22 Juli 2022

Dürfen die das?

Zur Blockade der Polizeistudie durch Hauptpersonalräte

Erinnern Sie sich noch an die Diskussion um eine Studie zu Rassismus und Rechtsextremismus in der Polizei, die 2020 geführt wurde? Nach der Tötung von George Floyd in den USA und einer Vielzahl an deutschen Polizeiskandalen begann man auch in Deutschland verstärkt über Polizeigewalt, Racial Profiling und Rechtsextremismus in der Polizei zu diskutieren und die Öffentlichkeit drängte auf eine großangelegte Studie. Zunächst verweigerte der damalige Bundesinnenminister Horst Seehofer und ließ verlauten: „Die halten ja für uns den Kopf hin und deshalb gibt es jetzt keine Studie, die sich gegen die Polizei mit Unterstellungen oder Vorwürfen richtet.“ Im Dezember 2020 gab man dem Druck doch nach, und bald danach startete, gefördert vom Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, die Studie „Motivation, Einstellung und Gewalt im Alltag von Polizeivollzugsbeamten – MEGAVO“ an der Hochschule der Polizei in Münster.

Keine Rassismusstudie und trotzdem dagegen

Wer allerdings genauer hinschaut, dem eröffnet sich, dass die Studie keine Ergebnisse zu Rassismus und Rechtsextremismus in der Polizei liefern wird, und auch die Verantwortlichen der Studie betonen schon im zweiten Satz des Beschreibungstexts, dass es sich nicht um die von der Öffentlichkeit geforderte Rassismusstudie handelt. Mit der Deutschen Hochschule der Polizei wurde auch nicht irgendeine staatliche Forschungseinrichtung beauftragt, sondern jene Einrichtung, an der das zukünftige Führungspersonal der Polizeien ein zweijähriges Masterstudium absolviert und an der in verschiedenen Fachrichtungen ausschließlich zum Themenfeld Polizei und grundsätzlich polizeinah geforscht wird. Zwar wird diese Studie nicht die dringend erwarteten Erkenntnisse produzieren und die Öffentlichkeit ist entweder ge- oder enttäuscht, jedenfalls aber waren die Voraussetzungen für eine breite Akzeptanz der Studie in der, zu großen Teilen forschungskritischen, Polizei gut.

Umso mehr verwundert es, dass die Hauptpersonalräte der Polizei in Baden-Württemberg und Hamburg unlängst verkündeten, sie seien gegen die Durchführung der Polizeistudie. Weshalb genau die – wohlgemerkt freiwillige – Polizeistudie nicht unterstützt wird, ist nicht bekannt. Der Hauptpersonalrat beruft sich auf Verschwiegenheitspflichten1) und äußert sich bislang nicht öffentlich zu den Gründen. Stefanie Hinz, die Landespolizeipräsidentin von Baden-Württemberg, zeigte sich überrascht von der Ablehnung des Personalrats; bisher kenne auch das Landespolizeipräsidium nur das negative Votum des Hauptpersonalrats, aber nicht die Gründe für diese Entscheidung. Jedenfalls sei der Hauptpersonalrat bezüglich der Studie frühestmöglich und eng eingebunden worden, auch um die Akzeptanz in der Belegschaft zu erhöhen.

Obwohl es sich in der Sache um eine Zuständigkeit des Innenministeriums handelt, hat sich Thomas Strobl, Innenminister des Landes Baden-Württemberg, bislang nicht persönlich zu Wort gemeldet. Eine Sprecherin des Hauses verkündete aber, man wolle mit dem Hauptpersonalrat im Gespräch bleiben. Persönlich kommentierte hingegen der Ministerpräsident Winfried Kretschmann: „Wir wollen, dass diese Studie gemacht wird!“ Diese Reaktionen legen nahe, dass den Beteiligten weder bekannt war, dass der Hauptpersonalrat beabsichtigte, die Teilnahme an der Studie abzulehnen, noch die Gründe hierfür in einem vorangegangenen Gespräch dargelegt wurden. Rainer Wendt, Bundesvorsitzender der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG), hat sich ebenfalls mit einem Kommentar in der Wochenzeitung „Junge Freiheit“ in die Debatte eingeschaltet. Er wirft der Politik vor, sie übergehe den Personalrat als demokratisch gewähltes Gremium und betont, der Personalrat habe rechtmäßig gehandelt.

Ist das so? Winfried Kretschmann jedenfalls meint auf die Frage, ob der Hauptpersonalrat die Studie tatsächlich blockieren könne: „Das kann ich mir nicht vorstellen!“. Ein gründlicher Blick in das Personalvertretungsrecht, das Rechte und Pflichten der Personalvertretungen festlegt, zeigt, dass der Hauptpersonalrat initiativ einen Antrag auf Nichtunterstützung der Studie einlegen darf.2) Effektiv verhindern kann er sie dadurch noch lange nicht.

Funktion und Stellung des Hauptpersonalrats

„Hauptpersonalrat“ klingt natürlich erstmal wichtig. Und das sind die Personalvertretungen, wie man sie allgemeiner nennen kann, auch. Sie sind das öffentlich-rechtliche Pendant zu den Betriebsräten in der Privatwirtschaft und ohne sie stünden die Beschäftigten des Staates ihren jeweiligen Dienstherrn unorganisiert, individualisiert und ziemlich machtlos gegenüber. Kurzgefasst ist es die Aufgabe der Personalvertretungen, die Interessen der Beschäftigten vor ihrem Gegenspieler, der jeweiligen Dienststelle zu vertreten. Bei mehrstufigen Verwaltungen, wie die Polizei eine ist, vertritt der Hauptpersonalrat die Interessen der Polizeibeamt*innen auf Ebene des Innenministeriums (Stufenvertretung), § 55 Abs. 1 S. 1 Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg (LPVG BW). Der Hauptpersonalrat vertritt also sämtliche Polizeibeamt*innen des Landes Baden-Württemberg auf Ebene des Landesinnenministeriums. Bemerkenswert ist, dass Personalvertretungen und Polizeigewerkschaften eng miteinander verwebt sind: Personalvertretungen in der Polizei sind ganz überwiegend mit Gewerkschaftlern besetzt. So auch in Baden-Württemberg, wo der Vorsitzende des Hauptpersonalrats, Ralf Kusterer, gleichzeitig Landesvorsitzender der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG) Baden-Württemberg ist. Das ist nicht etwa fragwürdig, sondern ausdrücklich erwünscht.

Den Personalvertretungen stehen weitgehende Beteiligungsrechte zu. Das bedeutet die Dienststelle hat die Personalvertretung zu beteiligen, indem sie sie mitbestimmen oder mitwirken lässt oder sie anzuhören ist. In Aufgabenbereichen, die gesetzlich bestimmt werden, haben sie zudem das Recht initiativ tätig zu werden. Der Personalrat darf also in bestimmten Bereichen selbstständig mit Anträgen an die Dienststelle herantreten und so ein allgemeines Initiativrecht ausüben.

Was der Hauptpersonalrat darf, Teil 1: Mitbestimmen

Zunächst ist zu betrachten, ob dem Hauptpersonalrat ein Mitbestimmungsrecht nach den §§ 73 ff. LPVG BW zustand. Die Mitbestimmungsrechte sind die schärfsten Schwerter des Personalrats, denn hier ist seine Beteiligung verpflichtend vorgesehen. Man differenziert Angelegenheiten der uneingeschränkten Mitbestimmung und Angelegenheiten der eingeschränkten Mitbestimmung. Beide Formen unterscheiden sich durch die Art des Verfahrensabschlusses bei Nichteinigung zwischen Personalrat und Dienststelle. In Fällen der uneingeschränkten Mitbestimmung trifft eine Einigungsstelle eine abschließende, die Beteiligten bindende Entscheidung. Im Falle des eingeschränkten Mitbestimmungsrechts hingegen kann die Einigungsstelle, wenn sie anderer Auffassung als die oberste Dienstbehörde ist, nicht entscheiden, sondern nur eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde beschließen, die aber die letztendliche Entscheidungsmacht hat. Das Recht der uneingeschränkten Mitbestimmung besteht nur bei Angelegenheiten, die zwar die kollektiven Interessen der Bediensteten betreffen (wie z.B. soziale Zuwendungen, Arbeitszeiten etc.), den Dienstauftrag der Dienststelle aber nur unwesentlich berühren, da sich sonst die Art und Weise der Aufgabenerfüllung zu stark beeinflussen ließe. In Angelegenheiten der eingeschränkten Mitbestimmung geht es primär um Personalangelegenheiten, also um Beförderungen, Kündigungen usw.

Praktisch gleicht die fehlende Zustimmung der Personalvertretung bei Angelegenheiten der Mitbestimmung einem Veto: Ohne die Zustimmung des Personalrats geht erstmal nichts und es kann extreme Verzögerungen bei Entscheidungen geben. Das führt dazu, dass die Dienststelle sich oftmals auf teilweise schiefe Kompromisse einlassen muss, wenn sie nach zeitnahen Entscheidungen (zum Beispiel bei Disziplinarverfahren) strebt.

Ein uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht besteht (soweit keine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht) insbesondere bei Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten, § 74 Abs. 2 Nr. 1 LPVG BW. Obwohl es bei der Teilnahme an Umfragen – recht weit gedacht – um das Verhalten der Beschäftigten gehen könnte, handelt es sich bei dem Hinweis des Innenministeriums auf die Teilnahme an einer freiwilligen Umfrage gerade nicht um eine Regelung, die das Dienstverhältnis betrifft.3)

Nach § 75 Abs. 4 Nr. 3 LPVG BW steht dem Personalrat (auch hier wieder: soweit keine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht) zudem ein Mitbestimmungsrecht über den Inhalt von Fragebögen für Mitarbeiterbefragungen zu. Mit Mitarbeiterbefragungen sind jedoch Personalfragebögen gemeint, also Erhebungsbögen des Dienstherrn zu Fragen nach der Person, dem beruflichen Werdegang, den fachlichen Kenntnissen und den sonstigen Fähigkeiten eines Bewerbers über die ein berechtigtes Auskunftsbedürfnis besteht.4) Befragungen im Rahmen einer Studie fallen also nicht darunter. Dem Hauptpersonalrat stand in vorliegender Sache also kein Mitbestimmungsrecht, und damit auch kein Vetorecht zu.

Was der Personalrat darf, Teil 2: Mitwirken

Die Mitwirkung ist im Gegensatz zur Beteiligung ein lediglich formalisiertes Instrument, um der Personalvertretung in besonders nachdrücklicher Weise Gehör zu verschaffen – allerdings ohne ihr eine rechtlich festgelegte Einflussnahme auf Maßnahmen der Dienststelle zu ermöglichen. Das Mitwirkungsrecht bezieht sich vorrangig auf die Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten. Verwaltungsanordnung in diesem Sinne ist jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr mindestens gegenüber einer unbestimmten Anzahl an Beschäftigten trifft; es muss sich also um eine abstrakt-generelle Regelung mit allgemeingültigem Charakter für den Geschäftsbereich der Dienststelle handeln.5) Ebenso wie eine Verwaltungsanordnung im Sinne des Verwaltungsrechts ist auch eine Verwaltungsanordnung im Sinne des Personalvertretungsrechts durch ihre verwaltungsinterne Verbindlichkeit gekennzeichnet.6) Diese Verbindlichkeit liegt vor, wenn die Anordnung von den Beschäftigten ein Tun oder Unterlassen verlangt oder ihnen Befugnisse einräumt oder entzieht.7) Da die Teilnahme an der Studie aber freiwillig war, handelt es sich nicht um eine Verwaltungsanordnung. Es bestand also auch kein Mitwirkungsrecht.

Was der Personalrat darf, Teil 3: Initiative Interessenvertretung

Neben den Beteiligungsrechten (die gleichzeitig die Pflichten des Dienstherrn sind, den Personalrat zu beteiligen), wurde bereits erwähnt, dass der Personalrat auch initiativ tätig werden darf. § 70 Abs. 1 LPVG BW zählt verschiedenste Aufgaben auf, die dem Personalrat die Befugnis geben, innerhalb dieses Zuständigkeitsbereichs von sich aus zur Vertretung der Interessen der Beschäftigten Anträge an die Dienststelle zu stellen, wenn ein Beteiligungsrecht nicht vorgesehen ist. Für das vorliegende Geschehen ist zentral, dass die Personalvertretung Maßnahmen beantragen kann, die innerhalb der Dienststelle der Förderung des Allgemeinwohls dienen oder Anregungen und Beschwerden der Bediensteten an die Dienststelle herantragen kann, § 70 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 LPVG BW. Diese Regelungen sind absichtlich sehr weit gefasst und stellen klar, dass die Personalvertretung die Interessen der Bediensteten grundsätzlich umfassend vertritt. Es handelt sich insofern um Generalklauseln, die breite Handlungsspielräume eröffnen. Der Personalrat könnte hier also unter der Annahme, die Beteiligung an einer Studie beeinträchtige das Allgemeinwohl innerhalb der Polizei, oder auf der Basis von internen Beschwerden beantragen, dass das Innenministerium der Studie die Unterstützung entzieht und damit einer Beteiligung von Polizistinnen und Polizisten des Landes Baden-Württemberg absagt.

Was der Hauptpersonalrat also durfte

Was der Hauptpersonalrat also durfte, war nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 bzw. Nr. 4 LPVG BW initiativ die Interessen der Beschäftigten zu vertreten. Offen ist allerdings noch, ob dieses Recht auch (formell) rechtmäßig ausgeübt wurde. Es sei insbesondere darauf hingewiesen, dass ein solcher Antrag nur an die Dienststelle, also den Innenminister, zu stellen ist8) und nicht etwa öffentlich verkündet werden kann, wie es im vorliegenden Fall wohl geschehen ist. Voraussetzung ist überdies auch ein entsprechender Beschluss des Hauptpersonalrats, denn der Vorsitzende des Hauptpersonalrats vertritt den Personalrat nur im Rahmen der von ihm gefassten Beschlüsse, ihm steht kein eigenes Antragsrecht zu.

Letztendlich handelt es sich bei dem Initiativrecht des Personalrats um ein denkbar schwaches Recht. Zwar ist der Dienststellenleiter, hier der Innenminister, dazu verpflichtet, sich mit Anträgen der Personalvertretung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 LPVG BW ernsthaft zu beschäftigen – das war es dann aber auch. Will er dem Antrag nicht entsprechen, so hat er zwar mit der Personalvertretung über den Antrag zu verhandeln, schlussendlich kann er den Antrag aber endgültig ablehnen. Eine Beteiligung der Einigungsstelle gibt es in solchen Fällen nicht.9) Es besteht nur eine schriftliche Begründungspflicht. Der Hauptpersonalrat kann die Studie also weder blockieren, noch ihre Durchführung irgendwie verhindern, sofern der Innenminister den Antrag ablehnt. Die Darstellung, der Hauptpersonalrat habe vorliegend ein Vetorecht, ist somit nicht zutreffend.

Zuletzt sei angemerkt, dass Hauptpersonalräte schon deshalb die Unterstützung von Studien nicht blockieren können, weil es sich hierbei um eine politische Entscheidung handelt, die der Ressortkompetenz des jeweiligen Ministeriums unterfällt, der jeweilige Minister hat also die Letztentscheidungskompetenz, Art. 49 Abs. 1 S. 3 der Landesverfassung Baden-Württemberg. Die Ausgestaltung des Personalvertretungsrechts trägt dieser Ressortkompetenz Rechnung.

References

References
1 Der Verweis auf Verschwiegenheitspflichten verwundert allerdings, da die Kritik an der Studie und damit die Gründe der Ablehnung offenkundig sein dürften, § 7 Abs. 2 LPVG BW, und damit gerade nicht der Verschwiegenheitspflicht unterfallen.
2 Gegenstand dieses Beitrags ist die Rechtslage in Baden-Württemberg. Nach Auffassung der Autorin dürfte die materielle Rechtslage der Freien und Hansestadt Hamburg vergleichbar sein. Dank gilt Udo Behrendes für wichtige Einblicke in die allgemeine Praxis der Personalräte der Polizeien und Pascal Annerfelt für seine kollegiale Hilfsbereitschaft.
3 Gerstner-Heck, in: Rooschüz/Bader (Hrsg.), Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, 16. Aufl. 2019, § 74 Rn. 16.
4 BVerwG, 26.3.1985 – 6 P 31/82, Rn. 11.
5 BVerwG, 10.1.2006, 6 P 10/04 – PersR 2006, 345 = PersR 2007, 177.
6 Reinke, in: Klimpe-Auerbach/Bartl/Binder et al. (Hrsg.), Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, 4. Aufl. 2019, § 81 Rn. 4.
7 BVerwG v. 23.7.85 – 6 P 3.82 – PersR 86, 57.
8 Gerstner-Heck, in: Rooschüz/Bader (Hrsg.), Landespersonalvertretungsgesetz für Baden-Württemberg, 16. Aufl. 2019, § 70 Rn. 5.
9 Wirlitsch, in: Klimpe-Auerbach/Bartl/Binder et al. (Hrsg.), Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, 4. Aufl. 2019, § 70 Rn. 2.