Warum das Compact-Verbot auf Grundlage des Vereinsrechts ergehen konnte

Am 16. Juli 2024 hat Bundesinnenministerin Nancy Faeser bekanntgegeben, dass das Bundesministerium des Innern die Compact-Magazin GmbH verboten hat. Nicht wenige Stimmen kritisierten dieses Vorgehen als faktisches Medienverbot und als Versuch, die Presse unzulässigerweise über das Vereinsrecht zu regulieren.¹⁾ Wolfgang Kubicki forderte vorsorglich sogar den Rücktritt Faesers, sollte das Verbot gerichtlich keinen Bestand haben.

Die Aufregung um das Verbot des seit 2021 vom Verfassungsschutz als rechtsextremistisch eingestuften Magazins ist aus vereinsrechtlicher Perspektive nicht nachvollziehbar. Auch wenn bei Verboten von Mediengesellschaften grundsätzliche Fragen nach dem Verhältnis zur Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit aufgeworfen werden, reiht sich das Verbot der COMPACT-Magazin GmbH und der CONSPECT FILM GmbH in eine seit Jahrzehnten bestehende Verbotspraxis ein.

Der weite Vereinsbegriff und Kapitalgesellschaften

Mit Einführung des Öffentlichen Vereinsgesetzes im Jahr 1964 hat der Vereinsbegriff in § 2 Abs. 1 VereinsG im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Wertungen eine einfachgesetzliche Ausgestaltung gefunden.²⁾ Ein Rückgriff auf die dortige Legaldefinition zur Klarstellung des durch Art. 9 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutzbereichs ist – wie beim Parteibegriff in § 2 Abs. 1 PartG und Art. 21 GG – anerkannt und zur Sicherung einer einheitlichen Vereinigungsverbotspraxis geboten.³⁾ Nach § 2 Abs. 1 VereinsG ist ein Verein jede Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen, die sich ohne Rücksicht auf die Rechtsform für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat. Der öffentliche Vereinsbegriff ist damit denkbar weit. Von der Vereinigungsfreiheit geschützte Vereinigungen sind neben Vereinen und Gesellschaften, also gemäß §§ 55 ff. BGB eingetragene und nicht-eingetragene Vereine, auch wirtschaftliche Vereine nach § 22 BGB sowie Personen- und Kapitalgesellschaften. Gemäß § 17 VereinsG sind die Vorschriften des Vereinsgesetzes konkret etwa auch auf Aktiengesellschaften (AG), Kommanditgesellschaften auf Aktien (KGaA) und Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) anzuwenden, wenn sie sich unter anderem gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten. In Bezug auf Verlage und Internetplattformen ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, dass Vereine im Sinne des Vereinsgesetzes auch Organisationen sein können, deren Zweck in der Verbreitung von Nachrichten und Meinungsbeiträgen besteht. Der Umstand, dass sich eine solche Vereinigung gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auf die in Art. 5 Abs. 1 GG verbürgten Rechte berufen kann, steht der Anwendbarkeit des Vereinsgesetzes nicht entgegen.⁴⁾

Bislang verbotene Mediengesellschaften

Im Rahmen der Terrorismus- und Extremismusbekämpfung waren in den letzten Jahren bereits diverse Unternehmen und Kapitalgesellschaften, im Einzelnen Verlage, TV- und Musikproduktionsfirmen sowie Internetplattformen aus den Gefährdungsphänomenen auslandsbezogener Extremismus, Islamismus/islamistischer Terrorismus, Rechts- sowie Linksextremismus von vereinsrechtlichen Maßnahmen betroffen.

Presseunternehmen

Mit der kurdischen Arbeiterpartei PKK wurden am 22. November 1993 weitere Nebenorganisationen, darunter die Berxwedan-Verlags GmbH einschließlich der Nachrichtenagentur Kurdistan-Haber Ajansi-News-Agency (Kurd-HA), verboten. Wie in der entsprechenden Verfügung festgestellt, verstießen deren Tätigkeiten gegen Strafgesetze, richteten sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung und gefährdeten die innere Sicherheit, die öffentliche Ordnung und sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland.⁵⁾ Der PKK-Verlag Berxwedan ging gegen sein Verbot vor und berief sich als Presseunternehmen auf seine Meinungs- und Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Var. 1, Satz 2 Var. 1 GG. Das Bundesverwaltungsgericht stellte zunächst einstweilig⁶⁾ und später auch in der Hauptsache⁷⁾ klar, dass das Verbot auf solche Teilorganisationen erstreckt werden konnte, die einen wesentlichen Teil der Propaganda- und Öffentlichkeitsarbeit der PKK wahrnahmen und dadurch die verbotene Betätigung nachhaltig unterstützten. Wie sich aus den in Art. 5 Abs. 2 GG festgelegten Schranken der Meinungs- und Pressefreiheit und einer Abwägung mit den verfassungsrechtlichen Verbotstatbeständen des Art. 9 Abs. 2 GG ergebe, hätten Meinungs- und Pressefreiheit dort zurückzutreten, wo sie ausschließlich der Verwirklichung verbotswidriger Vereinszwecke dienten.⁸⁾

Die Yeni Akit GmbH wurde am 22. Februar 2005 als Verlegerin der Europa-Ausgabe der türkischsprachigen Tageszeitung Anadoluda Vakit wegen Leugnung des Holocausts in volksverhetzender Weise und der Verbreitung antisemitischer Propaganda verboten.⁹⁾ Wenig später, am 30. August 2005 verbot der damalige Bundesinnenminister Otto Schily die E. Xani Presse- und Verlags-GmbH, die wiederum die türkischsprachige Europaausgabe der PKK-Tageszeitung Özgür Politika verlegte.¹⁰⁾ Die Deutschen Journalisten-Union (dju) kritisierte das Vorgehen damals als „völlig überzogen“.¹¹⁾ Beide Verlagsgesellschaften wurden als eigenständige Vereine gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 17 VereinsG und nicht als Teil- oder Nebenorganisation gemäß § 3 Abs. 3 VereinsG verboten. Dies bedeutet, dass bei ihnen das Vorliegen eines eigenen Verbotsgrundes bejaht wurde, was im Falle des vereinfachten Verbotsmaßstabs des § 3 Abs. 3 VereinsG nicht notwendig gewesen wäre.

Der damalige Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble verbot mit Verfügung vom 13. Juni 2008 das deutsche Unternehmen VIKO Fernseh Produktion GmbH sowie die zwei Aktiengesellschaften dänischen Rechts Mesopotamia Broadcast A/S METV und Roj TV A/S. Sie betrieben auf der Grundlage einer dänischen Sendelizenz einen Fernsehsender mit einem vorwiegend in kurdischer Sprache produzierten Programm.¹²⁾ Die Programme wurden europaweit – auch nach Deutschland – über Satellit ausgestrahlt und konnten bis in die Siedlungsgebiete der Kurden in der Türkei und im Nahen Osten empfangen werden.¹³⁾ Das Verbot wurde damit begründet, dass sich die Ausstrahlung des Fernsehprogramms gegen den Gedanken der Völkerverständigung richtete, da der Sender den bewaffneten Guerillakampf der PKK gegen den türkischen Staat unterstützte und verherrlichte.¹⁴⁾

Am 1. Februar 2019 wurden zwei kurdische Medienbetriebe als nichtgebietliche Teilorganisationen der PKK verboten. Die Vereinigungen Mezopotamien Verlag und Vertrieb GmbH als einzige europäische Vertriebsorganisation von Propagandamaterial der PKK und die MIR Multimedia GmbH als kurdische Musikproduktionsfirma seien finanziell, personell und organisatorisch derart eng mit der PKK verflochten gewesen, dass sie als deren Teilorganisationen in deren Verfügung vom 22. November 1993 einbezogen werden konnten (vgl. § 3 Abs. 3 VereinsG).¹⁵⁾

Internetplattformen

Der Verein Altermedia Deutschland galt als maßgebliches Neonazi-Portal und Nachrichtenseite der rechtsextremen Szene und wurde Anfang 2016 verboten.¹⁶⁾ Davon umfasst waren der Betrieb der Internetseite des Vereins, diverse E-Mail-Adressen sowie die verschiedenen Social-Media-Kanäle. Mit Verfügung vom 14. August 2017 verbot Bundesinnenminister Thomas de Maizière schließlich die Internetplattform linksunten.indymedia, da diese den Strafgesetzen zuwiderlaufe und sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richte.¹⁷⁾ Abgeschaltet werden mussten neben der Internetseite auch der Twitter-Account und sämtliche E-Mail-Adressen des Vereins.¹⁸⁾

Vereinigungsverbotsverfahren und die Meinungs- bzw. Pressefreiheit

Spätestens das Verbot von linksunten.indymedia warf für eine breitere Öffentlichkeit die Frage auf, wie weit die Befugnisse reichen, Nachrichtenportale, Zeitungen und Presseunternehmen als Vereine mittels Vereinsverboten zu verbieten, und wann die Meinungs- und Pressefreiheit gegenüber dem Vereinsverbot Vorrang haben muss. Mit dem Verbot des Compact-Magazins rückt die Bedeutung der Meinungs- und Pressefreiheit im Kontext von Vereinigungsverboten nach Art. 9 Abs. 2 GG nun erneut in den Fokus (dazu hier).

Vereinsverbot als gebundene Entscheidung

Gemäß Art. 9 Abs. 2 GG sind Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, verboten. Die Verbotstatbestände wurden verfassungsunmittelbar als Gewährleistungsschranken in Art. 9 Abs. 2 GG geregelt und damit gesetzesfest gestaltet. § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG, der die verfassungsrechtlichen Vorgaben nur konkretisieren kann, setzt einfachgesetzlich den Erlass einer Verbotsverfügung voraus. Zuständige Verbotsbehörden sind je nach Schwerpunkt der Vereinsorganisation und -tätigkeit nach § 3 Abs. 2 Satz 1 VereinsG die obersten Landesbehörden (in der Regel die Landesinnenministerien) oder die nach Landesrecht zuständige Behörde (Nr. 1) oder das Bundesministerium des Innern (Nr. 2).¹⁹⁾ Die Tatbestände des Vereinigungsverbots in Art. 9 Abs. 2 GG lassen beim Erlass einer Verbotsverfügung wegen des klaren Wortlauts grundsätzlich keinen Raum für Ermessenserwägungen auf Rechtsfolgenseite. Erfüllt eine Vereinigung einen der Verbotstatbestände des Art. 9 Abs. 2 GG, muss sie verboten werden. Abstufungen auf Rechtsfolgenseite sieht der Verfassungsgeber nicht vor.²⁰⁾

Das Verbot der Internetplattform „linksunten.indymedia“

Auch beim Verbot der als gewaltorientiert und linksextremistisch eingestuften Internetplattform „linksunten.indymedia“ kollidierten das Vereinigungsverbot, die gefahrenabwehrrechtliche Intention des Vereinsgesetzes und sein Charakter als ein Instrument des präventiven Verfassungsschutzes mit dem Schutz der Meinungs- und Pressefreiheit.

Das Bundesverwaltungsgericht erkannte im streitgegenständlichen Verbot kein Verbot des unter der Internetadresse „linksunten.indymedia.org“ betriebenen Veröffentlichungs- und Diskussionsportals, sondern das Verbot des dahinter stehenden Personenzusammenschlusses „linksunten.indymedia“. Das Bundesministerium des Innern war daher nicht daran gehindert, auf Grundlage des Vereinsgesetzes vorzugehen, obwohl die Tätigkeiten der Vereinigung auch in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG fielen.²¹⁾ Der Umstand, dass sich eine solche Vereinigung auf die in Art. 5 Abs. 1 GG verbürgten Rechte berufen könne, stehe der Anwendbarkeit des Vereinsgesetzes erst entgegen, wenn ein Verbot allein mit durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG geschützte Meinungsäußerungen und Pressetätigkeiten begründet werde. Ein Verbot, das auf grundrechtlich geschützte Handlungen gestützt werde oder auf andere Weise Grundrechte beeinträchtige, müsse im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs nach Art. 9 Abs. 2 GG diese Grundrechte beachten. Ein solcher Zusammenschluss genieße dann weitergehenden Schutz. Im Rahmen der Anwendung der Verbotsgründe sei darum die Verhältnismäßigkeit des Verbots zu prüfen und abzulehnen, wenn eine mildere Maßnahme geeignet und ausreichend sei, um den Belangen der Gefahrenabwehr Rechnung zu tragen.²²⁾

Das Bundesverwaltungsgericht stützt diese Maßstäbe auf eine für das Vereinsverbotsverfahren und die Vereinigungsfreiheit grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in welcher sich dieses mit gleich drei Vereinsverboten auseinandersetzte. Der rechtsextreme Verein Hilfsorganisation für nationale politische Gefangene und deren Angehörige e.V. (HNG) berief sich mit Blick auf seine monatlich erscheinende Vereinszeitschrift Nachrichten der HNG auf seine Meinungs- und Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG, die im Rahmen des Schutzes der Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG zu beachten sei. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte, dass das Grundrecht, an dem sich das Vereinigungsverbot primär messen lassen müsse, die Vereinigungsfreiheit sei. Das bedeute „nicht, dass die Wertungen weiterer Grundrechte im Rahmen der Prüfung am Maßstab des Art. 9 GG keine Berücksichtigung finden […]. Art. 5 Abs. 1 GG wird damit aber nicht zum selbständigen Prüfungsmaßstab. Ein Vereinigungsverbot wäre mit den Anforderungen des Grundgesetzes allerdings nicht zu vereinbaren, wenn es nur das Mittel wäre, Meinungsäußerungen oder Publikationen zu untersagen, die für sich genommen den Schutz des Art. 5 Abs. 1 GG genießen. Der Schutz durch andere Grundrechte darf von einem Vereinigungsverbot nicht unterlaufen werden.“²³⁾ Die Gründung und das Handeln in einer Vereinigung verringere den Grundrechtsschutz nicht. „Soweit Tätigkeiten einer Vereinigung den Schutzbereich weiterer Grundrechte berühren, sind Eingriffe grundsätzlich an diesen Grundrechten zu messen; für Verbote von Vereinigungen gilt hingegen, auch soweit sie andere Grundrechte betreffen, in erster Linie die spezielle Norm des Art. 9 Abs. 2 GG.“²⁴⁾

Die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit wird von Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht darum auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Vereinigungsfreiheit berücksichtigt. Die verfassungsgerichtliche Entscheidung fasst dies wie folgt:

„Für ein Verbot von Vereinigungen gilt wie für jeden anderen Eingriff in Grundrechte einer Vereinigung der im Rechtsstaatsprinzip verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der hoheitliches Handeln zugunsten grundrechtlich geschützter Freiheit beschränkt. Das zwingt dazu, gegenüber Vereinigungen das jeweils mildeste gleich wirksame Mittel zu ergreifen, um legitimen Gemeinwohlbelangen Rechnung zu tragen“.²⁵⁾

Art. 9 Abs. 2 GG stehe weniger einschneidenden Eingriffen in die Grundrechte der Vereinigung als ihrem Verbot nicht entgegen. Das Vereinigungsverbot als weitestgehender Eingriff komme nur in Betracht, wenn mildere und gleich wirksame Mittel nicht ausreichten, um die Ziele der Verbotstatbestände des Art. 9 Abs. 2 GG zu erreichen. Eine Vereinigung könne daher insbesondere nicht allein aufgrund vereinzelter Handlungen einzelner Mitglieder verboten werden; diese müssten einer Vereinigung vielmehr prägend zuzurechnen sein. Je weniger der Verbotstatbestand durch Handlungen der Organe der Vereinigung selbst, der Mehrheit ihrer Mitglieder oder von ihr beherrschter Dritter erfüllt werde, desto klarer müsse erkennbar sein, dass die Vereinigung diese Handlungen kenne, billige und sich mit ihnen identifiziere, so dass das Ziel des Art. 9 Abs. 2 GG nur durch ein Verbot der Vereinigung erreicht werden könne. Die Verbotsnorm des Art. 9 Abs. 2 GG sei insofern Ausdruck, nicht Ausnahme von der Verhältnismäßigkeit.²⁶⁾

Das Bundesverwaltungsgericht hatte in Übertragung dieser Maßstäbe keine durchgreifenden Bedenken gegen das Vereinsverbot von linksunten.indymedia. Die dagegen gerichteten Verfassungsbeschwerden nahm das Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung an. Die Zweite Kammer des Ersten Senats betonte am Ende ihres Beschlusses allerdings ausdrücklich, damit nicht über die Frage, welche Grundrechte diejenigen schützen, die ein organisiertes Internetportal betreiben, entschieden zu haben.²⁷⁾

Schlussfolgerungen für das Verbot der Compact-Magazin GmbH

Welche Schlussfolgerungen lassen sich nun für das Compact-Verbot daraus ziehen, dass ein Verbot maßgeblich an Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 GG zu messen ist, auf der Rechtsfertigungsebene des Eingriffs in die Vereinigungsfreiheit jedoch Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit zu berücksichtigen sind?

Das Bundesinnenministerium verbot die COMPACT-Magazin GmbH einschließlich ihrer Teilorganisation CONSPECT FILM GmbH, weil sie sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richten. Das Verbot adressiert formell also nicht das Magazin als Presseerzeugnis, sondern die dahinterstehenden Organisationen als rechtsextremistisch eingestufte Vereinigungen, inklusive Youtube- und Social-Media-Kanälen sowie Verlagsshop. Verlagsgesellschaften wie die COMPACT-Magazin GmbH wurden, wie dargestellt, schon häufiger verboten – zum Teil eigenständig nach § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 GG und zum Teil als Teilorganisation nach § 3 Abs. 3 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 GG. Mit HNG e.V., linksunten.indymedia und Altermedia Deutschland trafen Verbote auch nicht gesellschaftsrechtlich organisierte Vereine. Die Verbote hatten mit Blick auf die Meinungs-, Presse- und Rundfunkfreiheit bislang immer Bestand.²⁸⁾

Vergleicht man den Fall mit den bisherigen Verboten von Verlagsgesellschaften, Medienproduktionsfirmen und Internetplattformen, drängt sich kein offensichtlicher Unterschied im Vorgehen der Verbotsbehörde auf. Das Compact-Verbot zielt nicht nur auf die Untersagung einer Zeitung bzw. eines Presseerzeugnisses, sondern jedenfalls auch, wenn nicht gar in erster Linie auf das Gefährdungspotential der dahinterstehenden Organisationen als Vernetzungsorgane in der Szene der neuen Rechten. Dazu werden der Vereinigung, wie aus der nun veröffentlichten 79-seitigen Verbotsbegründung hervorgeht, nicht nur Magazinbeiträge, sondern auch Youtube-Videos und Aussagen der Compact-Verantwortlichen zugerechnet. Damit steht einem Vorgehen gemäß Art. 9 Abs. 2 GG grundsätzlich nichts entgegen.