21 November 2013

Bestimmt der Schweizer Souverän, was zwingendes Völkerrecht ist und was nicht?

In der Schweiz kann man derzeit den einzigartigen Fall beobachten, dass eine Regierung ihr Volk daran zu hindern versucht, die eigenen verfassungs- und völkerrechtlichen Bindungen zu vergewaltigen.

Gestern hat der Schweizer Bundesrat entschieden, die so genannte “Durchsetzungsinitiative” nur in redigierter Form dem Parlament vorzulegen. Das ist eine Initiative der rechtspopulistischen SVP für einen Volksentscheid, der die berüchtigte “Ausschaffungsinitiative” von 2010 noch einmal um eine Zehnerpotenz krasser machen soll.

Es geht dabei darum, dass Ausländer, die mit dem Strafrecht in Konflikt geraten sind, abgeschoben werden müssen, und zwar ohne viel Federlesen und Verhältnismäßigkeitserwägungen und Rechtsschutz und was der spießigen Bedenkenträgereien mehr sind. Das will das Schweizervolk ausweislich des Abstimmungsergebnisses 2010 offenbar so haben, und die SVP beugt sich hingebungsvoll ihrer Pflicht, ihm seinen vermeintlichen Willen zu verschaffen.

Im Wege steht diesem Willen aber der Umstand, dass das Schweizervolk völkerrechtlich nun mal leider nicht alles tun darf, was es gern tun möchte. Daran sehen sich Regierung und Justiz gebunden, und deshalb ist es in der ausländerrechtlichen Realität immer noch nicht so, wie die SVP und die von ihr mobilisierte Mehrheit von 2010 es wohl gerne hätten.

Deshalb jetzt die Durchsetzungsinitiative: Wenn Regierung und Justiz nicht hören wollen, was das Schweizervolk sagt, so die SVP-Logik, muss das Volk eben etwas lauter werden.

Zu den völkerrechtlichen Bindungen, die einer Abschiebung im Wege stehen können, gehört das so genannte zwingende Völkerrecht: Das verbietet Sklaverei, Folter und Genozid und solche Dinge, und deshalb darf man niemanden in ein Land abschieben, in dem ihm dergleichen droht. Wo die Grenzen verlaufen, ist aber umstritten, und deshalb enthält die Initiative folgenden Passus:

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor. Als zwingendes Völkerrecht gelten ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen.

Den zweiten Satz dieses Paragraphen hat nun der Schweizer Bundesrat für ungültig erklärt. Und das sorgt jetzt für Aufregung, und zwar weit über die SVP hinaus.

Das liegt zunächst daran, dass es das noch nie gab, dass der Bundesrat zwischen gültigen und ungültigen Teilen einer Initiative unterscheidet. Kann er das überhaupt? Liefe das nicht darauf hinaus, dass die Regierung die Initiative gewissermaßen umschreibt, bevor über sie abgestimmt wird?

Zum anderen sieht sich die Regierung dem Vorwurf ausgesetzt, selber nicht genau sagen zu können, was alles zum zwingenden Völkerrecht dazugehört und was nicht. Wie kommt die Regierung dazu, das Volk daran hindern zu wollen, hier mal für ein bisschen Klarheit zu sorgen?

Das ist aber ja nun gerade der Punkt beim zwingenden Völkerrecht: Das ist kein gesetztes Recht, das seine Geltung aus dem Willen von Gesetzgebern oder Vertragsparteien ableitet, sondern im Gegenteil – das ist das Recht, dem sich dieser Wille unterzuordnen hat. Wo es herkommt, dieses Recht? Ob man das Naturrecht oder anders nennt, jedenfalls kann das, was dieses Recht umfasst, nicht abschließend vertraglich oder gar verfassungsrechtlich geregelt sein.

Deshalb scheint mir der Versuch, in die Verfassung reinzuschreiben, was zwingendes Völkerrecht ist, von vornherein ein Widerspruch in sich. Das wäre so, als würde man dem Vermieter erlauben, einseitig im Mietvertrag zu definieren, was unter Sittenwidrigkeit zu verstehen ist.

Diesen Teil der Initiative für ungültig zu erklären, scheint mir daher für sich genommen gut verteidigbar. Aber auch der Rest der Initiative hat es in sich. Bundesrätin Simonetta Sommaruga hat ein Beispiel gebildet, welche Folgen ihr Erfolg in der Abstimmung hätte: Wenn sich etwa eine nicht vorbestrafte Französin bei dem Versuch erwischen ließe, bei einem Antrag auf Sozialhilfe zu mogeln, müsste sie rausgeschmissen werden und dürfte mindestens zehn Jahre lang die Schweiz nicht mehr betreten. Dass sie vielleicht seit Jahrzehnten hier lebt, hier Kinder hat und nicht der leiseste Hinweis darauf existiert, dass sie erneut straffällig wird, all das könnte, nein: dürfte für die Schweizer Behörden keine Rolle spielen.

Von dem Verstoß gegen das Freizügigkeitsabkommen mit der EU ganz zu schweigen. Die Schweiz wäre zum Völkerrechtsbruch gezwungen, und das in einem Moment, da sie sich ohnehin als Opfer völkerrechtswidriger Übergriffe großer Nachbarländer wie Deutschland fühlt.

Ob es der Justiz erneut gelänge, durch Verfassungsauslegung diese eklatanten Folgen in den Griff zu bekommen, kann ich nicht beurteilen. Aber dass es sehr viel schwerer würde, scheint mir auf der Hand zu liegen. Kann man sich noch auf den Vorrang des Völkerrechts nach Art. 190 BV berufen, wenn künftig Art. 197 für den Spezialbereich der Ausweisung und ihres Vollzugs das Gegenteil anordnet?

Man kann nur hoffen, dass die Mehrheit der Schweizerinnen und Schweizer rechtzeitig erkennt, dass es nicht in ihrem Interesse liegt, sich über die rechtlichen Bindungen, die das Völkerrecht ihnen und uns allen auferlegt, allzu leichtfertig lustig zu machen.


SUGGESTED CITATION  Steinbeis, Maximilian: Bestimmt der Schweizer Souverän, was zwingendes Völkerrecht ist und was nicht?, VerfBlog, 2013/11/21, https://verfassungsblog.de/bestimmt-schweizer-souveraen-zwingendes-voelkerrecht-ist-und-nicht/, DOI: 10.17176/20170915-184545.

31 Comments

  1. Dr. Hartmut Rensen Thu 21 Nov 2013 at 14:29 - Reply

    “Als zwingendes Völkerrecht gelten ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen”

    Bei Lichte besehen, handelt es sich nur um eine Regelung des staatlichen Rechts, die bestimmt, welche Regeln des Völkerrechts, die Schweizer Rechtsordnung als zwingendes Völkerrecht anerkennt. Dass das unzulässig ist, lässt sich nur mit höherrangigen Regeln des staatlichen Rechts begründen, die eine weiterreichende Völkerrechtsfreundlichkeit vorsehen und deshalb verletzt wären. Welche könnten das sein?

  2. Hans Berger Thu 21 Nov 2013 at 14:48 - Reply

    Das ist aber ja nun gerade der Punkt beim zwingenden Völkerrecht: Das ist kein gesetztes Recht, das seine Geltung aus dem Willen von Gesetzgebern oder Vertragsparteien ableitet, sondern im Gegenteil – das ist das Recht, dem sich dieser Wille unterzuordnen hat. Wo es herkommt, dieses Recht? Ob man das Naturrecht oder anders nennt, jedenfalls kann das, was dieses Recht umfasst, nicht abschließend vertraglich oder gar verfassungsrechtlich geregelt sein.

    Hier ist – bei allem Verständnis für die übrigen Einlassungen zum Thema – der o.a. einseitigen und dazu völlig unbegründeten Behauptung des Autors zumindest in Bezug auf Deutschland bereits im Hinblick auf das Völkerstrafgesetzbuch (VStGB) und auch das Grundgesetz (GG) entschieden zu widersprechen. Es bedarf an dieser Stelle keineswegs des bereits von Carl Schmitt und Theodor Maunz und anderen Vordenkern und Nachbetern der Nationalsozialisten präferierten ungeschriebenen Naturrechts (genauer göttlichen Rechts, wobei die Götter immer die Machthaber sind), welches aufgrund seiner ungeschriebenen »Werte« – selbstverständlich – der »Auslegung«, also Definition von ausschließlich Juristen bedarf, deren Meinung also ausgeliefert ist, weil es selbst ja weder existiert noch sich durch einen entgegengesetzten Wortlaut wehren kann. Völkerrecht kann also erwiesenermaßen sowohl abschließend (mit Erweiterungsoptionen) als auch vertraglich und sogar verfassungsrechtlich geregelt sein.

    Deshalb scheint mir der Versuch, in die Verfassung reinzuschreiben, was zwingendes Völkerrecht ist, von vornherein ein Widerspruch in sich. Das wäre so, als würde man dem Vermieter erlauben, einseitig im Mietvertrag zu definieren, was unter Sittenwidrigkeit zu verstehen ist.

    Vielleicht wäre es aber auch so, als würde man – in Ablehnung »guter« deutsche »Rechtspraxis« – einem Juristen verbieten, einseitig zu definieren, was unter Völkerrecht zu verstehen ist und was nicht, und ihn damit dem Wortlaut des Völkerrechts unterwerfen? Ich weiß, für Juristen ein unerträglicher Zustand.

  3. Blickensdörfer Thu 21 Nov 2013 at 21:20 - Reply

    @Hans Berger
    Es ist Vieler Wunsch, menschlicher Wunsch, sich auf eine Ordnung des Zusammenlebens berufen zu können, dass diese Ordnung nicht hinterfragbar sei und keiner Legitimation bedürfe.

    Das ist Jahrtausende Ideologie von einem „Recht an sich“, von „Werte an sich“. Aber das als „Recht“, als „Werte“ Bezeichnete ist nichts anderes als auf Tafeln, Papier oder anderes Material fixierter Ausdruck des historisch jeweils herrschenden Verständnisses von einer Ordnung des Zusammenlebens.

    Es fixiert aber nicht die Mittel und Bedingungen, die dadurch bedingte Ordnung der Art und Weise des Zusammenlebens, die Machtverhältnisse.

    „Recht“ muss deshalb deren Veränderungen folgen, um das Zusammenleben nicht zu gefährden und folgte bisher stets veränderten Machtverhältnissen.

    Das Verändern oder Nichtverändern von „Recht“, warum es wie oder nicht zu verändern ist, ist deshalb weder ein juristisches noch ein Ergebnis einer Rechts-Definition von Juristen. Freilich (deshalb) auch kein Thema im Verfassungsblog

  4. Aufmerksamer Leser Thu 21 Nov 2013 at 21:30 - Reply

    @Hartmut Rensen: Ich denke, @Max hat (wieder) den Nagel auf den Kopf getroffen. Bei zwingendem Völkerrecht geht es nicht darum, ob eine staatliche Rechtsordnung dieses anerkennt. Die Bindung ist schon da. Zwar “nur” völkerrechtlich, nicht innerstaatlich. Aber das ändert an der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit nichts, falls etwa Behörden sich nur an das innerstaatliche Recht halten. Die Schweizer Bundesverfassung von 1999 bestimmt in Art. 5 Satz 4 “Bund und Kantone beachten das Völkerrecht”. Das kann man nicht gewährleisten, wenn nur ein Subset des zwingenden Völkerrechts bei “Landesverweisungen” beachtet werden sollen.

  5. Dr. Hartmut Rensen Thu 21 Nov 2013 at 23:12 - Reply

    @Aufmerksamer Leser: Einverstanden. Tatsächlich bezog sich meine Äußerung auf die vom Bundesrat aufgeworfene Frage der innerstaatlichen Wirksamkeit und nicht auf die Frage der Völkerrechtswidrigkeit. Kurz: Fehlt es an einem höherrangigen Gebot der Völkerrechtsfreundlichkeit, kann der Schweizer Gesetzgeber für die innerstaatliche Rechtsordnung entscheiden, was als zwingendes Völkerrecht gelten soll. Allerdings haben Sie meine Frage beantwortet und eine Norm der Schweizer Verfassungsrechts genannt, die ein Gebot der Völkerrechtsfreundlichkeit enthält. Jedoch betrifft das lediglich die materielle Seite des ungewöhnlichen Vorgehens. Hier also die Anschluss-Frage: War der Bundesrat für die Maßnahme zuständig und befugt?

  6. Aufmerksamer Leser Thu 21 Nov 2013 at 23:30 - Reply

    @Hartmut Rensen: Angesichts der zitierten Norm scheint es mir schwer vorstellbar, dass man über die nicht korrigierte Fassung abstimmen könnte in einem – von Behörden – organisierten Verfahren.

  7. Hartmut Rensen Fri 22 Nov 2013 at 10:36 - Reply

    @Aufmerksamer Leser: Das sehe ich ebenso. Meine Frage zielt auf die Rechtsgrundlagen einer Prüfungsbefugnis und -zuständigkeit des Bundesrates ab. Die sind von der oben beantworteten materiellen Frage zu unterscheiden.

  8. Aufmerksamer Leser Fri 22 Nov 2013 at 11:20 - Reply

    @Hartmut Rensen: Mein Argument war, dass der Bundesrat die unkorrigierte Frage nicht zur Abstimmung stellen kann, ohne gegen Art. 5 zu verstoßen. Er muss also die Frage korrigieren oder auf die Abstimmung verzichten.

  9. Hartmut Rensen Fri 22 Nov 2013 at 11:36 - Reply

    @Aufmerksamer Leser: Ich sagte bereits, dass es einer Zuständigkeit und Befugnis bedarf. Es darf eben nicht jedes Organ den Schutz von Art. 5 übernehmen. Zum besseren Verständnis konkretisiere ich daher die Frage: Erstreckt sich das Recht des Bundesrates, dem Parlament eine Initiative zur Abstimmung vorzulegen, auf ein materielles Prüfungsrecht, so dass er redigieren darf, um einen eindeutigen Verfassungsverstoß zu vermeiden, oder muss er unverändert vorlegen und die gebotene Prüfung einem anderen Organ überlassen? Was sieht das Schweizer Recht vor?

  10. Aufmerksamer Leser Fri 22 Nov 2013 at 11:53 - Reply

    @Hartmut Rensen: Sie scheinen ein Freund der Frage nach dem materiellen Prüfungsrecht des Bundespräsidenten zu sein! Hier geht es aber IMHO um etwas einfacheres: Der Bundesrat soll vorliegend nicht Art. 5 schützen, braucht also keine Befugnis, die ihm den Schutz erlaubt. Der Bundesrat soll Art. 5 schlicht nicht verletzen, wie jede andere Behörde auch nicht.

  11. Hartmut Rensen Fri 22 Nov 2013 at 12:41 - Reply

    @Aufmnerksamer Leser: Darf der Bundesrat also innerhalb der Grenzen u.a. des Art. 5 frei über den Inhalt dessen entscheiden, was er zur Abstimmung bringt?

  12. Hartmut R