Scheitert „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ an ungültigen Stimmen?

Gestern, am 25. Juni, endete die Sammelfrist des Volksbegehrens „Deutsche Wohnen & Co enteignen“. Die Initiatoren mussten im Rahmen des Volksbegehrens ca. 175.000 gültige Unterschriften sammeln, um einen Volksentscheid über ihr Anliegen herbeizuführen. Es ist zu erwarten, dass der größte Teil der ungültigen Unterschriften aufgrund der fehlenden deutschen Staatsbürgerschaft der Unterstützer nicht mitgezählt wird. Denn beim Zwischenstand am 26. Mai 2021 waren von insgesamt rund 197.000 für das Volksbegehren abgegebenen Unterschriften fast 30% ungültig. Der häufigste Grund für die Ungültigkeit ist laut der Berliner Landesabstimmungsleiterin die fehlende deutsche Staatsangehörigkeit der Unterschreibenden gewesen.

Also nomen est omen? Ist das Berliner Volksbegehren „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ nur für Deutsche, die in Berlin wohnen, zulässig? Die Antwort lautet: Ja, nomen est omen. Muss das auch für die Zukunft gelten? Am Beispiel des Volksbegehrens „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ soll aufgezeigt werden, dass es aus rechtlicher Sicht nicht so bleiben muss.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Das Volksbegehren beinhaltet die rechtlich nicht bindende Aufforderung an den Senat, alle Maßnahmen einzuleiten, die zur Überführung von Immobilien in Gemeineigentum (konkret: Vergesellschaftung der Wohnungsbeständen von Unternehmen mit über 3.000 Wohnungen in Berlin) erforderlich sind. Dies soll unter anderem dauerhaft bezahlbare Mieten in den betroffenen circa 240.000 Wohnungen ermöglichen.

Streitig ist, ob eine solche Vergesellschaftung der zu Wohnzwecken dienenden Grundstücke und Gebäude verfassungsgemäß ist (dagegen hier und hier, dafür hier und hier).

Unstreitig ist, dass bei einem Volksgesetzgebungsverfahren gemäß Art. 63 der Berliner Verfassung (VvB) nur die gemäß Art. 38 Abs. 1, 39 Abs. 3 VvB zum Abgeordnetenhaus von Berlin Wahlberechtigten teilnehmen dürfen. Das heißt, alle Deutschen, die am Tage der Wahl das 18. Lebensjahr vollendet und seit mindestens drei Monaten in Berlin ihren Wohnsitz haben.

Berlin zählte laut Amt für Statistik Berlin-Brandenburg am 31.12.2020 circa 690.000 ausländische und ca. 2.470.000 deutsche Einwohner über 18 Jahren. Damit sind circa 28% der Berliner Einwohner über 18 Jahren aufgrund ihrer ausschließlich ausländischen Staatsbürgerschaft von vornherein nicht teilnahmeberechtigt (unabhängig von weiteren Voraussetzungen). Gleichzeitig wohnen überdurchschnittlich viele Ausländer in Groß-Siedlungen zur Miete, die den von einer Vergesellschaftung betroffenen Wohnungsunternehmen gehören, so z.B. die zur Deutschen Wohnen gehörende High-Deck-Siedlung und Thermometersiedlung. Diese ausländischen Mieter sind also von den Mieterhöhungen der Wohnungsunternehmen und deren eventueller Vergesellschaftung betroffen, dürfen aber über die Vergesellschaftung weder beim Volksbegehren noch beim Volksentscheid mitbestimmen.

Verfassungsrechtliche Grundlagen für den Ausschluss von Ausländern

Aus demokratischer Sicht ist es problematisch, dass ein so großer Teil der Bevölkerung vom Volksgesetzgebungsverfahren ausgeschlossen ist, obwohl dieser Teil dauerhaft in Berlin lebt und vom Ergebnis des Volksgesetzgebungsverfahren betroffen ist. Was sind nun die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Ausschlusses von Ausländern am Volksgesetzgebungsverfahren? Hier kommt eine schon etwas ältere, aber immer wieder aktuelle verfassungsrechtliche Diskussion ins Spiel: Das Wahlrecht für Ausländer.

Ausgangspunkt ist Art. 20 Abs. 2 S. 1, 2 GG wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und unter anderem durch Wahlen und Abstimmungen ausgeübt wird. Das Bundesverfassungsgericht versteht unter Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland alle deutschen Staatsangehörigen nach Art. 116 Abs. 1 GG, so dass das Wahlrecht – durch welches Staatsgewalt ausgeübt wird – auf Bundes-, und gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG (Homogenitätsgebot) auch auf Landes- und Gemeinde-/Kommunalebene grundsätzlich nur Deutschen zusteht (BVerfGE 83, 37 ff.; 83, 60 ff.). Diese ältere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1990 bestätigte zuletzt höchstrichterlich der Staatsgerichtshof Bremen im Jahre 2014 (BremStGHE 8, 234 sowie Kritik ).

Dieses Ergebnis ist grundsätzlich auch auf das Volksgesetzgebungsverfahren in den Bundesländern anwendbar. Zwar lagen den Entscheidungen der Bundesverfassungsgerichts und des Staatsgerichtshofs Bremen jeweils Gesetzesentwürfe vor, die lediglich das Wahlrecht im Sinne von Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG für Ausländer auf Kommunal- beziehungsweise Landesebene zum Inhalt hatten. Insoweit durch das Volksgesetzgebungsverfahren aber Staatsgewalt durch Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG ausgeübt wird, ist es ebenso wie das Wahlrecht den deutschen Staatsangehörigen vorbehalten.

Entscheidend ist nunmehr, durch welche Verfahrensabschnitte des Volksgesetzgebungsverfahrens Staatsgewalt ausgeübt. Staatsgewalt bedeutet amtliches Handeln mit Entscheidungscharakter, hingegen nicht lediglich vorbereitende und rein beratende Tätigkeit (BVerfGE 83, 60). Stellt sich der Verfahrensabschnitt nicht als Staatsgewalt dar, so wäre es zumindest verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen, dieses Verfahrensabschnitt auch für Ausländer zu öffnen.

Die einzelnen Verfahrensabschnitte

Die Volksgesetzgebungsverfahren der Länder bestehen grundsätzlich aus drei Stufen:

1. Volksantrag, 2. Volksbegehren, 3. Volksentscheid.

Für die bessere Verständlichkeit fangen wir mit dem Verfahrensabschnitt an, der den abstimmungsberechtigten Berlinern am 26. September vorgelegt wird:

Volksentscheid (3. Stufe)

Der Volksentscheid ist die rechtlich verbindliche Entscheidung des Volkes über eine durch Teile des Volkes formulierte Abstimmungsvorlage zu einem Sachthema. Wenn die Abstimmungsvorlage ein Gesetzesantrag ist (Art. 62 Abs. 1 S. 1 VvB) und vom Volk angenommen wird, dann erlangt dieser Antrag Gesetzeskraft mit Bindungswirkung wie bei einem vom Parlament beschlossenen Gesetz. Der Volksentscheid stellt somit Ausübung von Staatsgewalt dar. Aus diesem Grund dürfen Ausländer nicht am Volksentscheid teilnehmen.

Allerdings kann die Abstimmungsvorlage darüber hinaus darauf gerichtet sein, zu Gegenständen der politischen Willensbildung, die das Land betreffen, sonstige Beschlüsse zu fassen (Art. 62 Abs. 1 S. 2 VvB). Die Abstimmungsvorlage der Initiative „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ ist ein solcher Beschluss.

Beschlussentwürfe als Abstimmungsvorlage sind in Berlin nicht unüblich. So sagte der damalige Regierende Bürgermeister Klaus Wowereit bereits vor dem erfolgreichen Volksentscheid zur Offenhaltung des Flughafens Tempelhof im Jahr 2008, dass er sich an den Beschluss-Volksentscheid nicht halten werde, der den damaligen Senat von Berlin aufforderte die Schließungsabsicht aufzugeben. So geschah es auch, der Flughafen Tempelhof wurde geschlossen.

Der Berliner Verfassungsgerichthof stellte im Einspruchsverfahren zum Volksentscheid Tempelhof fest, dass dem Beschluss-Volksentscheid keine rechtliche Bindungswirkung zukommt und sich im „Bereich der politischen Willensbildung“ bewegt (VerfGH des Landes Berlin, Beschluss v. 7.10. 2008, 86/08, Rn. 79,80). Insofern scheint eine Teilnahme durch Ausländer zulässig, da ein angenommener Beschluss-Volksentscheid keine Gesetzeskraft aufweist und daher keiner demokratischen Legitimation durch das Staatsvolk bedarf. Jedoch irrt der Verfassungsgerichtshof, wenn er ausführt, dass sich der Beschluss im „Bereich der politischen Willensbildung“ bewegt und keine rechtliche Bindungswirkung zukommt. Denn Staatsgewalt kann nicht nur durch staatliches rechtsverbindliches Handeln gesetzt werden, sondern auch durch Handlungen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkung aufweisen. Dies kann zum Beispiel der Fall sein, wenn das Volk zu einer rechtlich unverbindlichen Befragung aufgerufen wird, die sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Vorschriften vollzieht. Denn in solch einem Fall soll das Volk als Verfassungsorgan an der Bildung des Staatswillens mitwirken und nicht lediglich der politische Wille des Volkes abgefragt werden (BVerfGE 8, 104 (113 f.).

Staatswille drückt sich somit nicht nur im Entscheidungscharakter einer staatlichen Handlung aus, sondern auch in der Form der staatlichen Handlung. Damit steht fest, dass jeder Volksentscheid Ausübung von Staatsgewalt bedeutet, unabhängig von der rechtlichen Bindungswirkung. Ausländer dürfen daher auch nicht an einem Beschluss-Volksentscheid teilnehmen.

Volksbegehren (2. Stufe)

Um die Zulässigkeit der Teilnahme von Ausländern beim Volksbegehren zu beurteilen, ist es erforderlich den grundsätzlichen Ablauf eines Volksbegehrens zu kennen. In Berlin benötigt ein erfolgreiches Volksbegehren gemäß Art. 62 Abs. 1 S. VvB innerhalb von vier Monaten die Unterstützung von 7% der Wahlberechtigten (circa 175.000). Anschließend hat das Parlament die Möglichkeit, den begehrten Gesetzes- oder Beschlussentwurf inhaltlich in seinem wesentlichen Bestand unverändert anzunehmen (Art. 62 Abs. 4 S. 4 VvB). Der Gesetzesentwurf erlangt dann Rechtskraft. Wenn das Parlament den Entwurf nicht annimmt, so muss ein Volksentscheid durchgeführt werden (Art. 62 Abs. 4 S. 1 VvB). Bei einem erfolgreichen Volksentscheid erlangt die Abstimmungsvorlage wiederum Rechtskraft.

Das Volksbegehren bereitet einen Volksentscheid also nicht lediglich vor, sondern zielt immer auf eine rechtsverbindliche Entscheidung durch das Parlament oder durch das Volk ab. Das Volksbegehren ist insofern Ausübung von Staatsgewalt und somit Deutschen vorbehalten.

Volksantrag (1. Stufe)

Die 1. Stufe im Volksgesetzgebungsverfahren ist der Volksantrag (in Berlin: Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens). Die Bundesländer verwenden für diese 1. Stufe verschiedene Begriffe (Antrag auf Zulassung oder Einleitung oder Durchführung eines Volksbegehrens, Volksantrag, Volksinitiative), da sich kein einheitlicher Begriff durchgesetzt hat und rechtlich kein Zwang hierzu besteht.

Die Initiatoren müssen gemäß Art. 63 Abs. 1 S. 1 VvB insgesamt 20.000 Unterschriften innerhalb von sechs Monaten sammeln (§ 15 Abs. 2 S. 2 Berliner Abstimmungsgesetz). Das Unterschriftenquorum des Volksantrages soll vor allem sicherstellen, dass ein erfolgreiches Volksbegehren (2. Stufe) nicht aussichtslos erscheint und somit dessen hoher personeller, finanzieller und organisatorischer Aufwand gerechtfertigt ist.¹⁾ Die zuständige Senatsverwaltung prüft die formelle und materielle Zulässigkeit (§ 17 Abs. 2 AbstG). Stellt die Senatsverwaltung einen Zulässigkeitsmangel fest, so weist sie die Initiatoren nicht nur gemäß § 17 Abs. 4 AbstG auf die Mängel hin, sondern sie ist nach Auffassung der Berliner Verfassungsgerichtshofs (Beschluss v. 21.10.2020 – Az. 150/18) sogar zu einem Mängelbeseitigungsversuch unter Beteiligung der Initiatoren verpflichtet. Initiative und Staat begeben sich sozusagen in ein Rechtsgespräch wie ein rechtskonformes Volksbegehren möglich gemacht werden kann. Es handelt sich also um beratende Tätigkeit. Weiterhin sind die Initiatoren berechtigt, von sich aus den Inhalt ihres Begehrens zu ändern und zwar nicht nur redaktionell, sondern auch inhaltlich, soweit dadurch der Grundcharakter oder die Zielsetzung nicht verändert wird. Dies zeigt deutlich, dass das Volksbegehren noch inhaltlich vorbereitet wird und keine endgültige Entscheidung gefallen ist.

Auch ein zulässiger und erfolgreicher Volksantrag zeigt keinen endgültigen Entscheidungscharakter auf. Denn dieser Volksantrag wird in den zuständigen Ausschüssen des Abgeordnetenhauses lediglich beraten, wobei die Initiatoren ein Recht auf Anhörung haben (§ 17a AbstG). Es besteht für das Abgeordnetenhaus lediglich eine Befassungspflicht ohne eine inhaltliche Bindung. Und im Gegensatz zum Volksentscheid liegt es im Ermessen der Initiatoren, ob ein Volksbegehren durchgeführt wird oder nicht, wenn das Abgeordnetenhaus den begehrten Entwurf nicht annimmt (Art. 62 Abs. 3 S. 2 VvB). Auch hier liegt noch keine endgültige Entscheidung vor.

Der Volksantrag beinhaltet insgesamt lediglich vorbereitende beziehungsweise beratende Elemente. Damit steht die Teilnahme am Volksantrag grundsätzlich auch Ausländern offen, da keine Staatsgewalt ausgeübt wird. Dies gilt jedenfalls für das Berliner Volksgesetzgebungsverfahren.

Ob das auch für andere Bundesländer gilt, muss anhand der jeweiligen Rechtsordnung, insbesondere der entsprechenden Verfassungsartikel und des entsprechenden Ausführungsgesetzes beurteilt werden. So erlaubt Brandenburg als bisher einziges Land die Teilnahme von Ausländern an der 1. Stufe gemäß Art. 76 Brandenburger Verfassung. Die Rechtsvorschriften zum Volksgesetzgebungsverfahren ähneln dem Berliner Volksgesetzgebungsverfahren, so dass die Teilnahme von Ausländern als verfassungsgemäß zu beurteilen ist. Anders sieht es zum Beispiel in Niedersachsen aus, wo die Unterschriften für den Volksantrag gemäß § 19 Abs. 1 S. 1 Niedersächsisches Volksabstimmungsgesetz auf die Unterschriften für das Volksbegehren hinzugerechnet werden. In diesem Fall scheidet ein Teilnahmerecht von Ausländern aus.

Keine Experimente

Schließlich bleibt noch die Frage, ob die landesrechtliche Öffnung des Volksantrages für Ausländer verfassungspolitisch sinnvoll ist.

Das Ausgangsproblem beinhaltet eine massive Diskrepanz zwischen ausländischer Wohnbevölkerung und der Deutschen in Berlin, die am Volksgesetzgebungsverfahren teilnehmen dürfen. Diese Diskrepanz ist jedoch nicht im jedem Bundesland vorhanden. So stellten in Brandenburg am 31.12.2020 Ausländer über 18 Jahren lediglich 4,89% (ca. 104.000) aller über 18-Jährigen dar, das heißt über 95% der Bevölkerung über 18 Jahren waren Deutsche (circa 2.024.000) und damit teilnahmeberechtigt.²⁾ Insofern ergibt sich nicht die gleiche Notwendigkeit der Erweiterung des Teilnahmerechts von Ausländern wie in Berlin.

Weiterhin erscheint diese Erweiterung der Partizipationsmöglichkeit für Ausländer in ihrer tatsächlichen Wirkung relativ gering. Ein Volksantrag soll unter anderem zeigen, ob der Inhalt der Abstimmungsvorlage politisch überhaupt Aussicht auf Erfolg beim Volk hat. Entsprechend niedrig sind die gesetzlichen Unterstützungsquoren bei den Volksanträgen. Ein erfolgreicher Volksantrag erfordert zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen gemäß § 7 Abs. 1 S. 2 Gesetz über das Verfahren bei Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid lediglich die Unterstützung von 3.000 Stimmberechtigten (0,02% aller Stimmberechtigten). Die erforderliche Anzahl an Unterstützungsunterschriften ist so niedrig, dass es auf den Erfolg des Volksantrags wohl nicht darauf ankommt, ob Ausländer teilnahmeberechtigt sind oder nicht.

So niedrig der Nutzen ist, so hoch ist der verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Aufwand, um eine Teilnahme zu ermöglichen. Da das Teilnahmerecht am Volksgesetzgebungsverfahren grundsätzlich an das Wahlrecht gekoppelt und in der jeweiligen Verfassung normiert ist, bedarf es einer Verfassungsänderung. Für eine Verfassungsänderung ist in den Ländern in der Regel eine Zweidrittel-Mehrheit erforderlich (Art. 100 S. 1 VvB). Eine solche Mehrheit ist aufgrund der aktuellen politischen Verhältnisse in den Landesparlamenten sehr unwahrscheinlich.

Das Problem der mangelnden Teilhabemöglichkeit von Ausländern am Volksgesetzgebungsverfahren lässt sich daher weder durch minimale und kaum umsetzbare Verfassungsänderungen noch durch verfassungswidrige Erweiterungen des Begriffes „Volk“ um die in Deutschland lebenden Ausländer lösen. Vielmehr muss es Ziel sein, dass mehr Ausländer die deutsche Staatsbürgerschaft annehmen, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen – und dies wünschen. Die Einbürgerungszahlen jedenfalls liegen in Berlin seit mehr als einem Jahrzehnt konstant bei unter 7000 pro Jahr.