Alles unter Kontrolle

In der Praxis einer parlamentarischen Demokratie übernimmt die Kontrollfunktion in erster Linie die Opposition. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss parlamentarische Kontrolle verfahrensrechtlich so gestaltet sein, dass sie effektiv ist. Sie hat regelmäßig öffentlich, also vor den Augen des Souveräns zu erfolgen, der einer Regierung am Wahltag ihr abschließendes Zeugnis ausstellt. Daher sehen die Verfassungen und parlamentarischen Geschäftsordnungen in Bund und Ländern für die Parlamente besondere Kontrollinstrumente vor.

Anders als bei der Teilnahme an der Gesetzgebungs- und Kreationsfunktion, etwa bei der Änderung des Grundgesetzes bzw. der Landesverfassungen oder bei der Verfassungsrichterwahl kann eine Sperrminorität bei der parlamentarischen Kontrolle nur wenig obstruieren. Dennoch bieten die parlamentarischen Kontrollinstrumente, insbesondere das Untersuchungsrecht, Möglichkeiten, die parlamentarische Arbeit zu beeinträchtigen.

Kontrollinstrumente sind regelmäßig als Minderheitenrecht ausgestaltet

Von praktischer Bedeutung sind das parlamentarische Fragerecht, die Berichtspflicht der Regierung in den Ausschüssen und im Plenum des Parlaments, die Aussprache zu wichtigen Themen, etwa durch Aktuelle Stunden und schließlich das parlamentarische Untersuchungsrecht. Die Fraktionen, die eine Regierung tragen, werden ihre Kritik zumeist hinter verschlossenen Türen äußern, wenn aktuell auch bundespolitische Beispiele einen anderen Eindruck vermitteln können. Für die beschriebenen Kontrollinstrumente ist typisch, dass ihr Einsatz im parlamentarischen Betrieb nicht etwa einer qualifizierten Mehrheit bedarf, sondern, dass sie – umgekehrt – (auch) von einer Minderheit genutzt werden können. Damit eröffnen sie zwar nicht die Möglichkeit der Blockade durch eine Sperrminorität, könnten aber in quantitativer Hinsicht zu einer Blockade der Arbeit des Parlaments und insbesondere der Regierung führen. Denn das Recht der Abgeordneten und Fraktionen, Anfragen an die Regierung zu richten sowie deren Antwortpflicht, ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts verfassungskräftig garantiert. Es ist Bestandteil des Statusrechts des Abgeordneten, das in Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 GG und den entsprechenden Normen der Landesverfassungen seine verfassungsgesetzliche Grundlage hat. Berichtsanträge in den Ausschüssen und Plenaranträge können wiederum Fraktionen, unabhängig von ihrer Größe, stellen. Der Mitwirkung anderer bedarf es nicht. Eine quantitative Begrenzung des Fragerechts und des Berichtsanspruchs kennen die Verfassungen und Geschäftsordnungen regelmäßig nicht.

Es liegt also auf der Hand, dass eine Vielzahl von Fragen die Arbeit einer Regierung durchaus erheblich belasten kann. Würde eine Regierung mit einer wahren Flut von Anfragen und Berichtsanträgen konfrontiert und sähe sie sich nicht mehr in der Lage, alle Anfragen zu beantworten und allen Berichtsanträgen nachzukommen, könnten sich die Frage- und Antragsteller im Wege des Organstreitverfahrens an das Bundes- oder das jeweilige Landesverfassungsgericht wenden. Denn die Nichtbeantwortung stellt in jedem Fall einen Eingriff in das parlamentarische Kontrollrecht und das Statusrecht der Abgeordneten dar. Ob dieser Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt, die Regierung also tatsächlich quantitativ „überfordert“ ist, muss dann das Bundesverfassungsgericht im Einzelfall entscheiden.

Untersuchungsrecht gibt Opposition die Möglichkeit der Selbstinformation

Die bisher beschriebenen Kontrollinstrumente haben aus Sicht des Parlaments einen Nachteil: Sie zielen auf eine so genannte Fremdinformation. Die Regierung ist die „informierte Gewalt“ und das Parlament muss sich darum bemühen, an diesem Wissen teilzuhaben. Ohne dieses Wissen wäre die parlamentarische Kontrolle, so das Bundesverfassungsgericht, nicht effektiv. Ob die Informationen vollständig und inhaltlich richtig sind, kann das Parlament allerdings nur sehr begrenzt überprüfen. Daher kommt den Untersuchungsausschüssen eine besondere Bedeutung zu. Sie zielen nicht auf Fremdinformation, sondern auf Selbstinformation des Parlaments. Dies machen die klassischen Untersuchungsinstrumente deutlich: Aktenvorlagepflicht aller staatlichen und kommunalen sowie auch privater Stellen, Zeugnispflicht von Regierungsmitgliedern, der öffentlich Bediensteten aller staatlichen einschließlich der kommunalen Ebenen und auch von Privatpersonen sowie schließlich die Einschaltung von Sachverständigen.

Blockade der Beweisaufnahme durch Minderheit kaum möglich

Da das parlamentarische Untersuchungsverfahren justizförmig ausgestaltet ist, bedarf es jeweils entsprechender Beweisbeschlüsse, wenn es um die Vorlage von Akten, die Vernehmung von Zeugen oder die Einholung von Sachverständigengutachten geht. Die Beweisanträge kann im Bund und in den Ländern regelmäßig jedes Mitglied des Untersuchungsausschusses stellen. Sie bedürfen zwar eines Mehrheitsbeschlusses. Allerdings muss die Mehrheit dem Antrag regelmäßig nur stattgeben, wenn ihn eine qualifizierte Minderheit beantragt. Es muss sich um eine Minderheit handeln, die das Einsetzungsquorum des Parlaments repräsentiert. Insoweit hat eine qualifizierte Minderheit durchaus die Möglichkeit, den Ausschuss mit Beweisanträgen zu „überfluten“. Da sie jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keinen Anspruch auf einen bestimmten Zeitpunkt der Beweisaufnahme hat, sondern dies per Mehrheitsbeschluss festgelegt wird, dürfte eine Blockade nicht möglich sein. Vielmehr kann der Ausschuss „nach und nach“ diese und andere Beweisanträge – längstens bis zum Ende der Wahlperiode – abarbeiten. Verfassungswidrig würde die Mehrheit nur dann verfahren, wenn sie die Anträge der qualifizierten Minderheit willkürlich „liegen lässt“.

„Inflation“ von Untersuchungsausschüssen

Doch möglicherweise setzt der Versuch der Minderheit, die Arbeit von Parlament und Regierung zu blockieren schon früher an – nämlich bei der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses. Parlamentarische Untersuchungsausschüsse gelten als das „schärfste Schwert“ des Parlaments, namentlich der Opposition. Um effektiv zu sein, ist das parlamentarische Untersuchungsrecht schon verfassungsgesetzlich im Bund und in den Ländern als Minderheitenrecht ausgestaltet und bedarf die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses nicht etwa einer qualifizierten Mehrheit. In den Verfassungen schwankt das Quorum, ab dem ein Untersuchungsausschuss einzusetzen ist, zwischen einem Viertel und einem Fünftel der jeweiligen Parlamentsmitglieder.

Die Einsetzungspflicht besteht nur dann nicht, wenn der Einsetzungsantrag verfassungswidrig ist, etwa weil das Parlament sich mangels Zuständigkeit nicht mit der Sache befassen darf. Bisher ist in der Geschichte des Bundestages nur einmal, nämlich am 5. Juli 2023, der Einsetzungsantrag einer qualifizierten Minderheit abgelehnt worden (s. dazu hier). Ob dieser Beschluss verfassungsgemäß ist, prüft zurzeit das Bundesverfassungsgericht. Wenn also die qualifizierte Minderheit immer neue Einsetzungsanträge mit jeweils anderen (verfassungsgemäßen) Untersuchungsgegenständen stellt, müsste die Mehrheit dem Einsetzungsantrag jeweils entsprechen. Dies würde zwangsläufig zu einer Blockade des parlamentarischen Betriebs und der Arbeit der Regierung einschließlich der ihr nachgeordneten Stellen führen. Wie viele parallellaufende Untersuchungsausschüsse Parlament und Regierung „vertragen“, lässt sich nicht abstrakt beantworten. Der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung haben sicher eine andere Belastungsgrenze als ein Landesparlament und eine Landesregierung. Letztlich müsste wieder verfassungsgerichtlich geklärt werden, ob die Belastungsgrenze für Parlament und Regierung erreicht ist. Dies lässt sich nicht abstrakt, auch nicht anhand abstrakter Kriterien festlegen, sondern ist eine Frage des Einzelfalls. Sicher wird dabei auch einfließen, ob die qualifizierte Minderheit tatsächlich ein berechtigtes Untersuchungsinteresse hat und wie gravierend der zu untersuchende Sachverhalt die politische Verantwortung einer Regierung tangiert, also das politische Vertrauen zu erschüttern vermag. Doch auch hier ist Vorsicht geboten, weil in der Praxis Vieles, auch an politischem Fehlverhalten, erst im Laufe einer Untersuchung ans Tageslicht kommt. Das Bundesverfassungsgericht hält daher parlamentarische Untersuchungen und Beweisanträge „ins Blaue hinein“ für bedenklich.

Ein anderer Ansatz könnte sein, die Anzahl von Untersuchungsausschüssen, die eine Fraktion im Laufe der Wahlperiode beantragen darf, zu begrenzen, wie etwa in Österreich. De lege lata ist dies weder im Bund noch in den Landesverfassungen vorgesehen. Ob dies de lege ferenda im Wege der Verfassungsänderung möglich wäre, erscheint indes zweifelhaft. Wie erwähnt, muss nach Meinung des Bundesverfassungsgerichts parlamentarische Kontrolle effektiv sein. Das Gericht leitet dies aus dem demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzip der Gewaltenteilung ab. Dem Parlament und insbesondere der Opposition die einzige Möglichkeit der Selbstinformation generell zu beschränken, könnte daher – unbeschadet der Verfassungsrechtslage in anderen Ländern – durchaus die unabänderlichen Strukturprinzipien des Art. 79 Abs. 3 GG tangieren. Eine solche Verfassungsänderung trägt daher das Risiko des „verfassungswidrigen Verfassungsrechts“ in sich. Das Bundesverfassungsgericht wird wahrscheinlich eher im Einzelfall prüfen wollen, ob für die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses tatsächlich ein öffentliches Interesse besteht.

Alternativ käme eine Sperrwirkung in thematischer Hinsicht in Frage, wie sie für Untersuchungsausschüsse des Europäischen Parlaments gilt. Danach kann ein Untersuchungsausschuss zu einem Sachverhalt, der bereits Gegenstand einer Untersuchung war, nur dann oder erneut eingesetzt werden, wenn seit der Vorlage des betreffenden Untersuchungsberichts oder seit dem Ende des betreffenden Untersuchungsauftrags mindestens zwölf Monate vergangenen sind. Zudem müssen neue Tatsachen vorliegen.

Sperrminoritäten können bei einzelnen Verfahrensfragen Bedeutung haben

Sperrminoritäten spielen im Bund und in den Ländern beim Kern der parlamentarischen Untersuchung, namentlich also bei der Einsetzung und im Beweisverfahren, keine Rolle. Denn insoweit sehen weder die Verfassungen noch die Untersuchungsausschussgesetze des Bundes und der Länder eine qualifizierte Mehrheit vor, so dass sich auch keine Sperrminorität auswirken kann. Bei einzelnen Verfahrensfragen kann dies jedoch anders sein. Dies soll abschließend am Beispiel Thüringens verdeutlicht werden: In Thüringen bedarf die Abwahl des Vorsitzenden eines Untersuchungsausschusses nach § 5 Abs. 3 Satz 2 ThürUAG der 2/3 Mehrheit der Mitglieder des Landtags. Die Entscheidung, dass ein Mitglied des Untersuchungsausschusses wegen Befangenheit auszuscheiden hat, muss nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ThürUAG von einer 2/3 Mehrheit der Ausschussmitglieder getroffen werden. Die Einsetzung eines Unterausschusses muss nach § 9 Abs. 1 ThürUAG sogar einstimmig beschlossen werden. Für den Ausschluss der Öffentlichkeit bedarf es nach Art. 64 Abs. 3 Satz 3 ThürLV, § 10 Abs. 4 Satz 3 ThürUAG einer 2/3 Mehrheit der Ausschussmitglieder. Dies gilt nach § 15 Abs. 1 Satz 2 ThürUAG ebenso für die Feststellung, wer Betroffener der Untersuchung ist. Alle diese Entscheidungen könnte eine Sperrminorität von mehr als einem Drittel blockieren und damit die Arbeit eines Untersuchungsausschusses erschweren.