Der Wunsch der Polizeibehörden nach Datenanalyse ist nicht neu. Das zeigen nicht nur Programme wie die im Jahr 2014 eingeführte bayerische Prognosesoftware „Precobs“.¹⁾ Vielmehr ist die Auswertung personenbezogener Daten seit jeher ein Kerngeschäft der Polizeibehörden, insbesondere des Bundeskriminalamts als polizeiliche Zentralstelle und Betreiberin des polizeilichen Informationssystems.²⁾ Es ist daher folgerichtig, dass die Polizeibehörden an der aktuell sehr stark voranschreitenden Entwicklung in den Bereichen Datenanalyse und KI teilhaben möchten.

Auch vor dieser Entwicklung griffen bereits zahlreiche Auswertetätigkeiten der Polizeibehörden in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die Tätigkeitsberichte der Datenschutzbehörden aus den letzten Jahrzehnten spiegeln ausführlich wider, welche Diskussionen bereits auf Grundlage alter Techniken geführt wurden. Die Grundrechtsproblematik verschärft sich mit den neuen Möglichkeiten der Datenanalyse, die die Verfügbarkeit und Verknüpfung von Daten auf eine neue Ebene bringen. Art und Umfang einbezogener Daten können dabei jedoch erheblich variieren, mit weitreichenden Folgen. Denkbar sind etwa Systeme, die nur die Daten einzelner Vorgänge auswerten können oder sich auf bestimmte, besonders gekennzeichnete Daten beschränken, wie etwa personengebundene Hinweise zur Gefährlichkeit einzelner Personen. Ebenso denkbar sind aber auch „Totalauswertungen“ sämtlicher vorhandener Polizeidaten, wie sie etwa in den Vorgangsbearbeitungssystemen gespeichert sind. Die Grundrechtsintensität variiert insofern deutlich.

Das Urteil und seine Stellschrauben

Nachdem der Einsatz solcher Analysemodelle zunächst sehr weitgehend erlaubt wurde, hat das Bundesverfassungsgericht mit dem sog. Hessendata-Urteil differenzierte Grenzen gesetzt.³⁾

Die wichtigste und im Lichte der früheren verfassungsgerichtlichen Urteile erwartbare Grundaussage des Urteils ist, dass die Datenanalyse ein eigener Grundrechtseingriff ist.⁴⁾

Das Besondere an diesem Urteil ist allerdings, dass das Gericht darin nicht einfach vorgibt, welche Voraussetzungen für diesen Grundrechtseingriff zu beachten sind. Vielmehr zeigt es dem Gesetzgeber ausführlich „vielfältige Möglichkeiten“ auf, wie er das Gewicht der mit der Datenanalyse verbundenen Grundrechtseingriffe so steuern kann, dass dies in einem angemessenen Verhältnis zur jeweiligen Eingriffsschwelle steht.⁵⁾ Zwar sind auch andere Urteile so verfasst, dass sie bewusst Hinweise an den Gesetzgeber geben.⁶⁾ Es gibt aber bislang wohl kein anderes Urteil, in dem das Gericht derart detailliert aufzählt, wie und wodurch die Eingriffsintensität variieren kann und welche Stellschrauben dem Gesetzgeber zur Verfügung stehen.

Die derzeit vorliegenden Gesetze oder Gesetzentwürfe zur automatisierten Datenanalyse nutzen die Möglichkeiten, die sich aus dem Urteil ergeben, nur sehr rudimentär, auch wenn sie es häufig zitieren. Teilweise halten sie auch die darin vorgegebenen „harten“ Grenzen nicht ein.

Die Methode

Die Stellschrauben betreffen einerseits den Bereich der Analysemethoden.⁷⁾

Ein besonderes Eingriffsgewicht kann der Einsatz komplexer Formen des Datenabgleichs entfalten. Je breitere und tiefere Erkenntnisse sich dadurch über Personen gewinnen lassen, je höher die Fehler- und Diskriminierungsanfälligkeit ist und je schwerer die softwaregestützten Verknüpfungen nachvollzogen werden können, desto intensiver ist der Eingriff.

Auch die „Verwendung lernfähiger Systeme, also künstlicher Intelligenz“ kann je nach Einsatzart besonderes Eingriffsgewicht haben.⁸⁾ Insofern konstatiert das Bundesverfassungsgericht die spezifische Herausforderung, die Herausbildung oder Verwendung diskriminierender Algorithmen zu verhindern. Daher dürften selbstlernende Systeme in der Polizeiarbeit nur unter besonderen verfahrensrechtlichen Vorkehrungen zur Anwendung kommen. Diese müssen trotz der eingeschränkten Nachvollziehbarkeit ein hinreichendes Schutzniveau gewährleisten. Auch im Hinblick auf komplexe Formen des Datenabgleichs muss der Gesetzgeber für schützende Regelungen sorgen.

Da die in diesem Symposium thematisierten Produkte von Palantir bislang nicht durch Polizeibehörden des Bundes eingesetzt werden, hatte die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) bisher weder Anlass noch Möglichkeit, die Software von Palantir im Detail zu prüfen. Darauf soll im Folgenden daher nicht näher eingegangen werden.

Die Datenbestände

„Art und Umfang“ der ausgewerteten Datenbestände ist die andere Kategorie von Stellschrauben aus der verfassungsrechtlichen Perspektive, die natürlich mit der datenschutzrechtlichen deckungsgleich ist.⁹⁾

Besonders hervorzuheben ist deshalb die sich abzeichnende Entwicklung, eigene Datenbestände als sogenannte „Analyseplattformen“ zu etablieren, wie sie beispielsweise im Entwurf zu einem neuen § 9b BKAG-E und § 98e StPO-E geplant oder zumindest vorausgesetzt werden.¹⁰⁾ Jede Form von solchen „Super-Datenbanken“ ist verfassungsrechtlich problematisch:

„Der Staat darf nicht etwa alle Daten, die er rechtmäßig erhoben oder geschaffen hat, über den primären Zweck hinaus mit der Begründung vorsorgend speichern, die Daten könnten künftig noch einmal benötigt werden und der gebotene Schutz könne in die Ausgestaltung der zulässigen künftigen Nutzung verlagert werden. Unzulässig wäre es daher, unabhängig von solchen Zweckbestimmungen einen Datenvorrat zu schaffen, dessen Nutzung je nach Bedarf und politischem Ermessen der späteren Entscheidung verschiedener staatlicher Instanzen überlassen bleibt. Die Bereitstellung eines solchen seiner Zwecksetzung nach offenen Datenvorrats würde den notwendigen Zusammenhang zwischen Speicherung und Speicherungszweck aufheben und damit auch die zentrale datenschutzrechtliche Freiheitssicherung durch die Zweckbindung. Auch wäre die Tragweite für die Bürgerinnen und Bürger nicht vorhersehbar.“¹¹⁾

Alles rein

Die automatisierte Datenanalyse soll in fast allen Fällen Vorgangsdaten, Falldaten und Daten aus den polizeilichen Auskunftssystemen umfassen. In seiner Entscheidung vom 1. Oktober 2024 hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass bereits die vorsorgende Speicherung personenbezogener Daten ein eigenständiger Grundrechtseingriff von erheblichem Gewicht ist.¹²⁾ Deshalb dürfen Daten im polizeilichen Informationsverbund für Zwecke der Vorsorge nur unter engen Bedingungen und nur befristet gespeichert werden.¹³⁾

Danach dürfen Daten, die für die primäre Aufgabenerfüllung in Vorgangsbearbeitungssystemen gespeichert sind, nicht pauschal und vorsorgend für eine spätere Nutzung vorgehalten werden. Erforderlich ist vielmehr eine polizeiinterne Zwecktrennung. Diese muss unterscheiden zwischen der primären Aufgabenerfüllung (etwa § 29 Abs. 1 Satz 1 BPolG), der Dokumentation polizeilichen Handelns (etwa § 29 Abs. 5 Satz 1 BPolG) und der vorsorgenden Speicherung (etwa §§ 18, 30a BKAG). Insbesondere die Vorgangsbearbeitungssysteme der Polizeibehörden müssen deshalb die Daten nach den oben genannten Zwecken trennen.¹⁴⁾ Die Zugriffsregeln müssen dann so gestaltet werden, dass die Daten nur für ihren jeweiligen Zweck genutzt werden können.

Werden dagegen alle Daten pauschal in einer Analyseplattform gespeichert, unterläuft dies die Grenzen, die für die vorsorgende Speicherung gelten. Einbezogen sind dann nicht nur Beschuldigte, sondern ebenso Zeuginnen und Zeugen sowie unbeteiligte Dritte. Dies schließt biometrische Daten oder besonders sensible Inhalte von Zeugenaussagen ein, etwa von Opfern von Sexualstraftaten. Andere Beispiele wären Daten aus Ordnungswidrigkeitenverfahren, allgemeine Verkehrsunfallaufnahmen und alle sonstigen niedrigschwellig erhobenen polizeilichen Informationen. Der Verweis auf solche Systeme erhöht also die Eingriffsintensität, dient aber gerade nicht dazu, diese zu begrenzen.¹⁵⁾

Die automatisierte Datenanalyse umfasst auch die bei der Polizei vorliegenden Daten aus Strafverfolgungsvorgängen und durchbricht damit die Systematik der StPO. Denn diese Daten werden meist in den Vorgangsbearbeitungssystemen und Fallbearbeitungssystemen verarbeitet, die nun in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden. Der weitgehend voraussetzungslose § 483 StPO erlaubt umfassende Speicherungen für die Zwecke eines Strafverfahrens. Kompensiert wird dies aber dadurch, dass die Abgleichsmöglichkeiten mit anderen Datensätzen eingeschränkt sind. Abgeglichen werden kann im laufenden Verfahren lediglich auf Grundlage der Generalklauseln in §§ 161, 163 StPO oder § 98c StPO, die aber nicht zu intensiven Grundrechtseingriffen ermächtigen. Denkbar wäre selbstverständlich eine Begrenzung der Analyse auf solche Daten, die die Polizeibehörden für Zwecke der vorbeugenden Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgungsvorsorge bevorraten. Eine solche Begrenzung sieht aber kaum eine Vorschrift vor.¹⁶⁾

Manche Regelungsentwürfe schließen Daten aus, die mit besonders eingriffsintensiven Ermittlungsmaßnahmen wie etwa der Online-Durchsuchung gewonnen wurden. Daten aus anderen Maßnahmen dürfen hingegen meist inkludiert werden, etwa Daten aus der Telekommunikationsüberwachung oder Verkehrsdaten. Gerade die nach § 100g StPO erhobenen Verkehrsdaten können zu einer sehr hohen Eingriffsintensität führen, wie etwa die vom Bundesverfassungsgericht als Beispiel angeführten Funkzellendateien zeigen.¹⁷⁾ Von einer Funkzellenerhebung sind besonders viele Personen betroffen, die dazu keinen zurechenbaren Anlass gegeben haben.¹⁸⁾ Hinzuweisen ist insofern auf die Funkzellendatenabgleiche beim Bundeskriminalamt, deren Einstellung die BfDI schon im Jahr 2022 angeordnet hatte.¹⁹⁾ Ein Verhandlungstermin wurde seitens des VG noch nicht anberaumt.²⁰⁾ Im Vergleich zur Funkzellendatenbank des Bundeskriminalamts dürften die Produkte von Palantir noch deutlich mächtiger und strukturell unbegrenzter sein. Wenn nun auch die Daten aller Strafverfolgungsvorgänge in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden, umfasst dies auch die zugehörigen Funkzellenerhebungen. Als Teil einer Analyseplattform entstünde damit eine Funkzellendatenbank, die derjenigen des Bundeskriminalamts ähnelt, jedoch über deutlich weitergehende Analysemöglichkeiten verfügt.

Sogar Daten aus Asservaten können nach vielen Regelungen in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden, da diese häufig in Fallbearbeitungssystemen verarbeitet werden. Asservate können eine Vielzahl von Daten unbeteiligter Dritter enthalten. Denkbar wäre es beispielsweise, auch beschlagnahmte größere Datenbestände von Unternehmen oder Anwaltskanzleien einzubeziehen. Daten von asservierten Datenträgern können auch den Kernbereichsschutz betreffen. Auf Festplatten, Smartphones oder Kameras von Privatpersonen können sich jede erdenkliche Art von Daten befinden. Das kernbereichsrelevante Material zu identifizieren und herauszufiltern, bevor solche asservierten Datenträger in die automatisierte Datenanalyse einbezogen werden, dürfte in der Praxis Probleme bereiten.

Nichts raus?

Wie dargestellt, reichen die Regelungen, welche Daten in eine automatisierte Datenanalyse einbezogen werden dürfen, sehr weit. Die Daten werden in gesonderten Datenbanken zusammengeführt, um die Analyse in performanter Weise zu ermöglichen. Kaum geregelt ist hingegen, wie lange die Daten in diesen Super-Datenbanken vorgehalten werden dürfen.²¹⁾ Allerdings bestimmen Aufbewahrungsfristen und Löschpflichten maßgeblich die Menge der verfügbaren Daten und damit auch die Eingriffsintensität der automatisierten Datenanalyse.²²⁾ Fehlen spezielle Regelungen für die Analysedatenbank, müssen also die allgemeinen Fristvorgaben der einschlägigen Gesetze Anwendung finden.²³⁾ Dabei ergeben sich jedoch interessante Detailfragen.

Zunächst ist die Bindung an den Ausgangsdatensatz zu betrachten. Nur wenige Regelungen legen fest, dass die Speicherung des in die Analyseplattform „kopierten“ Datensatzes an das Bestehen der Speicherung des Ausgangsdatensatzes gebunden sein muss.²⁴⁾ Für die verfassungsrechtliche Legitimation der automatisierten Datenanalyse ist jedoch entscheidend, dass die Legitimität jedes einzelnen einbezogenen Datensatzes dauerhaft erhalten bleibt. Andernfalls ließe sich die Erforderlichkeit der weiteren Speicherung in der Analyseplattform auf den Zweck der automatisierten Datenanalyse selbst stützen und nicht mehr auf den ursprünglichen Speicherzweck.²⁵⁾ Die Folge wäre, dass Daten ohne zeitliche Begrenzung in der Analyseplattform verbleiben könnten. Denn auch aus alten und für den ursprünglichen Zweck nicht mehr erforderlichen Daten können noch möglicherweise interessante Erkenntnisse gewonnen werden, mindestens für statistische Zwecke. Eine solche, auf potentielle Ewigkeit angelegte Speicherung ist gesetzgeberisch zu unterbinden.²⁶⁾ Da die vom ursprünglichen Zweck losgelöste Speicherung einen erheblichen Grundrechtseingriff darstellt, müssten für die Speicherung zur Analyse als eigenem Zweck zudem eigentlich sehr kurze Fristen gesetzlich festgelegt sein. Auch dies ist nicht ersichtlich.

Ein weiterer interessanter Aspekt ist die Mitziehung alter Speicherungen. In vielen Bundesländern existieren sogenannte Mitziehklauseln. Sie bewirken, dass mit jeder neuen Speicherung zu einer Person für sämtliche vorhandenen Einträge die Prüf- oder Löschfrist gilt, die zuletzt abläuft.²⁷⁾ Mit einer solchen Regelung können Daten einer betroffenen Person letztlich über einen sehr langen Zeitraum – wenn nicht sogar unbegrenzt – gespeichert werden. Erforderlich ist nur, dass regelmäßig neue „Erkenntnisse“ über die Person gespeichert werden. Alte Speicherungen werden dann „mitgezogen“ und nicht gelöscht. Dies stellt meines Erachtens einen erheblichen Grundrechtseingriff dar, für den es keine Rechtfertigung gibt. Die ohne Prüfung der Erforderlichkeit fortwährende Speicherung potentiell sehr alter Erkenntnisse ist unverhältnismäßig. Selbst wenn eine Negativprognose vorliegt, verliert diese mit der Zeit ihre Wirkung und Belastbarkeit.²⁸⁾

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie sich die automatisierte Datenanalyse hier auswirkt. Eine gesetzliche Klarstellung ist nicht vorhanden. Nach dem Wortlaut wäre denkbar, dass jede durch die automatisierte Datenanalyse neu hervorgebrachte Erkenntnis zu einer Person abgespeichert wird. Dies beträfe auch nicht vorwerfbar zurechenbare Veranlassungen, etwa die Anwesenheit in einer Funkzelle im Zentrum einer Großstadt zu zwei verschiedenen Erhebungszeitpunkten oder die bloße Mitgliedschaft in verschiedenen offenen Facebook-Gruppen. Durch die automatisierte Datenanalyse könnte der Datenbestand zu einer Person also – je nachdem, welche Daten einbezogen und auf welche Weise diese analysiert werden – beständig vergrößert und erhalten werden. Dies verschärft die Problematik der Mitziehung erheblich und steigert zugleich die Eingriffsintensität der automatisierten Datenanalyse.

Weitere Fragen wirft die Nutzung von Systemen auf, die als künstliche Intelligenz zu qualifizieren sind. Besonders problematisch erscheint der Einsatz adaptiver KI-Systeme, wenn diese Systeme anhand der verarbeiteten polizeilichen Echtdaten weiterlernen. In Hessen ist augenscheinlich vorgesehen, dass KI-Systeme eingesetzt werden können; ausgeschlossen wird jedoch nicht, dass sie im laufenden Betrieb weiterlernen.²⁹⁾ In Nordrhein-Westfalen werden selbstlernende Systeme in der Rechtsgrundlage explizit erwähnt; das Weiterlernen wird aber nicht ausgeschlossen.³⁰⁾ Die meisten Regelungen erwähnen KI überhaupt nicht oder „verlassen sich“ insofern auf die KI-Verordnung. Während die verarbeiteten Daten irgendwann gelöscht werden müssen, besteht insofern die Möglichkeit, dass sie im KI-System perpetuiert werden. Dies ist datenschutzrechtlich problematisch, kann hier jedoch nicht weiter ausgeführt werden. Die Anwendung der KI-Verordnung für die bereits laufenden Systeme ist nach Artikel 111 Absatz 2 der Verordnung zudem mit einem großen Fragezeichen zu versehen.

Alternativen

Statt auf einzelne und grundrechtlich fragwürdige Analysesysteme zu setzen, ist es zielführender, die polizeiliche Datenverarbeitung grundlegend zu modernisieren. Analysesysteme sind dann notwendig, wenn die vorliegenden polizeilichen Daten mit geringer Qualität und unstrukturiert vorliegen. Gerade dieses Problem wird derzeit bundesweit mit dem Projekt P20 angegangen. Es bietet dank der besseren Datenstruktur die Möglichkeit, stärker auf die Zweckbindung der Daten Rücksicht zu nehmen. Dann wäre keine Vorschrift notwendig, die pauschal die Analyse einer Vielzahl von Daten erlaubt, auch etwa zu Zeugen, Opfern und Unbeteiligten. Vielmehr könnten mit stärker begrenzten Befugnissen ebenfalls gute Ergebnisse erzielt werden, die dann nur in bestimmten Fällen gestuft erweitert werden müssten.

Umgekehrt können allerdings Befugnisse, die die datenschutzrechtliche Zweckbindung in polizeilichen Dateien weitgehend aushebeln, die polizeiliche Datenverarbeitung in einem modernisierten Datenhaus in weiten Teilen unverhältnismäßig werden lassen. Damit gerieten sogar zentrale Modernisierungsvorhaben wie das Projekt P20 in Gefahr.

Fazit

Die aufgezeigten Problemkreise zeigen, dass die vorhandenen Regelungen und Regelungsentwürfe zahlreiche Fragen unbeantwortet lassen, die eigentlich der Gesetzgeber klären müsste. Sinnvoller erschiene es, sich auf das Projekt P20 zu konzentrieren und dort sachgerechte Analyseinstrumente zu implementieren.