Seit Jahren diskutiert die Union einen „Digitalen Euro“: eine öffentlich garantierte Form digitalen Geldes, die nicht von privaten Zahlungsdienstleistern wie PayPal oder Visa abhängig ist. Politisch steht der Digitale Euro damit für den Erhalt von Souveränität und Stabilität des Euro im digitalen Zeitalter. Während der Rat seine Position bereits im Dezember festgelegt hat, verhandelt das Europäische Parlament noch immer den Verordnungsentwurf der Kommission. Die für den 5. Mai geplante Abstimmung wurde kurzfristig verschoben; laut Medienberichten hatten die EU-Abgeordneten noch an rund 1500 Stellen Nachbesserungswünsche. Neuer Abstimmungstermin ist nun der 23. Juni. Die Verordnung soll bis Ende des Jahres verabschiedet werden, damit der Digitale Euro 2029 starten kann.

In den politökonomischen Verhältnissen des modernen Geldwesens ist der Digitale Euro allerdings weniger eine Frage des Ob, sondern vor allem eine Frage des Wie. Baut der Gesetzgeber den Digitalen Euro bewusst „unspektakulär stabil“, ohne die Potenziale eines digitalen öffentlichen Geldmediums auszuschöpfen, wird er kaum Transformation bewirken. Um die Souveränität der Währungsunion nachhaltig zu stützen, muss der Digitale Euro mutig und innovativ konstruiert werden.

Die gegenwärtige Funktion des Euro

In der traditionellen ökonomischen Geldtheorie erfüllt Geld drei grundlegende Funktionen: als Zahlungsmittel, Wertaufbewahrungsmittel und Rechnungseinheit (dazu grundlegend Aaron Sahr). Im Wirkungsbereich des Euro werden alle drei Funktionen bereits lückenlos verwirklicht: Im alltäglichen Geschehen des Marktes bildet der Euro als Rechnungseinheit einen allgemeingültigen Wertmaßstab, der Preise auszeichnet – von der Supermarktkasse bis zum Onlineshopping. Egal ob in Form von Bargeld, auf dem Konto einer Geschäftsbank oder in anderen Anlagemöglichkeiten, auf Euro lautende Geldmedien können uneingeschränkt als Wertaufbewahrungsmittel genutzt werden. Auch im Zahlungsverkehr bestehen für den Euro keinerlei Funktionseinschränkungen. Im digitalen Raum ermöglichen Zahlungsdienstleister wie PayPal und Apple Pay oder Kreditkartenanbieter wie Visa und Mastercard jederzeit die Zahlung in Euro. Analog lassen sich diese Mittel über moderne Near Field Communication (NFC) nutzen, die den kontaktlosen Datenaustausch ermöglicht, während das herkömmliche Bargeld als konventionelles Zahlungsmittel hinzutritt. Der Euro funktioniert – sowohl analog als auch digital. Wozu also ein Digitaler Euro?

Eine Abhängigkeit von privaten Finanzunternehmen

Reduziert man das Wesen des Geldes allein auf diese ökonomischen Funktionen, hätte ein Digitaler Euro tatsächlich wenig Mehrwert. Diese Reduktion blendet allerdings die politökonomischen Machtstrukturen aus, die dem derzeitigen Geldsystem zugrunde liegen. Zwar zeichnet sich die EU für die Währung des Euro als abstrakt bestimmte Rechnungseinheit hoheitlich verantwortlich. Doch im Zahlungsverkehr besteht eine direkte Rückbindung an die EZB – und damit eine Verpflichtung zu rechtsstaatlichen Grundsätzen – allein beim Bargeld. Bargeld ist derzeit die einzige Form öffentlichen Geldes, die für Bürgerinnen und Bürger als Endnutzer des Geldsystems zur Verfügung steht.

Alle anderen nutzbaren Formen des Geldes beruhen auf einer Gewähr privater Unternehmen und sind somit privates Geld. Bereits die Geldschöpfung liegt nicht bei der EZB, sondern bei privaten Geschäftsbanken, die durch ihre autonomen Kreditvergaben über den Umfang der umlaufenden Geldmenge bestimmen. Seit der Finanzkrise gelten besonders große Banken aufgrund ihrer weitreichenden Verflechtungen am Markt als „too big to fail“. Neben die Geschäftsbanken treten die Anbieter von Zahlungsdienstleistungen wie PayPal, Apple Pay, Visa, Mastercard usw. Formal wickeln diese Unternehmen lediglich Zahlungsvorgänge ab und verschieben privates Geld von A nach B. Doch wer Zahlungsvorgänge technisch abwickelt, kontrolliert auch den zentralen Zugang zu einer wirtschaftlichen Teilhabe am Markt. Und so haben diese Unternehmen die Macht, Transaktionen zu sperren, Nutzerinnen und Nutzer auszuschließen, Gebührenstrukturen zu bestimmen und Daten über das Zahlungsverhalten ihrer Nutzerinnen und Nutzer zu sammeln. Zahlungsanbieter diktieren die Regeln und Bedingungen der monetären Teilhabe am Markt.

Erschwerend kommt hinzu, dass die im Euroraum dominanten Anbieter dieser Zahlungsdienstleistungen eine geschlossene Gruppe US-amerikanischer Großunternehmen bilden. Im Rahmen der US-Sanktionen gegen die Richterinnen und Richter des ICC sperrten etwa PayPal, Visa und Mastercard ihre Zugänge (dazu Kai Ambos). Das Oligopol der US-amerikanischen Zahlungsanbieter kann in dieser Form jedoch nicht nur Einzelpersonen, sondern auch Unternehmen, Staaten oder die gesamte EU sanktionieren. Global agierende Finanzkonzerne sind so zu politischen Machtinstrumenten herangewachsen (dazu kürzlich Carola Westermeier und David Hengsbach). Im digitalen Raum besteht für Bürgerinnen und Bürger gegenwärtig keine Möglichkeit, auf eine öffentliche Alternative der EU zurückzugreifen. Bargeld ist im digitalen Raum nicht nutzbar.

Der Digitale Euro

Hier knüpft der Digitale Euro an. Er soll als öffentliche Form digitalen Geldes unmittelbar von der EZB bereitgestellt und im rechtsstaatlichen System der Währungsunion hoheitlich verantwortet werden. Wie beim Bargeld sollen rechtliche Strukturen seine Funktion als universelles Zahlungsmittel gewährleisten. Genau diesen Anspruch begründet ein Digitaler Euro gegenüber der emittierenden Zentralbank. Als rechtssichere Alternative zu den etablierten Finanzinstrumenten hat der Digitale Euro so das Potenzial, die bestehenden Machtstrukturen innerhalb des Geldsystems zu verschieben und die selbstverwaltete Funktionsfähigkeit der Währungsunion im digitalen Zeitalter zu erneuern. Auch gegenüber den zunehmend auf den Markt drängenden Krypto-Assets (dezentral auf einer Blockchain abgebildete Vermögenswerte wie der Bitcoin) und Stablecoins (Krypto-Assets, deren Wert an Referenzen wie den US-Dollar oder Gold rückgebunden ist), kann ein Digitaler Euro eine nachhaltige Alternative darstellen (zur Einordnung von Krypto-Assets und Stablecoins durch die Bundesbank).

Der Digitale Euro hat also erhebliches Innovationspotenzial. Um dieses auszuschöpfen, sollte ein Digitaler Euro insbesondere vier Eigenschaften aufweisen:

Erstens ist ein Digitaler Euro als gesetzliches Zahlungsmittel zu etablieren. Wie beim Bargeld schafft dieser Status einen rechtlichen Annahmezwang: Ein Digitaler Euro muss dann grundsätzlich zur rechtlichen Tilgung von Geldschulden akzeptiert werden – sowohl von privaten als auch von staatlichen Akteuren.

Zweitens erfordert ein Digitaler Euro hohe Datenschutz- und Privatsphärenstandards. Bei der Nutzung digitalen Geldes entstehen zwangsläufig Daten. Während die Geschäftsmodelle der privaten Zahlungsanbieter von der Weiterverwendung dieser Daten getrieben sind, eröffnet ein Digitaler Euro die Möglichkeit, ein Geldmedium mit bargeldäquivalentem Datenschutz und rechtsstaatlicher Grundrechtsbindung zu erschaffen (zu Datenschutzfragen weitergehend Andreas Kerkemeyer). In seiner online-Funktion sind dazu möglichst wenige personenbezogene Daten zu verarbeiten, sodass keine Zahlungsprofile erstellt werden können; in seiner offline-Funktion ist die Datenübermittlung auf die Gültigkeit des genutzten Geldes sowie den eingesetzten Zahlungsbetrag zu reduzieren.

Drittens sollte ein Digitaler Euro kostenlos nutzbar sein, um eine echte Alternative zu kostenlosen Zahlungslösungen wie PayPal zu bilden.

Viertens sollte es für einen Digitalen Euro kein gesetzlich fixiertes Haltelimit geben. Ein solches wird insbesondere diskutiert, um die Geschäftsbanken vor Einlagenabflüssen zu schützen. So besteht die Sorge, dass kurzfristig größere Summen von Giro- oder Sparkonten auf den Digitalen Euro übertragen werden. Um dieser Entwicklung vorzubeugen, soll Bürgerinnen und Bürgern nur ein begrenzter Betrag an Digitalen Euro zur Verfügung stehen. Doch die gesetzliche Fixierung eines solchen Haltelimits würde zugleich dauerhaft – trotz etwaiger waterfall und reverse waterfall functionality (Art. 13 Abs. 3 Verordnungsentwurf), die durch die Verknüpfung mit einem Bankkonto eine Geldübertragung über das Haltelimit hinaus ermöglichen – die Funktion eines Digitalen Euro als vollwertiges Geldmedium begrenzen und damit seine allgemeine Akzeptanz im Zahlungsverkehr verringern. Insoweit wäre es sinnvoll, die Festlegung eines Haltelimits einer flexiblen Ausgestaltung der EZB zu überlassen, ohne diese gesetzlich zu binden.

Eine Verantwortung des Gesetzgebers der Währungsunion

Per Definition ist ein Digitaler Euro unmittelbar von der EZB als Organ der EU auszugeben. Ohne eine rechtliche Ermächtigung kann die EZB indessen keine genuin neue Form des Geldes emittieren. Der Gesetzgeber der Währungsunion muss also die rechtlichen Voraussetzungen dieser neuen, nämlich digitalen Zentralbankwährung des Euroraums schaffen.

Für die Währungspolitik der Euro-Mitgliedstaaten ist die EU gemäß Art. 3 Abs. 1 c) AEUV ausschließlich zuständig. Zwar definieren die Unionsverträge den Begriff der Währungspolitik nicht weiter. Nach der Rechtsprechung des EuGH beschränkt sich die Währungspolitik jedoch

„nicht auf die operative Ausführung dieser Politik, […] sondern beinhaltet auch eine normative Dimension, die darauf abzielt, den Status des Euro als einheitliche Währung zu gewährleisten“ (EuGH, Rs. C-422/19 und C-423/19, Rn. 38).

Die Union ist also auch dazu verpflichtet, rechtlich für den Funktionserhalt des Euro zu sorgen. Aufgrund der ausschließlichen Zuständigkeit der EU sind die Mitgliedstaaten des Euroraums dabei nur in der von den Verträgen vorgesehenen Form zu beteiligen.

Das Primärrecht der EU ermächtigt die EZB nicht zur Ausgabe eines Digitalen Euro. Insbesondere Art. 128 AEUV, der die Emission von analogem Bargeld reguliert und damit zugleich seine Abschaffung verhindert, enthält für diese neuartige digitale Form des Geldes keine kompetenzrechtlichen Vorgaben. Die Rechtsgrundlage erfordert daher einen Sekundärrechtsakt. Die Europäische Kommission stützt ihren Verordnungsentwurf zum Digitalen Euro zu Recht auf Art. 133 AEUV. Danach erlassen – unbeschadet der Befugnisse der EZB – das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Maßnahmen, die für die Verwendung des Euro als einheitliche Währung erforderlich sind. Nach dem Verfahren des Art. 294 AEUV können die beiden Organe demnach die rechtliche Grundlage eines Digitalen Euro schaffen.

Fortschritt vertagt oder Fortschritt verweigert?

Bereits im Juni 2023 hatte die Europäische Kommission den Entwurf einer Verordnung zur Einführung des Digitalen Euro unterbreitet. Nach den Neuwahlen des Europäischen Parlaments im Juni 2024 sowie einer langen politischen Blockade durch die parlamentarischen Berichterstatter scheint sich im Gesetzgebungsprozess nun etwas zu bewegen. Der Rat hat seine Position im vergangenen Dezember in einem umfangreichen Mandat für Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament festgelegt. Demnach stehen die Mitgliedstaaten politisch grundsätzlich hinter dem Projekt. Im Europäischen Parlament liegt die Situation komplizierter: In der Vergangenheit wurde insbesondere konservativen Kräften mit engen Verbindungen zur Finanzwirtschaft nachgesagt, den Gesetzgebungsprozess zu verschleppen (dazu im Juli 2024) – vordergründig wegen Sorgen vor dem „gläsernen Bürger“ sowie der Verdrängung vermeintlich bewährter Banken- und Zahlungssysteme. Es bleibt zu hoffen, dass die geplante Abstimmung im Ausschuss für Wirtschaft und Währung (ECON) am 23. Juni tatsächlich stattfindet. Erst nach der Abstimmung des Parlaments folgt die informelle Trilog-Verhandlung zwischen Parlament, Rat und Kommission, um sich vorläufig über den Verordnungsentwurf zu einigen. Trotz politischer Fortschritte droht das Gesetzgebungsverfahren damit noch immer zu einer Hängepartie über unzählige Detailfragen zu werden.

Innovatives Geld braucht innovatives Recht

Das laufende Gesetzgebungsverfahren zum Digitalen Euro unterscheidet ihn bereits von anderen digitalen Geldformen. So bestimmt nicht einseitig ein privates Unternehmen, sondern ein demokratischer Rechtssetzungsprozess über seine Gestalt und Funktion und bindet ihn unmittelbar im rechtsstaatlichen System der Währungsunion ein.

Die Gesetzgebungsorgane der EU sollten nun entschlossen wichtige politische Eckpunkte festsetzen. Dabei stehen sie an einem Scheideweg: Soll der Digitale Euro die bestehenden Machtstrukturen des Geldsystems nachhaltig transformieren, sind die privaten Akteure des Geldsystems notwendig zu entmachten. Wird der Digitale Euro dagegen so zahm ausgestaltet, dass er bloß kein privates Geschäftsmodell gefährdet, kann man sich seine Einführung auch direkt sparen. Um die Souveränität und Stabilität des Euro zu erhalten, muss ein Digitaler Euro den bestehenden privaten Bezahlsysteme mindestens ebenbürtig sein – und darüber hinaus die besonderen Merkmale eines öffentlichen Geldmediums ausweisen, mit denen er sich von privaten Geldmedien abgrenzt: als gesetzliches Zahlungsmittel mit Annahmezwang, mit hohen und bargeldäquivalenten Datenschutz- und Privatsphärenstandards, kostenlos nutzbar sowie ohne ein gesetzlich fixiertes Haltelimit. Die technischen Detailfragen kann der Unionsgesetzgeber einer Ausgestaltung der EZB überlassen. Nach Art. 127 Abs. 1 AEUV ist die EZB ohnehin dem vorrangigen geldpolitischen Ziel der Preisstabilität verpflichtet – wirtschaftsfeindliche Entscheidungen sind von ihr nicht zu erwarten.

Der Digitale Euro ist ein Projekt demokratischer Selbstbehauptung. Seine Rechtsgrundlage muss jeder Bürgerin und jedem Bürger eine freie, gleiche und rechtssichere Teilhabe am Zahlungsverkehr des Euroraums ermöglichen – unabhängig davon, welches Unternehmen gerade die technische Infrastruktur betreibt oder welche politischen Interessen dahinter stehen. Letztlich stellt der Digitale Euro eine politische Grundsatzfrage: Soll die Zahlungsinfrastruktur der Zukunft ein öffentliches Gut werden – oder der Macht privater Finanzinstitutionen überlassen bleiben?