Fördern und Fordern

Die Ampel-Koalition hat gemeinsam mit der Union einen Entwurf für ein „Stiftungsfinanzierungsgesetz“ (StiftFinG)vorgelegt. Mit dem vorgeschlagenen Gesetz soll die Grundlage für eine verfassungskonforme, mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vereinbare Stiftungsfinanzierung geschaffen werden.. Darüber hinaus soll es für mehr Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Finanzierungspraxis sorgen. Beides gelingt nur bedingt.

Das Gesetz muss möglichst vor Erlass des Haushaltsgesetzes für das Haushaltsjahr 2024 beschlossen werden. Denn das Bundesverfassungsgericht hatte im Februar dieses Jahres auf Antrag der AfD entschieden, dass die Stiftungsfinanzierung wegen ihrer Auswirkungen auf die Chancengleichheit der Parteien auf eine spezialgesetzliche Grundlage gestützt werden muss. Die bisherige Finanzierungspraxis, die ihre Grundlage lediglich im jeweiligen Haushaltsgesetz findet, ist also verfassungswidrig. Das Gericht hat dem Gesetzgeber aufgetragen, in abstrakt-genereller Weise die Kriterien für den Kreis der Empfänger und die Höhe der jeweiligen Zuwendungen zu regeln. Dabei steht ihm zwar ein gewisser Gestaltungsspielraum zu. Dieser dürfte aber an entscheidenden Stellen zugunsten der Chancengleichheit der Parteien eingeschränkt sein.

Die Förderungswürdigkeit der Stiftungen

Das Herzstück des Gesetzentwurfs ist § 2, der die Voraussetzungen für die Förderungswürdigkeit der Stiftungen festlegt. Er dient der Differenzierung zwischen bestehenden parteinahen Stiftungen und ermöglicht es, einzelne Stiftungen von der staatlichen Finanzierung auszuschließen.

Ein zentrales Differenzierungskriterium, das auf die Rechtsprechung des BVerfG im ersten Stiftungsurteil zurückgeht, ist der Bestand einer „dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmung“. Nach Auffassung des Zweiten Senats fordert die plurale Struktur unserer Gesellschaft sowie das Gleichbehandlungsgebot, dass alle gewichtigen und dauerhaften Grundströmungen bei der Stiftungsfinanzierung berücksichtigt werden (BVerfGE 73, 1 (38)). Andersherum ist es aber verfassungsrechtlich unbedenklich, die staatliche Finanzierung auf eben diese Grundströmungen zu beschränken. Es kann vielmehr sogar verfassungsrechtlich geboten sein, um die Wettbewerbslage von staatlicher Seite nicht unzulässig zu beeinflussen (s. hier Rn. 242). Das ist richtig, denn andernfalls bestünde die Gefahr, dass der Staat kleinere, kurzlebigere Strömungen mit Finanzmitteln größer macht, als sie gemessen an ihrem Rückhalt in der Bevölkerung tatsächlich sind. Die Aufnahme dieses Differenzierungskriteriums begegnet also keinen Bedenken.

Kritische Beachtung verdient allerdings der Maßstab, an dem gemäß § 2 Abs. 2 das Vorliegen einer dauerhaften, gewichtigen Grundströmung gemessen werden soll. Zunächst einmal ist es unbedenklich, dass der Gesetzentwurf an den Wahlerfolg der nahestehenden Partei anknüpft. Schließlich handelt es sich dabei um eine neutrale Größe, die eine rein formale, der Chancengleichheit der Parteien Rechnung tragende Anwendung zulässt. Der Gesetzentwurf sieht jedoch vor, dass die der Stiftung nahestehende Partei mindestens drei Mal in Folge in Fraktionsstärke im Bundestag vertreten sein muss, damit ihre parteinahe Stiftung förderungswürdig ist. Damit wird die Hürde zur Aufnahme in die Stiftungsfinanzierung deutlich höher gesetzt, als es bisher der Fall war.

In der Gesetzesbegründung wird zwar darauf verwiesen, dass es diesbezüglich noch keine einheitliche Staatspraxis gebe. Schließlich wurden bei der Aufnahme der Linken- (früher: PDS)-nahen Rosa-Luxemburg-Stiftung (1999) und der Grünen-nahen Heinrich-Böll-Stiftung (1989) in die Stiftungsfinanzierung unterschiedliche Maßstäbe angelegt. Dabei wird aber ausgeblendet, dass in der sogenannten Gemeinsamen Erklärung der parteinahen Stiftungen aus dem Jahr 1998 festgelegt wurde, dass die nahestehende Partei zwei Mal in Folge – davon einmal in Fraktionsstärke – im Bundestag vertreten sein muss, damit die parteinahe Stiftung Zuwendungen erhält (s. Dritter Abschnitt, 1.). Die Gemeinsame Erklärung diente nach Auskunft der Bundesregierung bislang als Grundlage für die Entscheidung des Bundestages über die Gewährung der Globalzuschüsse. Folglich galten die darin vorgeschlagenen Kriterien als faktische Finanzierungsvoraussetzungen.

Die nun höhere Hürde zur Aufnahme in die Stiftungsfinanzierung stößt insbesondere der AfD sauer auf, da die ihr nahestehende DES damit im kommenden Jahr wieder von der Finanzierung ausgeschlossen wäre. Aber auch einige Sachverständige äußerten in der öffentlichen Anhörung am Montag Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Das Bundesverfassungsgericht hält es in seinem zweiten Stiftungsurteil für „nicht fernliegend, hinsichtlich der Beständigkeit einer politischen Grundströmung zumindest im Regelfall auf einen Zeitraum abzustellen, der die Dauer einer Legislaturperiode übersteigt“ (Rn. 244). Daraus wird teilweise geschlossen, dass das Abstellen auf drei Legislaturperioden vom BVerfG für verfassungswidrig gehalten werden könnte (s. hier).

Allerdings steht dem Gesetzgeber bei dieser Frage ein gewisser Gestaltungsspielraum zu, der nur durch grundgesetzliche Garantien wie die Offenheit des politischen Willensbildungsprozesses und die Chancengleichheit der Parteien eingeschränkt ist. Den genannten Garantien wird hinreichend Rechnung getragen, wenn die zeitliche Hürde nicht derart hoch liegt, dass die Etablierung einzelner Grundströmungen nachhaltig verhindert wird. Das scheint aber weder bei einem Beurteilungszeitraum von zwei noch von drei Legislaturperioden der Fall zu sein.

Problematischer scheint in diesem Zusammenhang zu sein, dass eine Vertretung in Fraktionsstärke, also mit 5 % der Abgeordnetensitze, gefordert wird. Die sogenannte 5 %-Hürde bei Bundestagswahlen soll die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments erhalten (s. hier Rn. 67). Dieses Schutzgut spielt bei der Stiftungsfinanzierung aber keine Rolle, sodass die Sperrklausel nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht ohne Weiteres übertragen werden kann. Die Gesetzesbegründung führt hingegen keine Verfassungsgüter an, deren Schutz an dieser Stelle eine Einschränkung der Chancengleichheit der Parteien rechtfertigen würde. Es kann damit bezweifelt werden, dass das Erfordernis der Fraktionsstärke einer Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht standhält.

Ausschluss von potenziellen Verfassungsfeinden

Ein weiteres Differenzierungskriterium, das zunächst in einem Haushaltsvermerk aus dem Jahr 2022 zu finden war und nun auch seinen Weg in den Gesetzentwurf gefunden hat, ist das Kriterium der Verfassungstreue der Stiftungen.¹⁾ Die Überprüfung der Verfassungstreue einzelner Organisationen oder Personen ist zwar nicht neu, aber nach wie vor in ihren Einzelheiten sehr umstritten. Sie gilt als Ausdruck der Wehrhaftigkeit unserer Demokratie, birgt aber immer auch die Gefahr, für den politischen Kampf gegen unliebsame Ansichten oder politische Kräfte instrumentalisiert zu werden.

Zunächst einmal erscheint es sinnvoll, auch an die Verfassungstreue von parteinahen Stiftungen gewisse Anforderungen zu stellen. Dabei geht es nicht darum, politische Gegner:innen auszuschalten, indem man ihnen die Mittel zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung entzieht. Es geht vielmehr darum, die Stiftungsfinanzierung, die vor allem der Stärkung des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaates dienen soll, nicht ad absurdum zu führen, indem man den Kampf einzelner Stiftungen gegen eben diesen mitfinanziert. Auch das Bundesverfassungsgericht hält es für zulässig, die Verfassungstreue als Differenzierungskriterium bei der Stiftungsfinanzierung heranzuziehen, um die freiheitliche demokratische Grundordnung zu schützen (Rn. 246). Fraglich ist aber, welcher Maßstab für einen Finanzierungsausschluss zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung angelegt werden sollte.

Der Gesetzentwurf fordert in § 2 Abs. 4, dass die parteinahen Stiftungen „in einer Gesamtschau die Gewähr [bieten], für die freiheitliche demokratische Grundordnung sowie für den Gedanken der Völkerverständigung aktiv einzutreten.“ Damit wird die Grenze der zulässigen und förderungswürdigen Stiftungsarbeit – anders als bei der Parteiarbeit (vgl. Art. 21 Abs. 3 GG) – nicht erst dort gezogen, wo der aktive Kampf gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung beginnt. Vielmehr wird von den Stiftungen eine „Verfassungsfreundlichkeit“ positiv vorausgesetzt (s. dazu das Gutachten von Möllers/Waldhoff). Für ein solches Erfordernis könnte die besondere Rolle der Stiftungen als Akteure der politischen Bildungsarbeit sprechen. Schließlich erhalten sie die staatlichen Mittel gerade dafür, den freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat zu fördern, sodass ihnen eine gewisse Loyalität ihm gegenüber abverlangt werden kann.

Die Formulierung „Gewähr bieten …aktiv einzutreten“ ist aber schon mit Blick auf das Bestimmtheitsgebot kritisch zu sehen. Sie ist dem Beamtenrecht entlehnt, wo sie zur Normierung der Verfassungstreuepflicht von Staatsbediensteten verwendet wird. Sie wurde zwar in Rechtsprechung und Literatur in Bezug auf das Verhalten von natürlichen, im Staatsdienst tätigen Personen überzeugend ausgelegt, diese Auslegung ist aber nicht ohne weiteres auf die parteinahen Stiftungen als juristische Personen und Akteure der politischen Bildungsarbeit übertragbar.  Zwar enthält der Gesetzentwurf in § 2 Abs. 4 einen Katalog von Indizien, die auf die fehlende „Verfassungsfreundlichkeit“ der Stiftungen hinweisen können. In diesem werden jedoch ebenfalls an vielen Stellen unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet (z.B. „der Förderung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung dienen“), sodass schlussendlich offenbleibt, was genau von den Stiftungen verlangt wird. So ist weder für die kontrollierende Instanz noch für die parteinahen Stiftungen selbst erkennbar, wie sie sich zu verhalten haben. Mangels Bestimmbarkeit der Begriffe hängt es maßgeblich von der Auslegung der kontrollierenden Instanz ab, was unter diesem unbestimmten Rechtsbegriff verstanden wird. Die Gefahr der politischen Instrumentalisierung, die damit einhergeht, liegt auf der Hand.

Die Chancengleichheit der Parteien als nicht zu vernachlässigender Maßstab

Hinzu kommt, dass die parteinahen Stiftungen nicht mit anderen Akteuren der politischen Bildungsarbeit vergleichbar sind. Ihre Finanzierung betrifft – wie das BVerfG im zweiten Stiftungsurteil klargestellt hat – die Chancengleichheit der Parteien und ist an ihr zu messen (s. hier). Die relativ niedrige Hürde für den Finanzierungsausschluss steht mit diesem Grundsatz nicht in Einklang. Wie der zweite Senat deutlich gemacht hat, muss eine Differenzierung zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung geeignet und erforderlich sein. Schutz bedeutet in diesem Zusammenhang aber Verteidigung und nicht aktive Förderung. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner jüngsten Entscheidung deutlich gemacht, dass es zwei Optionen gibt: Entweder wird grundsätzlich das gesamte parteipolitische Spektrum gefördert – oder die Stiftungsfinanzierung wird unterlassen. Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Förderung, darf er den Kreis der förderungswürdigen Stiftungen nicht künstlich eingrenzen, indem er Maßstäbe anlegt, die für die nahestehenden Parteien nicht gelten. Denn so wäre eben nicht das gesamte parteipolitische Spektrum abgedeckt. Die Grenze für den Finanzierungsausschluss parteinaher Stiftungen ist also – ebenso wie bei der Parteifinanzierung – dort zu ziehen, wo die Stiftungen beginnen, die freiheitlich-demokratische Grundordnung aktiv zu bekämpfen.

Darüber hinaus ist § 2 Abs. 5 des Entwurfs besonders problematisch. Er macht den Finanzierungsausschluss davon abhängig, ob eine verfassungsfeindliche Ausrichtung der parteinahen Stiftung erkennbar ist. Es ist zwar erst einmal richtig, auf die Ausrichtung der Stiftung selbst und nicht etwa die der nahestehenden Partei abzustellen. Als Maßstab für verfassungsfeindliche Tendenzen wird jedoch § 4 Abs. 2 BVerfSchG genannt, der bekanntermaßen den Begriff der freiheitlichen demokratischen Grundordnung deutlich weiter fasst, als es das BVerfG in seiner jüngsten Rechtsprechung tut. Darüber hinaus wird eine Regelvermutung aufgestellt, nach der eine Einstufung der Stiftung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz als Verdachtsfall oder gesichert extremistisch ausreicht, um eine verfassungsfeindliche Ausrichtung anzunehmen. Damit weist man dem BfV erhebliche Entscheidungsmacht zu, obwohl es eigentlich nur eine erforschende und informierende Funktion erfüllen und keine freiheitsbeschränkenden Maßnahmen ergreifen darf (s. hier Rn. 153 ff. und hier).

Die zuständige Stelle unter parteipolitischem Einfluss

Im Rahmen der internen Beratungen zum Gesetzentwurf wurde lange darüber gestritten, welche Stelle geeignet ist, um die grundsätzliche Förderungsfähigkeit der parteinahen Stiftungen zu beurteilen (s. dazu hier). Die Tatsache, dass die Stiftungsfinanzierung mittelbar die Chancengleichheit der Parteien betrifft, könnte auf den ersten Blick dafürsprechen, dass das Bundesverfassungsgericht über den Finanzierungsausschluss zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung entscheidet. Das ist aber nicht notwendig, wenn – wie hier – für die Beurteilung der Verfassungstreue der Stiftung nicht an das Verhalten der nahestehenden Partei angeknüpft wird. In diesem Fall steht lediglich das Verhalten der Stiftung selbst im Fokus, auf die das Parteienprivileg keine Anwendung findet.

Der Gesetzentwurf benennt nun in § 7 das BMI als prüfende Stelle. Dieses scheint aus praktischen Gründen für die Aufgabe besonders geeignet zu sein, weil es auch über Vereinsverbote im Sinne des Art. 9 Abs. 2 GG entscheidet und sich als Aufsichtsbehörde des Bundesamts für Verfassungsschutz mit Verfassungsschutzangelegenheiten auskennt. Es ist aus verfassungsrechtlicher Sicht für diese Aufgabe auch grundsätzlich geeignet. Allerdings stößt die Wahl des BMI als prüfende Stelle vor dem Hintergrund der Unbestimmtheit der Förderungsvoraussetzungen auf erhebliche Bedenken. Schließlich ist es in nicht unerheblichem Maße parteipolitischem Einfluss ausgesetzt und könnte die Auslegung der unbestimmten Förderungsvoraussetzungen zur Ausgrenzung politischer Gegner nutzen. Die Tatsache, dass es darüber hinaus dem BfV übergeordnet ist und auf deren Arbeit Einfluss nehmen kann, verschärft diese Gefahr zusätzlich. Schließlich liefert das BfV im Zweifel die notwendigen Informationen, auf die die Entscheidung des BMI gestützt wird.

Die Stiftungsfinanzierung bleibt intransparent

Das Versprechen, für mehr Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Stiftungsfinanzierung zu sorgen, hält der Gesetzentwurf nicht. Er regelt weder die Zwecke, für die den Stiftungen staatliche Mittel zugewendet werden, noch legt er die Höhe der Stiftungsmittel verbindlich fest. Damit überlässt er wesentliche Entscheidungen dem Haushaltsgesetzgeber, der die Mittel nach Belieben in den Einzelplänen der Bundesministerien veranschlagen und erhöhen kann. Das wird auch in Zukunft dazu führen, dass die Zuwendungen auf einzelne Haushaltstitel verstreut sind, sodass nicht ohne weiteres erkennbar ist, wie viel Geld den Stiftungen für welche Aufgaben zugutekommt. Auch ermöglicht es weiterhin, die kritische Öffentlichkeit von den Entscheidungen über die Erhöhung der Stiftungsmittel praktisch auszuschließen. Schließlich findet eine umfassende öffentlichkeitswirksame Debatte über einzelne Haushaltstitel so gut wie nicht statt (mehr dazu hier). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem zweiten Stiftungsurteil deutlich gemacht, dass das Haushaltsgesetzgebungsverfahren nicht geeignet ist, um die wesentlichen Kriterien der Stiftungsfinanzierung festzulegen. Das gilt nicht nur für die Förderungsvoraussetzungen, sondern ebenso für die Art und Höhe der staatlichen Zuwendungen. Der Gesetzentwurf muss in dieser Hinsicht unbedingt nachgebessert werden.