02 Dezember 2015

Deutschlands Weg in den Kampf gegen den IS – ein Pflaster aus rechtlichen Stolpersteinen

Nach den Terroranschlägen von Paris am 13.11.2015 will Frankreich gegen den „Islamischen Staat“ (IS) in den Kampf ziehen, und zwar nicht alleine: Präsident François Hollande hat die übrigen EU-Mitgliedstaaten aufgefordert, sich im Kampf gegen den IS zu vereinen. Die Bundesregierung hat beschlossen dieser Aufforderung zu folgen; Deutschland wird an der Seite Frankreichs, wenn schon nicht aktiv kämpfen, so doch unterstützen und helfen. Geplant ist, vier bis sechs Tornado-Jets zu Aufklärungszwecken einzusetzen, französische Jets mit einem Airbus A310 aus der Luft zu betanken, einen französischen Flugzeugträger durch eine Fregatte der Marine zu sichern, Stabspersonal zu entsenden sowie Satellitenüberwachung. Bis zu 1200 Soldaten der Bundeswehr sollen an dem Einsatz teilnehmen – es wäre die aktuell größte Auslandsmission.

Rechtlich stützt die Bundesregierung die Mission im Kern auf drei Gründe: die UN-Sicherheitsratsresolution Nr. 2249 vom 20.11.2015, das Selbstverteidigungsrecht Frankreichs aus Art. 51 UNCh sowie die Beistandspflicht unter EU-Mitgliedern aus Art. 42 Abs. 7 EUV. Doch dieser anscheinend dreifach fundierte Weg in den Kampf gegen den Terror erweist sich als ein Pflaster aus rechtlichen Stolpersteinen. Völker-, europa- und verfassungsrechtlich ist die Rechtmäßigkeit des Vorgehens zweifelhaft.

UN-Resolution und Selbstverteidigungsrecht aus Art. 51 UNCh – doppelt hält besser?

Auf völkerrechtlicher Ebene sichert die Bundesregierung das Engagement Deutschlands gleich doppelt ab. Sie führt Resolution Nr. 2249 des UN-Sicherheitsrates und das Selbstverteidigungsrecht Frankreichs aus Art. 51 UNCh ins Feld. Beide Male handelt es sich um anerkannte Ausnahmen vom völkerrechtlichen Gewaltverbot (Art. 2 Abs. 4 UNCh).

Der Rückgriff auf beide Fälle ist der Bundesregierung aber schon einmal verwehrt. Art. 51 UNCh gestattet Selbstverteidigung nur, „bis der Sicherheitsrat die […] erforderlichen Maßnahmen“ getroffen hat. Entweder eine UN-Resolution oder das Selbstverteidigungsrecht können also militärische Gewalt gegen den IS rechtfertigen. Wie die Bundesregierung auf beide Elemente abzustellen, ist politische Augenwischerei. Es suggeriert rechtliche Fundiertheit des geplanten Bundeswehreinsatzes, was jedoch in keiner Weise juristischer Realität entspricht.

Sind die angeführten Rechtfertigungstatbestände nun auch erfüllt?

Um militärische Gewalt zu legitimieren, müsste die UN-Sicherheitsratsresolution die „erforderlichen Maßnahmen“ festsetzen, die die UN-Mitgliedstaaten durchführen sollen, um den Weltfrieden zu wahren (Art. 39, 42 UNCh). Betrachtet man den Wortlaut der Erklärung, so werden die UN-Mitglieder zwar dazu „aufgefordert“, die „notwendigen Maßnahmen“ im Kampf gegen den IS zu ergreifen. Eine „nachdrückliche Aufforderung“ ergeht gar dahingehend, fortschreitende Machtakkumulation durch den IS zu unterbinden; der UN-Staatengemeinschaft wird „eindringlich nahe gelegt“, den Kampf gegen den IS fortzuführen. Konkrete „erforderliche Maßnahmen“ im Sinne von Kapitel VII der UN-Charta sucht man vergeblich. Genau diese sind aber notwendig, damit die UN-Sicherheitsratsresolution Nr. 2249 als Ausnahmetatbestand greift. In ihrer jetzigen Form leistet sie das nicht.

Das Selbstverteidigungsrecht des Art. 51 UNCh bei Gewalthandlungen durch nicht-staatliche Akteure wie den IS anzuwenden, ist nach neuerer völkerrechtlicher Praxis an sich zulässig. Die Terrorakte von Paris müssten dann aber von Art und Ausmaß her auch einem von staatlicher Seite ausgeführten Gewaltakt entsprechen – also einem „bewaffneten Angriff“, wie Art. 51 UNCh ihn fordert. Führt man sich den Präzedenzfall nicht-staatlichen Terrors in Angriffsqualität vor Augen, die Terroranschläge vom 11.9.2001, reichen die Attacken des IS in Paris an diese Schwelle nicht heran. Ohne Frage handelt es sich bei ihnen um Gewalt in ihrer menschenverachtendsten Form – die Taten erinnern aber in ihrer Art eher an Guerilla-Aktionen und nicht wie bei den Anschlägen in den USA 2001 an eine staatliche Militäroperation. Auch Art. 51 UNCh greift als Rechtfertigungsgrund letztlich nicht.

Die völkerrechtliche Argumentation der Bundesregierung stellt sich im Ergebnis als Fall durch doppelten Boden dar.

Der Terror von Paris als Auslöser des EU-Bündnisfalls?

EU-rechtlich gebietet aus Sicht der Bundesregierung der EU-Bündnisfall gemäß Art. 42 Abs. 7 EUV ein Einschreiten, den Frankreich zum ersten Mal geltend macht.

Ob Art. 42 Abs. 7 EUV überhaupt eine echte Rechtspflicht zum Beistand begründet, ist die eine Frage. Ob es darüber hinaus aber auch die „richtige“ Beistandsklausel ist, auf die Frankreich hier zurückgreift, ist die andere. Denn die Solidaritätsklausel der EU-Mitgliedstaaten, nachdem ein Mitglied durch einen Terrorakt getroffen wurde, der von einem nicht-staatlichen Akteur ausgeht, stellt an sich Art. 222 AEUV dar. Welche der Normen man heranzieht, richtet sich danach, ob der Terrorangriff die Schwelle zum „bewaffneten Angriff“ überschreitet. Dieser ist auch für Art. 42 Abs. 7 EUV zentrale Voraussetzung – und auch hier stellen die Anschläge von Paris keinen Gewaltakt von vergleichbarer Schwere dar. Selbst wenn man dem Begriff des „bewaffneten Angriff“ im Sinne von Art. 42 Abs. 7 EUV einen anderen, weiteren Bedeutungsgehalt zumisst als im Sinne von Art. 51 UNCh, fordert Art. 42 Abs. 7 EUV im Ergebnis eine parallele Beurteilung im Einklang mit Art. 51 UNCh. Der Tatbestand des EU-Bündnisfalles nach Art. 42 Abs. 7 EUV liegt somit nicht vor.

Doch auch wenn man Art. 42 Abs. 7 EUV als gangbaren Weg erachtet, ist es nicht möglich, konkrete Militäraktionen im Rahmen eines solchen EU-Bündnisses zu realisieren. Die Norm selbst enthält im Gegensatz zu Art. 222 AEUV kein entsprechendes Organisationsrecht. Dieses könnte man zwar notfalls anwenden. Allerdings hebt Art. 42 Abs. 7 UAbs. 2 EUV für Staaten, die zugleich Mitglied der EU und der NATO sind, explizit hervor, dass das Gefüge der NATO „weiterhin das Fundament ihrer kollektiven Verteidigung und das Instrument für deren Verwirklichung“ darstellt. Bei Annahme des EU-Bündnisfalls bleibt daher unklar, wie hier Taten folgen sollen.

Die EU und die „Koalition der Willigen“ als Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit?

Um schließlich den grundgesetzlichen Anforderungen zu entsprechen, müsste der Einsatz der Bundeswehr nach Art. 24 Abs. 2 GG im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfinden. Die Bundesregierung scheint keinen Zweifel zu hegen, dass dies in Bezug auf die EU zutrifft. Ob sich die EU aber bereits als derartiges System darstellt, ist alles andere als klar. Dass sie eines Tages zu einem solchen System werden kann, schließt auch das BVerfG in seinem Lissabon-Urteil nicht aus. Noch fehlen aber eine eindeutige Solidarisierungspflicht sowie ausreichende institutionelle Strukturen im Verteidigungsbereich, was dafür spricht, dass die EU diesen Weg noch gehen muss.

Der Einsatz gegen den IS müsste sich daher im Rahmen eines anderen Bündnisses realisieren, um verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen. Die Bundesregierung erwähnt ebenfalls die ad hoc– „Koalition der Willigen“, die sich 2014 für die Bekämpfung des IS im Irak unter Führung der USA zusammengefunden hat. Auch dieser Staatenzusammenschluss erfüllt aber unter anderem mangels eines hinreichend festen institutionellen Gefüges nicht die Kriterien eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit. Dass die Bundeswehr dieses Bündnis seit Februar 2015 trotzdem unterstützt, indem sie sich mit bis zu 100 Soldaten an einer Ausbildungsmission im Nordirak beteiligt, ist ein klarer Verstoß gegen das Grundgesetz. Nur bei einem UN- oder NATO-Einsatz gegen den IS wirkt die Bundeswehr rechtlich sicher im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit mit – beide hat das BVerfG als solche anerkannt.

Der erste EU-Bündnisfall – ein Fall für Karlsruhe

In jedem Fall muss der Deutsche Bundestag dem geplanten Auslandseinsatz der Bundeswehr gegen den IS nun zeitnah zustimmen. Dass dies gerade auch in Bezug auf einen eventuellen EU-Bündnisfall unabdingbare Voraussetzung bleibt, stellte das BVerfG im Lissabon-Urteil explizit und unmissverständlich klar. Dass der Bundestag zustimmt, gilt politisch als sicher. Das rechtliche Fundament des Einsatzbeschlusses trägt aber, wie dargelegt, in keiner Hinsicht. Es wäre letztlich ein rechtswidriges Mandat. Der Parlamentsbeschluss würde also nicht nur der Bundeswehr den Weg in den Kampf gegen den IS ebnen, sondern auch der Opposition den Weg nach Karlsruhe.


SUGGESTED CITATION  Müller, Sophia: Deutschlands Weg in den Kampf gegen den IS – ein Pflaster aus rechtlichen Stolpersteinen, VerfBlog, 2015/12/02, https://verfassungsblog.de/deutschlands-weg-in-den-kampf-gegen-den-is-ein-pflaster-aus-rechtlichen-stolpersteinen/, DOI: 10.17176/20170529-154924.

19 Comments

  1. Steffen Liedtke Mi 2 Dez 2015 at 14:22 - Reply

    “ Bis zu 1200 Soldaten der Bundeswehr sollen an dem Einsatz teilnehmen – es wäre die größte Auslandsmission ihrer Geschichte.“

    Nicht ganz, oder? Der aktuell größte Einsatz, ja. Aber waren nicht die Einsätze in Afghanistan und im Kosovo zumindest von der Mandatsstärke her deutlich größer?

  2. Dieser Weg wird kein leichter sein Mi 2 Dez 2015 at 18:01 - Reply

    Wenn die „Opposition den Weg nach Karlsruhe“ gehen sollte, welche Verletzung der Rechte des deutschen Bundestages wird sie dann rügen, nachdem der Deutsche Bundestag zugestimmt haben wird?

    Wir sagen immer: Organstreitverfahren sind gar nicht so einfach zu gewinnen 🙂

  3. Max Steinbeis Mi 2 Dez 2015 at 18:32 - Reply

    @ S. Liedtke: korrekt, haben wir geändert und bitten den Fehler zu entschuldigen.

  4. Dieser Weg wird kein leichter sein Mi 2 Dez 2015 at 18:38 - Reply

    @Max: Und was ist mit dem wichtigen Fehler?

  5. Sophia Müller Do 3 Dez 2015 at 04:34 - Reply

    @ Dieser Weg wird kein leichter sein

    Ich bin zwar nicht Max – auf Ihre Anmerkung antworten möchte ich Ihnen trotzdem gerne.

    Der „Fehler“, auf den Sie hinweisen, ist in der Tat wichtig – genau diesen Missstand in die Diskussion zu bringen, war auch ein Anliegen des Beitrags. Daher vielen Dank für Ihren aufmerksamen Kommentar.

    Die materielle Rechtslage, mit der der Beitrag sich beschäftigt und wie sie sich ihmzufolge darstellt, würde der Opposition den Weg nach Karlsruhe schon ebnen: der Parlamentsbeschluss wäre verfassungswidrig. Das Problem ist, wie Sie auch schreiben, dass ihr die prozessualen Mittel fehlen werden, diesen Weg erfolgreich zu beschreiten.

    Am erfolgversprechendsten wäre an sich der Organstreit. Hier stellt sich aber genau das Problem, das Sie ansprechen: die Opposition müsste ein eigenes verfassungsrechtliches Recht (bzw. hier in Prozessstandschaft seitens der Oppositionsfraktionen ein Recht des Bundestages) als verletzt rügen. Das wäre das Mitwirkungsrecht des Bundestages in Bezug auf den Mandatsbeschluss – und wenn der Bundestag hierzu abgestimmt hat, liegt keine Verletzung dieses Rechts vor. Prozessuale Alternativen in Gestalt der Verfassungsbeschwerde oder der abstrakten Normenkontrolle scheitern ebenfalls an der Antragsbefugnis bzw. bereits der Antragsberechtigung (mit derzeit nur 20% kommt die Opposition nicht auf „ein Viertel der Mitglieder des Bundestages“). Das Zustimmungserfordernis sollte an sich die Kontrollmöglichkeiten des Parlaments in Bezug auf Militäreinsätze erweitern – hinsichtlich der Zielerreichung besteht aber offensichtlich noch Nachholbedarf.

    Der „Fehler“ liegt hier also weniger im Beitrag als im System – und Sie weisen zurecht auf ihn hin. Es wäre aber jemand anderes gefordert, ihn zu ändern…

  6. Dieser Weg wird kein leichter sein Do 3 Dez 2015 at 10:15 - Reply

    Exakt. Das Organstreitverfahren ist kein Verfahren, mit dem eine allgemeine Verfassungsaufsicht gegenüber der Bundedregierung durchgesetzt werden kann. Deswegen werden die von Ihnen angesprochenen Fragen – wie übrigens schon während des Kosovo Krieges – nicht von der Opposition nach Karlsruhe getragen werden.

  7. Christian Rath Do 3 Dez 2015 at 10:42 - Reply

    Die PDS hat zu Beginn des Kosovo-Krieges eine Organklage erhoben und eine kurze und rüde Abfuhr des BVerfG erhalten. siehe http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv100266.html

  8. Dieser Weg wird kein leichter sein Do 3 Dez 2015 at 11:27 - Reply

    @Rath: So ist das bei Fragen, die man nicht nach Karlsruhe tragen kann. Da ist die Abfuhr immer kurz und rüde. Hart, aber gerecht 🙂

  9. Christoph Herrmann Do 3 Dez 2015 at 14:12 - Reply

    @Dieser Weg wird kein leichter sein: ob man eine Frage nach Karlsruhe tragen kann oder nicht ist ja nun einmal primär eine Frage, ob Karlsruhe das selbst haben möchte. Das die Zustimmung zu einem Auslandsaussatz nur einem „konstitutiven Parlamentsbeschluss“ unterliegt, der aber nicht Gesetzesrang hat, war insoweit wohl keine ganz unbeabsichtigte Kreation. Die Frage muss aber erlaubt sein, ob es im Ergebnis richtig sein kann, dass der Bundestag sich über Art. 26 I und Art. 25 GG einfach hinwegsetzen kann, und die einzige rechtsförmige Kontrolle ggfs. in Disziplinar- und oder Strafverfahren wg. (Anstiftung zur) Befehlsverweigerung besteht, die erst Jahre später beim BVerfG aufschlagen können. So fehlt es jedenfalls an der Chance, die deutsche Mitwirkung an der Entstehung und Formung neuen Völkergewohnheitsrecht verfassungsgerichtlich zu begleiten und ggfs. auf eine Einschätzungsprärogative der BReg. und des BT in Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung zu verweisen. Hier besteht nämlich tatsächlich erheblicher Klärungsbedarf: angefangen bei der Qualifizierung der EU nach Art. 24 II GG (die im Urteil zum Lissabonner Vertrag allzu leichtfertig in einem Nebensatz negiert wird) und reichend bis zu der Frage, ob eine völkerrechtlich legitime Gewaltanwendung nach Art. 51 der Charta der VN nicht bereits im Rahmen eines Systems kollektiver Sicherheit stattfindet, weil sie nach den Regeln des Systems (das die VN ja unstreitig sind) zulässig ist. Dann bedürfte es auch nicht einer expliziten Mandatierung durch den SR gerade nicht in solchen Fällen – oder in Fällen wie im Irak, wo der deutsche Einsatz auf Einladung der Regierung des Irak erfolgt und daher von vornherein niemals eine SR-Resolution ergehen wird – wozu denn auch. Schließlich wäre Deutschland nach wohl herrschender Lesart sogar bei einem Angriff auf sein eigenes Territorium (nehmen wir mal ein 9/11-Szenario) dazu verdammt, sich im Rahmen der NATO oder mit UN-Mandat zu verteidigen. Vom Recht auf alleinige Selbstverteidigung dürfte Deutschland nur Gebrauch machen, wenn der BT vorher den Verteidigungsfall feststellte, was wegen der sonstigen damit verbundenen Konsequenzen kaum sinnvoll wäre. Also: bitte nach Karlsruhe tragen (auch wenn ich im Ergebnis die Meinung meiner klugen Mitarbeiterin hinsichtlich der materiellen Rechtslage nicht teile) – man glaubte auch lange, man müsse keine Eulen nach Athen tragen. Die Krise belehrt einen aber ja häufig eines Besseren!

  10. Dieser Weg wird kein leichter sein Do 3 Dez 2015 at 14:50 - Reply

    @C.H.: Das erzählen Sie aber nicht Ihren Studenten, das Karlsruhe prozessual macht, was es will? Nachher glaubt das noch jemand. So zerstört man den Respekt vor der Justiz.

  11. Christoph Herrmann Do 3 Dez 2015 at 15:19 - Reply

    Also erst einmal unterstellt, dass das Verfassungsgericht Teil der Justiz im strengen Sinne ist… jeder erhält den Respekt, den er verdient: Die Erfindung der Popularklage in Angelegenheit der Europäischen Union über Art. 38 GG ist jedenfalls nicht gerade eine eng am Wortlaut ausgelegte Interpretation des Instituts der Verfassungsbeschwerde, was aber ja auch genügend Kollegen wiederholt an anderer Stelle moniert haben und was – jedenfalls gelegentlich – auch im Gericht selbst kritisch gesehen wird. Was den Respekt vor der Justiz im engeren Sinne angeht, da fragt man sich bisweilen, ob die den überhaupt haben wollen. Die Aufgabe von Wissenschaft (und Lehre) sehe ich also eher darin, das Verhalten aller Akteure kritisch zu reflektieren und nicht in Ehrfurcht zu erstarren – und seien die Roben auch rot. Falls Sie auch Studenten haben (was ja bei den Pseudonym-Schreibern nie ausgeschlossen ist – ich frage mich nur stets, warum man seine Meinung nicht unter Klarnamen kundtut) dann probieren Sie es doch einfach mal mit diesem kritischen Ansatz. … macht echt Spaß!

  12. Dieser Weg wird kein leichter sein Do 3 Dez 2015 at 15:32 - Reply

    Wenn man das Gericht nicht nur von Außen kennt, kann man weniger gut mit Klarnamen schreiben. Kritisch beleuchten ist immer gut, aber man sollte sich die Dinge nicht einfacher vorstellen als sie es sind…

  13. Christoph Herrmann Do 3 Dez 2015 at 15:41 - Reply

    Dass die Dinge einfach sind, hat ja auch niemand behauptet. Aber der vorliegende Fall zeigt doch jedenfalls deutlich, dass man die abstrakte Normenkontrolle vielleicht prozedural auf konstitutive Parlamentsbeschlüsse erstrecken sollte. Das hilft der Opposition natürlich nur bedingt, wenn sie das notwendige Quorum nicht erreicht…

  14. Dieser Weg wird kein leichter sein Do 3 Dez 2015 at 15:46 - Reply

    Warum denken wir uns nicht einfach irgendwas aus? 😉

  15. Rainer Humbug Do 3 Dez 2015 at 16:37 - Reply

    Ein Juraprofessor fordert zur Klarnamensnutzung entgegen § 13 VI TMG, § 3 Nr. 9 BDSG, § 3a BDSG und Art. 5 GG auf?

  16. die Diskussion um den Klarnamen neben der Sachlage zu liegen Do 3 Dez 2015 at 22:07 - Reply

    @Reiner Humbug … so sehr Herr Herrmann in der Sache entkleidet wirkt … stehen die genannten Vorschriften wirklich einem Appell zur Klarnamenverwendung entgegen?

  17. Christoph Herrmann Do 3 Dez 2015 at 22:09 - Reply

    @Rainer Humbug: Sorry, aber das ist ein Niveau, das Ihrem Pseudonym alle Ehre macht. Keiner der Vorschriften kann man entnehmen, dass ein TMD-Nutzer seinen Namen bei einem Blog nicht nennen dürfte. Noch, dass der Diensteanbieter dies verhindern müsste. Dass man Art. 5 GG ein Grundrecht auf anonyme Meinung entnehmen können soll wäre für mich neu, aber man lernt ja nie aus.

  18. Christoph Herrmann Do 3 Dez 2015 at 23:00 - Reply

    Lieber würdevoll entkleidet zu seiner Meinung stehen als unwürdig in ein Pseudonym gewandet!

  19. Rainer Humbug Do 4 Feb 2016 at 13:51 - Reply

    Schade, mein letzter ausführlicher Kommentar wurde nicht veröffentlicht. qed

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