Ein Tempolimit aus Karlsruhe?

Nun hängt die Frage, ob der 20. Bundestag noch vor Zusammentritt des 21. Bundestag eine Verfassungsänderung beschließen kann, nicht nur von politischen Mehrheiten ab, sondern auch von den Richter*innen des Zweiten Senats in Karlsruhe. In deren Entscheidung wird es vermutlich darum gehen, ob genug Zeit für das betreffende Gesetzgebungsverfahren den Abgeordneten des Bundestages zur Verfügung steht, um die Inhalte der Verfassungsänderung zu erfassen und einen Meinungsbildungsprozess abzuschließen.

Aus dem Umstand, dass Berlin nun nach Karlsruhe guckt, lässt sich eine staatsorganisationsrechtliche Kritik formulieren, die das Verhältnis von Gesetzgebungsorganen und Bundesverfassungsgericht betrifft: Kann es die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts sein, über die zeitliche Ausgestaltung eines laufenden Gesetzgebungsverfahrens zu bestimmen?

Was ist passiert?

Am 23. Februar 2025 wurde der 21. Bundestag gewählt. Während im 20. Bundestag die Fraktionen von CDU/CSU, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eine für eine Verfassungsänderung notwendige Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestags (Art. 79 Abs. 2 GG) verfügen, gilt dies für den neugewählten 21. Deutschen Bundestag nicht mehr. Die im Zustandekommen befindliche Koalition aus CDU/CSU und SPD ist dort nicht nur auf die Zustimmung der Grünen, sondern auch auf die Zustimmung von einem Großteil der Abgeordneten der linken Fraktion (mindestens 52 von 64) angewiesen.

CDU/CSU und SPD vereinbarten kurz nach der Wahl, die alten Mehrheiten im 20. Bundestag zu nutzen und die verfassungsrechtlich verankerte Schuldenbremse zu lockern. Ziel war es, das sich nicht erst seit der Wahl abzeichnende Haushaltsloch zu füllen, welches sich angesichts der sich verändernden sicherheitspolitischen Weltordnung zu vergrößern scheint. Die Vereinbarung trafen die Regierungsparteien in spe, ohne die aus der Bundesregierung scheidenden Grünen einzubeziehen. Auf deren Zustimmung sind sie nicht nur im 20. Bundestag, sondern auch im 21. Bundestag und im Bundesrat angewiesen.

Ob der geplante Beschluss zur Änderung der Verfassung in Bundestag und Bundesrat zustande kommt, ist auch politisch zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch unklar. Geplant ist der Beschluss im Bundestag am 18. März 2025. Die betreffende Gesetzesvorlage haben die Fraktionen von CDU/CSU und SPD am 10. März 2025 in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht,¹⁾ sodass für das Gesetzgebungsverfahren innerhalb des Bundestages acht Tage zur Verfügung stehen. Dabei sind eventuelle Änderungen im Ausschussverfahren des Bundestags noch offen.

Ob die vorgeschlagene Grundgesetzänderung im 20. Bundestag überhaupt beschlossen werden darf, soll nun vorher das Bundesverfassungsgericht im Wege des einstweiligen Rechtschutzes klären. Dieses haben unter anderem Abgeordnete der Linken als auch der AfD im Wege von Organstreitverfahren angerufen.

Keine historische Einmaligkeit

Die Bundesrepublik Deutschland weist im 76. Jahr des Grundgesetzes eine breite Verfassungspraxis auf, in die sich ein Blick nicht nur zur rechtlichen Einordnung lohnt. Als Eilgesetzgebung lassen sich besonders schnell durchgeführte Verfahren empirisch beschreiben, eine rechtliche Bewertung soll mit der Bezeichnung hier nicht vorgenommen werden.²⁾

Zwischen 1949 und 2023 hat der Bundestag in 48 Fällen ein Gesetzgebungsverfahren innerhalb von sieben Tagen abgeschlossen,³⁾ d. h. zwischen Einbringung der Gesetzesvorlage in den Bundestag nach Art. 76 Abs. 1 GG und Bundestagsbeschluss nach Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG lag höchstens eine Woche. Darunter sind weitreichende Gesetzgebungsverfahren wie das sogenannte Kontaktsperregesetz im Deutschen Herbst 1977, das Zustimmungsgesetz zum Zwei-Plus-Vier-Vertrag im Kontext der Deutschen Einheit 1990, das Nachtragshaushaltsgesetz 2020 zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie oder die Einführung einer einrichtungsbezogenen Impfpflicht gegen SARS-CoV-2 im November 2021.

Im Rahmen eines Eilgesetzgebungsverfahrens einigte sich der Bundestag im Mai 2009 darauf, das Grundgesetz zu ändern: Sechs Tage nach Eingang des Gesetzesentwurfes der Bundesregierung im Bundestag beschloss der Bundestag die Änderung des Art. 87d Abs. 1 GG, um eine Europäisierung der Sicherung des Luftverkehrs zu ermöglichen.

Auch wenn die Eilgesetzgebung Gegenstand verfassungsgerichtlicher Auseinandersetzung wurde (bspw. im Fall der Jahresarbeitsverdienstgrenze 1970 oder der Gesundheitsreform 2009),⁴⁾ ging das Bundesverfassungsgericht bisher großzügig mit ihr um und konnte keine Verstöße gegen das Grundgesetz feststellen.

Dies änderte sich mit dem Urteil zur Parteienfinanzierung 2023 und dem Beschluss zum Gebäudeenergiegesetz 2023, in denen das Bundesverfassungsgericht unter maßgeblicher Prägung des damaligen Verfassungsrichters Peter Müller andeutet, der Verfassung Maßstäbe für die zeitliche Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren aus dem Grundgesetz zu entnehmen. Dogmatisch knüpft das Bundesverfassungsgericht dabei an den Status der „Gleichheit der Abgeordneten“ aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG an.

Das Grundgesetz und die Eilgesetzgebung

Aber zunächst ein Blick ins Grundgesetz: Dieses regelt das Gesetzgebungsverfahren vor allem im Hinblick auf die Beteiligung von Bundestag, Bundesregierung, Bundesrat und Bundespräsident bei der Durchführung der Gesetzgebungsverfahren.⁵⁾ Es lässt jedoch (aus gutem Grund?) weitgehend offen, wie die inneren Verfahren der einzelnen Organe zu organisieren sind: Geregelt werden ausdrücklich vor allem die Anforderungen an die erforderlichen Mehrheiten (Art. 42 Abs. 2 S. 1, Art. 52 Abs. 3 S. 1, Art. 79 Abs. 3 und Art. 121 GG), nicht aber das Verfahren zur Vorbereitung der eigentlichen Abstimmungen.

Dieses bestimmen in der Regel die Geschäftsordnungen der obersten Bundesorgane, die die Verfassung ausdrücklich vorsieht (Art. 40 Abs. 1 S. 2 und Art. 53 Abs. 3 S. 2 GG). Der verfassungsrechtliche Textbefund legt neben systematischen Argumenten nahe, dass das Grundgesetz die Ausgestaltung der Abläufe der inneren Verfahren der obersten Bundesorgane in die Hände dieser Organe und der jeweiligen (demokratisch legitimierten) Mehrheiten legt. So lässt sich nicht nur die Ausgestaltung der Inhalte eines Gesetzes als eine (verfassungsrechtlich legitime) politische Frage verstehen, sondern auch die Ausgestaltung der zeitlichen Abläufe eines Gesetzgebungsverfahrens.

Die Neuschöpfung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2023

Anders nun das Bundesverfassungsgericht im Januar 2023: Im Urteil zur Parteienfinanzierung deutete es an, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG zeitliche Maßstäbe für die Ausgestaltung der Gesetzgebungsverfahren aus dem Grundgesetz entnehmen zu können, ohne sie letztlich zur Anwendung zu bringen (Rn. 103).

Bei der Bemessung der Dauer des Gesetzgebungsverfahrens seien „Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife“ des konkreten Gesetzesentwurfs zu berücksichtigen (Rn. 91). So spräche viel dafür, dass der „Gestaltungsspielraum“ der Parlamentsmehrheit überschritten sei, wenn die Abgeordneten an der Beschlussfassung nicht mehr gleichberechtigt teilhaben können, weil ihnen die (zeitliche) Möglichkeit zur Kenntnisnahme und Meinungsbildung fehle (Rn. 96). Für die „missbräuchliche Beschleunigung“ eines Gesetzgebungsverfahrens durch die Parlamentsmehrheit sei kein Raum (Rn. 96).

Die normative Begründung der vom Bundesverfassungsgericht gebildeten Maßstäbe bleibt offen: Wieso bei der Bemessung der „angemessenen Dauer“ eines Gesetzgebungsverfahrens „Umfang, Komplexität, Dringlichkeit, Entscheidungsreife“ eine Rolle spielen, aus welcher Perspektive Faktoren wie Komplexität und Dringlichkeit bemessen werden sollen, und wie sich das nachher in Zeit übersetzen soll, erklärt das Bundesverfassungsgericht nicht.

Die Verortung in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG und dem Status der Gleichheit der Abgeordneten hat dabei für das Bundesverfassungsgericht einen besonderen Charme: Mit ihr geht eine subjektive Berechtigung der Abgeordneten einher. Eine Verletzung können also auch einzelne Abgeordnete rügen. Eine qualifizierte Minderheit von einem Viertel der Abgeordneten des Bundestages, die etwa die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG verlangt, ist hier nicht notwendig, um das Bundesverfassungsgericht mit der Materie zu betrauen. Mit der Erweiterung der subjektiv-rechtlichen Gehalte des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG stärkt das Bundesverfassungsgericht nicht nur die Rechte opponierender Abgeordneter, sondern erweitert auch gleichzeitig die eigenen Anlässe zur Rechtsprechung und verändert damit die eigene verfassungsrechtliche Position gegenüber dem Bundestag.

Die Entscheidung zum Gebäudeenergiegesetz als erster Anwendungsfall

Die neuen Maßstäbe brachte das Bundesverfassungsgericht dann wenige Monate später entsprechend zur Anwendung. Nachdem die Regierungsfraktionen im politisch umstrittenen Gesetzgebungsverfahren zum Gebäudeenergiegesetz kurzfristig umfangreiche Änderungen im Rahmen der Beratungen des Bundestags in das Gesetzgebungsverfahren einbrachten, rief der Unionsabgeordnete Thomas Heilmann das Bundesverfassungsgericht an. Dieses untersagte dem Bundestag am 5. Juli 2023 mit einer einstweiligen Anordnung den Gesetzesbeschluss.

Auch wenn das Bundesverfassungsgericht im einstweiligen Rechtschutz die Sache nicht endgültig bewertete, wies es aufgrund einer Folgenabwägung (Rn. 99-105) den Bundestag an, den Gesetzesbeschluss nicht zu fassen:

„Im Ergebnis überwiegt daher […] das Interesse an der Vermeidung einer irreversiblen Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragstellers aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gegenüber dem Eingriff in die Verfahrensautonomie des Antragsgegners“ (Rn. 105).

Trotz vorgenommener Folgenabwägung wird in den Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts deutlich, dass es davon ausgeht, der Status der Gleichheit der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG enthalte ein Recht auf eine angemessene Zeit zur Vorbereitung einer Abstimmung. Wie Umfang, Komplexität, Dringlichkeit und Entscheidungsreife letztlich in Tage zur Vorbereitung umgerechnet werden sollen, bleibt in den beiden Entscheidungen offen.

Trotz anderslautender Ankündigung in der Jahresvorschau 2024 hat das Gericht bisher nicht in der Hauptsache entschieden. Zuständig ist nach dem Ausscheiden von Peter Müller die Bundesverfassungsrichterin Astrid Wallrabenstein.

Einen weiteren Antrag des Abgeordneten Thomas Heilmann (CDU) auf einstweilige Anordnung gegen die Verabschiedung des Klimaschutzgesetzes lehnte der Zweite Senat im April 2024 ab, da der „Antrag in der Hauptsache derzeit von vornherein unzulässig“ sei.

Unklare Maßstäbe und ein mächtiges Bundesverfassungsgericht

Auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Gebäudeenergiegesetz berufen sich nun insbesondere die Abgeordneten der Linken, um eine Beschlussfassung im Plenum des 20. Bundestages zu vermeiden. Die politische Situation im März 2025 zeigt exemplarisch die verfassungsrechtliche Problematik der beiden Entscheidungen aus dem Jahr 2023 auf.

Erstens, die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für die Ermittlung einer angemessenen Dauer eines Gesetzgebungsverfahrens bleiben auch nach der Lektüre der beiden Entscheidungen vollständig unklar. Niemand kann (trotz ambitionierter Versuche) letztlich ermitteln, welche Zeit für ein Gesetzgebungsverfahren das Bundesverfassungsgericht letztlich für angemessen hält, also wie es Dringlichkeit, Komplexität, Umfang und Entscheidungsreife im konkreten Fall bewertet.

Dies hat eine enorme Bedeutung für die Verfassungspraxis: Für den demokratischen Rechtsstaat ist es essenziell, dass Gesetze (egal welcher politischen Tragweite) rechtssicher (und wie die Pandemie gezeigt hat, gegebenenfalls schnell) zu Stande kommen. Aus der Perspektive der Funktionsfähigkeit der Gesetzgebung ist es kontraintuitiv, die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzgebungsverfahrens von einer ermessensähnlichen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (welche Zeit ist für das jeweilige Verfahren angemessen?) abhängig zu machen.

Zweitens zeigt sich, dass die Entwicklung verfassungsrechtliche Maßstäbe in obiter dicta (in der Entscheidung zur Parteienfinanzierung) oder im Rahmen einstweiliger Anordnungen (in der Entscheidung zum Gebäudeenergiegesetz) die Gefahr der verfassungsrechtlichen Unklarheit birgt. Dabei wäre es aufgrund des verfassungsrechtlich notwendigen Zusammentritts des 21. Bundestages dreißig Tage nach der Wahl gem. Art. 39 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 GG für die Bundespolitik und den noch (mit vollen Rechten) bestehenden 20. Bundestag nun wichtig zu wissen, welche Gesetze er noch verabschieden kann und welche nicht. Dafür bräuchte es wenigstens sorgsam erarbeitete und exemplarisch zur Anwendung gebrachte Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht bisher nicht angeboten hat. Die weitere Rechtsfortbildung im Rahmen einstweiliger Entscheidungen angesichts der aktuellen Vorgänge birgt die Gefahr, die Rechtsprechung noch weiter vom Verfassungstext zu entfernen und gleichzeitig noch unklarer zu machen.

Drittens zeigt der bange Blick der Bundespolitik nach Karlsruhe die Verschiebung der Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts in Gesetzgebungsverfahren durch die Entscheidung zum Gebäudeenergiegesetz auf: Das Bundesverfassungsgericht hat dort – nach der Anrufung durch einzelne Abgeordnete – dem Bundestag bzw. der Bundestagsmehrheit präventiv ein Handeln verboten. Es ging in den Rechtsfolgen der auf einer Folgenabwägung beruhenden einstweiligen Anordnung (§ 32 Abs. 1 BVerfGG) über die innerhalb eines Organstreitverfahrens mögliche Feststellung hinaus, dass das streitgegenständliche Verfahren mit dem Verfassungsrecht vereinbar ist (§ 67 BVerfGG).

In der Zusammenschau mit den unklaren rechtlichen Entscheidungsmaßstäben zeigt sich darin eine Gefahr, die bisher übliche (und verfassungsrechtlich vorgesehene) nachlaufende Rechtmäßigkeitskontrolle durch eine politische Verfassungsaufsicht in der jeweiligen Situation zu ersetzen. Dies hat das Potenzial, die grundgesetzliche Gewaltenbalancierung zwischen Bundestag und Bundesverfassungsgericht grundlegend zu verändern.

Die im Moment in Karlsruhe verhandelte Frage lässt sich so reformulieren: Ist es Aufgabe der Parlamentsmehrheit über die Ausgestaltung von (beschleunigten) Gesetzgebungsverfahren zu entscheiden, oder ist es die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts? Ich meine, dass verfassungsrechtlich angesichts der demokratischen Legitimation der Parlamentsmehrheit und dem dünnen Textbefund in der Verfassung viel dafür spricht, entsprechende Entscheidungen der Parlamentsmehrheit zu überlassen.

Die von den zukünftigen Koalitionären gewählte Verfahrensgestaltung lässt sich aus guten (politischen) Gründen kritisieren. Diese politischen Gründe sollten nicht mit verfassungsrechtlichen Gründen gleichgesetzt werden.

Einige der hier angestellten Überlegungen gehen zurück auf einen im letzten Jahr erschienenen Aufsatz des Verfassers: Johannes Gallon, Eilgesetzgebung als empirisches Phänomen und ihre verfassungsrechtliche Bedeutung, DER STAAT 63 (2024),  S. 327-365.