Amtsgedanke und neutralisierter Demokratiebegriff
Eine fragwürdige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Status politischer Beamter
Beamtenrecht ist in Deutschland seit jeher Verwaltungsrecht, das nach Otto Mayer besteht, während das Verfassungsrecht vergeht. Das Grundgesetz macht das in Art. 33 Abs. 2, 5 GG besonders explizit, indem es die tradierten, vorkonstitutionellen Strukturen des Beamtenrechts zu Verfassungsrecht hochzont und auf Dauer stellt. Die Frage, wie ein demokratisches Personalverfassungsrecht aussehen sollte, wird selten gestellt. Die Leerstelle betraf bislang auch und gerade die Institution des sogenannten politischen Beamten, die nach § 54 Abs. 1 BBG, § 30 Abs. 1 BeamtStG jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können. Mit einem jetzt veröffentlichten Beschluss vom 9. April 2024 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts diese Lücke geschlossen. Können die Leiter der unteren Landesbehörden der Polizei in Nordrhein-Westfalen aus politischen Gründen in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden? Die scheinbare Banalität des Problems sollte nicht über die Sprengkraft des Beschlusses hinwegtäuschen: Mit wenig plausiblen Gründen opfert das Gericht eine für das Personalverfassungsrecht des Grundgesetzes wesentliche Institution auf dem Altar seiner Entpolitisierungsbestrebungen.
Maßstabsgeschichte
Das Gericht benennt seine Entscheidung nicht zufällig „Politischer Beamter“ ohne römische Ziffer: Welche Ämter eigentlich als „politische Beamte“ eingestuft werden dürfen, stand zuvor in keiner Senatsentscheidung im Mittelpunkt. § 30 Abs. 1 BeamtStG sagt, wie auch § 54 BBG, darüber gerade nichts, sondern überlässt die Entscheidung den Ländern und regelt nur die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand. Die einschlägige Maßstabsbildung erfolgte bislang allein durch obiter dicta, wenn die Einrichtung von Ämtern auf Zeit auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand standen. Das war solange kein Problem, wie das Gericht in den frühen Entscheidungen aus den fünfziger Jahren die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ noch als umfängliche Affirmation preußischer Beamtenrechtsinstitutionen verstand und am status quo der politischen Beamten folglich nichts auszusetzen hatte: Sie bedürften „nach der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Staatsführung“; daher sei es „,hergebrachter Grundsatz‘, daß sie im Gegensatz zu anderen Beamten ohne Angabe von Gründen jederzeit unter erheblicher Verkürzung ihrer Bezüge in den ,Wartestand‘ (,einstweiligen Ruhestand‘) versetzt … werden können“. Den Maßstab verschärfte das Gericht 2008 und 2018: Der zulässige Ämterkreis sei „eng begrenzt“; es müsse sich um „Transformationsämter“ handeln, also um „notwendige politische Schlüsselstellen für die wirksame Umsetzung der politischen Ziele der Regierung, die auf eine aktive Unterstützung seitens der betreffenden Amtsträger angewiesen ist“. Der Zweite Senat hat diesen restriktiven Maßstab nun scharfgestellt.
Sachverhalt
Sachverhalt, Problem und Prozessgeschichte sind schnell erzählt: Nach der „Kölner Silvesternacht“ zum Jahreswechsel 2015/16, einer unglücklichen Pressemitteilung des Kölner Polizeipräsidiums und nationaler, schließlich auch internationaler Berichterstattung wurde der Kölner Polizeipräsident Wolfgang Albers vom sozialdemokratischen Innenminister Ralf Jäger in den einstweiligen Ruhestand versetzt. Dagegen ging der Betroffene gerichtlich vor: Die Rechtsgrundlage für die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand sei verfassungswidrig. Die 18 Polizeipräsidenten in NRW waren nämlich bisher nach § 37 Abs. 1 Nr. 5 LBG NRW politische Beamte. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die diese Vorschrift nun für nichtig erklärt hat, beruht im Kern auf zwei Erwägungen: Zum einen sei bei politischen Beamten das aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Lebenszeitprinzip, das die Unabhängigkeit der Beamten sichern solle, durchbrochen; zum anderen sei diese Durchbrechung ausschließlich bei solchen Ämtern zulässig, die nach Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Regierung bedürfen und in fortwährender Übereinstimmung mit ihren grundsätzlichen politischen Ansichten stehen müssen – was bei den nordrhein-westfälischen Polizeipräsidenten nicht der Fall sei. Eine landespolitische Affäre, bestenfalls ein polizeirechtliches Problem, möchte man meinen. Der immense Druck der Öffentlichkeit auf die Landesregierung forderte ein Bauernopfer, das im Polizeipräsidenten gefunden wurde, aber nicht hätte gefunden werden dürfen.
Methodische Rückfragen
Die Begründung ist in mehrfacher Hinsicht überraschend. Das Gericht zwängt den Beamten auf Zeit und den politischen Beamten unter den gleichen Maßstab. Die Entscheidung verwendet wenig Mühe darauf, diese Gleichsetzung zu begründen. Die Ausnahme vom Lebenszeitprinzip beschränkt sich beim politischen Beamten allerdings auf das statusrechtliche Amt, betrifft aber nicht den Grundstatus. Übrigens landet der in den einstweiligen Ruhestand versetzte politische Beamte ausgesprochen weich: Er erhält für den Monat der Versetzung sowie die folgenden drei die bisherigen Bezüge weitergezahlt und im Anschluss für bis zu drei Jahre ein erhöhtes Ruhegehalt von 71,75 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der vormaligen Besoldungsgruppe, ehe sich das Ruhegehalt nach den allgemeinen Vorschriften richtet. Dass das bei einer B-Besoldung ungenügend sein soll, um dem politischen Beamten die notwendige Unabhängigkeit zur gesetzestreuen Dienstausübung zu sichern – darin liegt nach der Entscheidung die Ratio des Lebenszeitprinzips –, zeugt entweder von einem ausgeprägten Misstrauen gegenüber den Spitzenbeamten von Bund und Ländern – oder es ist unplausibel.
Die Gleichsetzung von politischen Beamten und Wahlbeamten beruht auf der Annahme, dass allein die Ausnahme vom Lebenszeitprinzip diese Ämter prägt, der gegenüber alle anderen institutionellen Gestaltungen zweitrangig sind. Anders gesagt: Die Perspektive des Zweiten Senats ist verrutscht, weil sie die institutionelle Bedeutung des politischen Beamtentums vollständig aus den Augen verliert. Das drückt sich in der eklektischen Würdigung der Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte aus, die im Rahmen der „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ des Art. 33 Abs. 5 GG bekanntlich eine besondere Rolle einnimmt. Die Begründung spielt das aus der immanenten Vernunft der Beamtenrechtsgeschichte rekonstruierte Lebenszeitprinzip gegen die Institution des politischen Beamten aus. Das ist deshalb wenig überzeugend, weil beide nur zwei Seiten derselben Medaille sind: Nicht nur die Unabhängigkeit der Beamten, sondern auch die politischen Beamten sind, wie Fritz Hartung in einem immer noch lesenswerten Stück zur preußischen Verwaltungsgeschichte dargelegt hat, eine Konsequenz des Übergangs Preußens zum Konstitutionalismus und zur Ministerverantwortlichkeit nach 1848.
Die Entscheidung legt diese historische Entwicklung offen, versagt ihr aber die normative Relevanz. Wenn die Ausführungen zum Missbrauch der politischen Beamten im Nationalsozialismus dafür eine Rechtfertigung bieten sollen, weist schon der fehlende ausdrückliche Hinweis darauf hin, dass dieses Argument nicht recht überzeugen kann: Hätte die Beamtenschaft die Republik andernfalls vor dem Nationalsozialismus gerettet? Ausgespart wird demgegenüber die kaum zu überschätzende Bedeutung, die die Institution in der Weimarer Republik spielte, um ein vom monarchischen Konstitutionalismus geerbtes Beamtentum notdürftig zu demokratisieren und gleichzeitig von neuen Republikfeinden freizuhalten. In Preußen tauschten die Regierungen der Weimarer Koalition nach der Revolution und dem Kapp-Putsch mehr als die Hälfte der Ober- und Regierungspräsidenten sowie der Landräte und insbesondere auch der Polizeipräsidenten und -direktoren aus. Die Republikschutzmaßnahmen von 1922, nach Reichsjustizminister Gustav Radbruch ausschließlich gegen den Rechtsradikalismus gerichtet, eröffneten den Ländern weitergehend die Möglichkeit, den Ämterkreis deutlich auszuweiten, wovon das Kabinett Braun II – auch insoweit „Preußens demokratische Sendung“ – großflächig Gebrauch machte. Dass auf diesem Wege ein robuster, republiktreuer Beamtenkader geschaffen wurde, zeigt sich darin, dass nach dem Preußenschlag Franz von Papen und Hermann Göring das Spitzenpersonal großflächig wieder austauschten.
All das verschwindet in der Begründung des Gerichts hinter einer Art Grundrechtsprüfung: Es liege ein „Eingriff“ in das aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende Lebenszeitprinzip vor; dieser bedürfe der verfassungsrechtlichen „Rechtfertigung“. Dass diese Rechtfertigung nicht unter dem Verhältnismäßigkeitsprinzip verhandelt wird, liegt daran, dass dessen Prüfprogramm noch zu lasch wäre. Statt eines legitimen Ziels braucht es – erstens – einen Bereich, in dem die „besondere Sachgesetzlichkeit und die Art der wahrgenommenen Aufgaben“ eine Ausnahme vom Lebenszeitprinzip „nahelegen“; die „Regelung muss – zweitens – geeignet und erforderlich sein, um diesen besonderen Sachgesetzlichkeiten Rechnung zu tragen“; schließlich bedarf es – drittens –einer „konkreten, alle erheblichen Gesichtspunkte einbeziehenden Bewertung der jeweiligen Regelungsstruktur im Einzelfall“, um zu bestimmen, ob das fragliche Amt ein „politisches“ sei – was der Sache nach heißt: Das Gericht durchleuchtet die Kommunikationsstruktur und den Behördenaufbau bis hin zu Ministeriumsrunderlassen, um die besagte Einzelfallprüfung, die Ketzer richterliche Dezision nennen würden, vorzunehmen. Gesetzgeberische „Einschätzungsprärogativen“ oder „Spielräume“ kommen nur vor, um – negativ – die Irrelevanz tradierter Elemente zu begründen. Dass sie – positiv – dazu führen könnten, politische Gründe der Landesregierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit für die Bestimmung des Ämterkreises anzuerkennen, zerschellt an der unbeirrbaren Sachlichkeit der gerichtlichen Überprüfung. Im Ergebnis verwandelt das Gericht die einstmals institutionell wie historisch begründete Existenz politischer Beamter in eine bloße Beeinträchtigung des Lebenszeitprinzips, die sich in Termini klassischer Grundrechtsdogmatik – „Eingriff“; „Rechtfertigung“ – durchdeklinieren lässt – ein Verfahren, das im institutionellen Verfassungsrecht selten und hier sicher nicht angemessen ist.
Der schwierige Stand einer politischen Theorie
Wenig verwunderlich ist vor diesem Hintergrund, dass die Entscheidung keinen Ort für die politische Theorie eines parlamentarischen Regierungssystems findet. Die Vorstellung, gewisse Ämter könnten schon deshalb zurecht politische Beamte sein, weil ein Fehl- oder nur nicht auf Regierungslinie liegendes Verhalten der jeweiligen Amtswalter auf die Landesregierung zurückfällt, auch wenn sie in der Sache nicht tätig war, wird verworfen: Es möge zwar der „politischen Realität entsprechen …, dass ein konkretes Handeln oder Unterlassen der staatlichen Verwaltung das Meinungsbild der Bevölkerung zugunsten beziehungsweise zulasten der jeweiligen Regierung verändern kann“; mit den normativen Vorgaben „rechtsstaatlicher Verwaltungssteuerung“ sei das allerdings unvereinbar. Verfassungsvorgaben gegen die „politische Realität“ auszuspielen, funktioniert nur, weil die Entscheidung einem gehaltvollen Begriff politischer und öffentlicher Verantwortung einer Regierung die Anerkennung verweigert. Diese Illusion, Politik in Verwaltung auflösen zu können, wird spätestens dann zum schlechten Witz, wenn der Senat darauf hinweist, die Regierung könne ja der Öffentlichkeit – wohlgemerkt: nach der „Kölner Silvesternacht“ – ihre Unschuld erläutern: „unter Wahrung des Neutralitätsgebots“, versteht sich.
Die in der Entscheidung konstruierte Idee eines unpolitischen Gesetzesvollzugs in den Grenzen gebundenen Ermessens führt sich sodann selbst ad absurdum: Dass die Vorstellung fernliegen soll, die Nutzung des nach Beachtung der Ermessensgrenzen „verbleibenden Spielraums“ könnte „als maßgebliches Instrument“ dazu dienen, „die politischen Ziele der Regierung umzusetzen“, dürfte die Münchener „Klimakleber“ überraschen, die nach entsprechenden Ankündigungen der Bayerischen Staatsregierung in wochenlange Präventivhaft genommen wurden. Weiter widerlegt sich die Entscheidung selbst, wenn sie aus dem Vergleich zu den übrigen neunundzwanzig Kreispolizeibehörden, die von Landräten geleitet werden, ein systematisches Argument gegen die Notwendigkeit politischer Beamter als Polizeipräsidenten zu gewinnen sucht. Zweifelsohne ist bei Landräten die politische Übereinstimmung mit der Regierung nicht gewährleistet. Dies aber nicht, weil sie Laufbahnbeamte wären; im Gegenteil: als kommunale Wahlbeamte weichen sie von dessen vorgeblichem Ideal mehr noch als politische Beamte ab. Der Gesetzesvollzug der Landräte ist, soweit ordnungsrechtliches Ermessen reicht, gewollt politisch; die getroffenen Entscheidungen verantworten sie persönlich vor dem Wahlvolk des Kreises. Ausgewählte Kreispolizeibehörden nicht kommunalen Wahlbeamten, sondern vom Vertrauen der Landesregierung abhängigen politischen Beamten zu überantworten, ist demnach gerade keine systemwidrige Politisierung. Die Einstufung knüpft nur an die Überlegung an, dass der Vollzug des Polizeigesetzes in größeren Kommunen die örtlichen Belange transzendiert und öffentlich der Landesregierung zugerechnet wird. Es gibt eben konkrete Gründe dafür, dass sich die ominöse Silvesternacht in Köln ereignete und nicht im Sauerland.
Erklärungsversuche
Womit also ließe sich diese Entscheidung erklären? Auf den ersten Blick mit der wissenschaftssoziologischen Besonderheit der Produktionsbedingungen beamtenrechtlicher Literatur, die beinahe ausnahmslos aus Beamtenfedern stammt. Die wissenschaftliche Verkümmerung des politischen Beamten ist augenscheinlich auch darauf zurückzuführen, dass das Ethos des Laufbahnbeamten eine Aversion den politischen Beamten gegenüber zeitigt: Zieht man die neuere Literatur zu politischen Beamten heran, liest man insbesondere die teilweise auch in der Entscheidung zitierten Aufsätze und Blogbeiträge ehemaliger Ministerialbeamter, die den politischen Beamten so weit zurechtstutzen, wie die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Institution nicht durch ihre grundsätzliche Anerkennung gegen Kritik immunisiert hat. Wer ein Movens jenseits des Ringens um die möglichst „rationale“ Auslegung geltenden Rechts – bekanntlich die Paradedisziplin der Beamten-Verfasser – vermutet, wird durch die Empfehlung, „aus rechtsstaatlichen Gründen“ auf die Institution des politischen Beamten zu verzichten, bestätigt. Freilich ist der Verweis auf das „bayerische Modell“ der Ministerialorganisation, das ohne politische Beamte auskommt, schon auf den ersten Blick kein plausibles Gegenbeispiel: Welches Bedürfnis nach personeller Veränderung aus parteipolitischen Gründen sollte der zehnte CSU-Innenminister in Folge auch haben?
Die Stoßrichtung der Entscheidung jedoch allein mit dem zwanglosen Zwang der quantitativen Überlegenheit, den Juristen „herrschende Meinung“ nennen, zu erklären, hieße die tiefere verfassungstheoretische Bedeutung der Entscheidung zu verkennen. Sie fügt sich nahtlos in die seit längerem betriebene Entparlamentarisierung des wiederentdeckten pouvoir neutre ein, die der Zweite Senat vor allem dadurch vorangetrieben hat, sich zum Ersatzgesetzgeber auf dem Gebiet des Besoldungsrechts aufzuschwingen. Eine von der Regierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit nicht abhängige, sondern ihr gegenüber vielmehr verselbstständigte Bürokratie bedarf in der Tat keiner politischen Beamten, deren Pointe gerade darin besteht, die Dichotomie von Politik und Verwaltung durch punktuelle Verschränkungen zu durchbrechen.
Die jetzige Entscheidung war in dieser Hinsicht gut vorbereitet: In einem bemerkenswerten – allerdings nur von einschlägigen Neutralitätsfetischisten tatsächlich bemerkten – Akt von judicial activism hat das Bundesverfassungsgericht 2018 in der schon erwähnten Entscheidung zum brandenburgischen Hochschulkanzler darauf hingewiesen, dass die Einstufung von Ministerialdirektoren auf Bundesebene als politische Beamte verfassungsrechtlich schwerlich haltbar sein dürfte. Wer die als Begründung überforderte Behauptung, Abteilungsleiter in Bundesministerien seien eher mit administrativem Gesetzesvollzug als mit politischen Transformationsaufgaben beschäftigt, als bloßes Unwissen abtut, kann sich in einem einschlägigen Fachbeitrag des seinerzeitigen Berichterstatters und Gerichtspräsidenten eines Besseren belehren lassen: Dort wird noch einmal die abgeschmackte Diskussion um die „Ämterpatronage“ aufgeworfen und als Lösung – für welches Problem? – ernsthaft in den Raum gestellt, Beamten auf Verfassungsebene die Parteimitgliedschaft zu verbieten. Nun den Ämterkreis der politischen Beamten zusammenzustreichen, ist ein konsequenter Schritt in eben diese Richtung. Der seit frühen Tagen des Gerichts mitgeschleppte Topos, das Berufsbeamtentum solle ein „ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften“ sein und „Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die Staatsspitze behaupten“, gewinnt wieder einen polemischen Sinn: der pouvoir neutre als Anker gegen den Parteienstaat und die Fliehkräfte des Politischen. So gesehen hat das Gericht mit einer der letzten inhaltlichen Randnummern der Entscheidung von 2018 en passant die Axt an die personalverfassungsrechtliche Säule des parlamentarischen Regierungssystems gelegt. Ceterum censent rem publicam esse delendam?
Eine andere Lesart der jetzigen Entscheidung bleibt möglich: Der Elefant im Karlsruher Beratungszimmer mag das Szenario einer Landesregierung mit AfD-Beteiligung nach den Landtagswahlen in Thüringen, Sachsen und Brandenburg dieses Jahr gewesen sein. In der Tat ist die Vorstellung, Björn Höcke könnte freihändig Polizei- und Verfassungsschutzpräsidenten austauschen, wenig erquicklich. Das Beamtenrecht dagegen zu immunisieren, war einer der wesentlichen Impulse aus dem Thüringen-Projekt des Verfassungsblogs; die Karlsruher Entscheidung lässt sich als gleichlautender Wink mit dem Zaunpfahl lesen. Aus dieser Perspektive ist die Entscheidung ebenfalls konsequent: Dass sich der Konstitutionalismus am besten durch seine radikale Entpolitisierung vor dem Populismus schützen lässt, ist die Wette, die der Zweite Senat vor längerer Zeit eingegangen ist. Den Einsatz, den er allerdings primär nicht auf eigene Rechnung tätigt, hat er nun erhöht. Der politische Mehrwert als Prämie auf die legale Ernennung eines Höcke-konformen Verfassungsschutzpräsidenten, den die nachfolgende Regierung nicht wieder austauschen könnte, wäre verheerend.
