhaltige Arbeit im Sinne der Demokratie möglich.

Theorie und Praxis vereinen

Die Demokratieförderung verfolgt hehre Ziele und ist zugleich in Hinblick auf ihre rechtlichen Maßstäbe unausgereift. Die gerichtliche Geltendmachung scheitert bislang oft an praktischen Gründen: Bei einer Klage auf Neubescheidung muss mit erneuter Ablehnung gerechnet werden, und vor einem Vorgehen gegen belastende Nebenbestimmungen schreckt die Trägerlandschaft schon aufgrund ihrer finanziellen Abhängigkeit zurück. Umso wichtiger ist es, dass die Bundesregierung Wert auf eine grundrechtsschonende und rechtsstaatskonforme Förderpraxis legt – sowohl beim „Ob“ als auch beim „Wie“ der Förderung. Besonders Willkürverbot und Meinungsfreiheit sind Ausdruck einer Bottom-up-Idee, welche richtigerweise Leitbild der Demokratieförderung ist. Nimmt die Regierung diesen Grundgedanken ernst, sollte sie sich strenge und transparente Auswahlkriterien für die selbst gewählten Förderschwerpunkte geben. Sie vermeidet inhaltliche Meinungssteuerungen, die stets die Gefahr einer Top-down-Bevormundung bergen. Sie vertraut der Zivilgesellschaft und setzt auf nachhaltige Arbeit im Sinne der grundgesetzlichen Demokratie. Nur so lassen sich Theorie und Praxis der Demokratieförderung miteinander vereinen.

Die Autoren sind für den Gegenrechtsschutz tätig, worauf Teile der praxisbezogenen Erkenntnisse in diesem Text beruhen.