Ein bürgerlich-rechtlicher Mietendeckel für den Bund?
Zu den Vollzugsdefiziten eines privaten Mietpreisrechts
Ein bürgerlich-rechtlicher Mietendeckel auf Bundesebene ist möglich. So lässt sich eine der vielen Folgen des Mietendeckel-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zusammenfassen. Die Regelungen zur Mietenhöhe im freifinanzierten Wohnungsraum, so das Gericht, gehören allein zum sozialen Mietrecht und seien damit dem bürgerlichen Recht zuzuordnen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG). Für den Schutz von Mieter:innen ist das jedoch keine gute Nachricht – denn eine Steuerung des Mietpreises durch einen bürgerlich-rechtlichen Mietendeckel ist erheblich weniger effektiv als die hoheitliche Normdurchsetzung von Preisvorschriften.
Nimmt man den Beschluss des Bundeverfassungsgerichts beim Wort, wäre ein Mietendeckel auf Bundesebene – in welcher konkreten Form auch immer – allein im bürgerlichen Recht umsetzbar. Umgekehrt wäre ein öffentlich-rechtlicher Mietendeckel auf Bundesebene ausgeschlossen, da ein solcher gerade außerhalb des sozialen Mietrechts stünde. Daran anknüpfend sehen einige Kommentare die Lösung der Mietenkrise in einem bundesweiten Mietendeckel. Andere Stimmen begrüßen den Beschluss als Aufwertung privatrechtlicher Steuerungsmechanismen zugunsten (wohnungs-)politischer Ziele auf Bundesebene. Hier ist allerdings Vorsicht vor zu viel Optimismus geboten, denn die Steuerung des Mietpreises mithilfe bürgerlich-rechtlicher Normen ist stets schwächer als seine hoheitliche Durchsetzung. Dies wird gerade im Fall des Berliner Mietendeckels offenbar: Eine wesentliche Grundlage seines relativ hohen Schutzniveaus bestand darin, dass die Preisvorschriften (weitestgehend) staatlich vollstreckt wurden. Ein solches Schutzniveau ließe sich auf der Bundesebene mithilfe des bürgerlichen Rechts nicht herstellen. Stattdessen würde es zu einem Vollzugsdefizit kommen, wie es schon bei der praktisch irrelevanten Mietpreisbremse zu beobachten ist (zu den ähnlichen Problemen beim Vollzugsdefizit der Mietpreisbremse MüKo/Artz § 5556d Rn. 4).
Politisches Privatrecht
Um vorab keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Dass ein Bundesmietendeckel sich des privatrechtlichen Vertragsverhältnisses bedient, aber ein darüber hinausgreifendes wohnungspolitisches Ziel verfolgt, ist für sich genommen unbedenklich. Aus der Perspektive der Gesetzgebung wäre es noch nicht einmal etwas Besonderes. Hier zählt es zu den Allgemeinplätzen, dass sich das Privatrecht – oder konkreter: das bürgerliche Recht – an politischen und sozialen Zwecken und zunehmend auch am Umweltschutz orientiert und sich gerade nicht darauf beschränkt, einen unpolitischen „Raum der Freiheit“ abzusichern. Bereits im bürgerlichen Wohnungsmietrecht finden sich hierfür zahlreiche Beispiele: Das dortige Modernisierungsrecht (§§ 555b ff., 559 ff. BGB) verfolgt städtebauliche Ziele, da es einen modernisierten Wohnungsstandard garantieren möchte. Innerhalb des Modernisierungsrechts differenziert die Gesetzgebung nochmals, indem sie klimapolitische Ziele besonders privilegiert (§ 536 Abs. 1a BGB). Nicht zuletzt verfolgt auch die Mietpreisbremse (§§ 556d ff.) ein wohnungspolitisches Ziel, nämlich die Verhinderung von sozialer Segregation. Eine Politisierung des Privatrechts wäre also kein Argument gegen einen bürgerlich-rechtlichen Bundesmietendeckel, weil dieses – wie etwa Schirmer völlig zu Recht hervorhebt – schon immer politisch war. Mit einer gewissen Verzögerung dämmert auch der Privatrechtswissenschaft diese Tatsache, welche die Thematik neuerdings unter dem Begriff der Regulierung diskutiert und erforscht.
Schwächen privater Rechtsdurchsetzung
Problematisch ist also nicht die drohende Politisierung eines vermeintlich „reinen“ Zivilrechts, sondern die Tatsache, dass die Steuerungsmechanismen eines bürgerlich-rechtlichen Mietendeckels gegenüber ihrer hoheitlichen Durchsetzung im Falle des Mietpreisrechts defizitär sind. Denn unabhängig davon, welche konkrete Ausgestaltung ein solcher Mietendeckel auf Bundesebene haben würde, stünde eines immer fest: seine klageweise Durchsetzung wäre Privatsache. Sobald es zu einem vermeintlichen Verstoß (durch überteuerte Mieten) gegen einen solchen Mietendeckel käme, müssten die damit verbundenen Rechtsfragen als bürgerliche Rechtsstreitigkeit geführt werden. Hierin liegt eine entscheidende Schwäche eines bürgerlich-rechtlichen Mietendeckels, denn eine private Durchsetzung von Mietpreisvorschriften ist für den Mieter aus mehreren Gründen unattraktiv und riskant: Zum einen haben Mieter:innen nur selten Kenntnis von der, auch für einen Bundesmietendeckel erwartbar komplexen, Rechtslage. Schließlich müsste ein bürgerlich-rechtlicher Mietendeckel, um überhaupt verfassungsmäßig zu sein, viele inhaltliche und regionale Differenzierungen sowie Ausnahmevorschriften enthalten (vgl. kritisch zur Umsetzbarkeit Ackermann). Das macht die Frage, ob eine jeweilige Preisvorschrift einschlägig ist oder nicht, nur schwer beantwortbar. Vor diesem Aufwand werden Mieter:innen naturgemäß zurückscheuen. Zum anderen ist die generelle Konfliktbereitschaft der Mieter:innen gegenüber Vermieter:innen nur gering und kann in einem angespannten Wohnungsmarkt kaum angenommen werden. Viele Mieter:innen werden in diesen Situationen froh sein, überhaupt eine Wohnung gefunden zu haben und daher unter Inkaufnahme des überteuerten Mietzinses eher auf eine Durchsetzung der Rechte verzichten. Dies ist auch verständlich, denn das Wohnungsmietverhältnis ist auf Dauer angelegt, von wechselseitigen Abhängigkeiten geprägt und bildet als Lebensmittelpunkt einen besonders sensiblen Bereich.
Aber auch wenn man diese Risikoaversion beiseitestellt und eine Bereitschaft zum Rechtstreit annimmt, wird die Lage für die Mieter:innen bei einer privaten Durchsetzung nicht besser: Entweder der/die Mieter:in weigert sich unter Berufung auf die Preisnormen des Bundesmietendeckels, die vermeintlich überhöhten Beträge zu zahlen. Dann bestünde nicht nur das Risiko einer Zahlungsklage, sondern bei entsprechenden angelaufenen Beträgen auch das Risiko einer Kündigung wegen Zahlungsverzugs mit entsprechender Räumungsklage. Oder der/die Mieter:in zahlt den überhöhten Betrag und klagt die Differenz zum zulässigen Mietendeckelpreis ein. Dies aber würde die finanzielle Entlastung des Mietendeckels für die ungewisse Dauer der Klage vereiteln, wobei der Verfahrensausgang ohnehin offen ist. Zudem lägen die Prozessinitiativlast und Darlegungslast bei den Mietern:innen. Ein bürgerlich-rechtlicher Mietendeckel verlagert also insgesamt die Durchsetzungslast und das Prozessrisiko auf die Mieter:innen. Von ihm würde kaum Gebrauch gemacht werden.
Normdurchsetzung und „public/private distinction“
Auf einer abstrakteren Ebene lässt sich damit festhalten: Eine „public/private distinction“ existiert sehr wohl. Zwar ist es (wie erwähnt) nichts Besonderes mehr, dass die Gesetzgebung mithilfe des bürgerlichen Rechts politische Ziele verfolgt und hierzu das privatrechtliche Vertragsverhältnis als Steuerungsmechanismus einsetzt. Diese Erkenntnis führt auch tatsächlich zu einer Annäherung von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Zielsetzungen. Eine Kongruenz von politischen Zielen bedeutet aber keineswegs, dass die Unterscheidung von öffentlichem und privatem Recht hinfällig ist. Denn auf der Ebene der Normdurchsetzung wird die Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht wieder praktisch relevant: Ein bürgerlich-rechtlicher Bundesmietendeckel verlagert den Aufwand und die Risiken der Rechtsdurchsetzung auf die Bürger:innen, beim öffentlich-rechtlichen Mietendeckel hätte Staat die Normdurchsetzung garantiert.
Bei der Frage der Normdurchsetzung zeigt sich also nochmal die problematische Wirkung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts: Es hat nicht „nur“ eine Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen stattgefunden. Entschieden wurde auch, dass eine hoheitliche Durchsetzung des Mietpreises überhaupt nicht (mehr) möglich ist und die Gesetzgebung sich auf das sehr viel schwächere bürgerliche Recht beschränken muss. Sofern also ein bürgerlich-rechtlicher Mietendeckel kommen sollte, würde er mehr der praktisch irrelevanten Mietpreisbremse ähneln und nicht mehr dem Berliner Mietendeckel.
Vom Nutzen mal abgesehen: Warum „muss“ eine Mietpreisbremse auf Bundeseben zwingend im BGB verankert werden (Laie fragt)?
Ich würde das anders sehen. Mit dem Beschluss hat das BVerfG entschieden, dass der Berliner Mietendeckel „Bürgerliches Recht“ i.S.d. Art. 74 I Nr. 1 GG (!) ist und deshalb wegen der Sperrwirkung der Mietpreisbremse nicht landesrechtlich, sondern nur bundesgesetzlich, geregelt werden konnte.
Diese kompetenzielle Zuschreibung zum „Bürgerlichen Recht“ bedeutet allerdings nicht, dass eine etwaige bundesgesetzliche Regelung auch der (einfachgesetzlichen) „Logik“ des Zivilrechts folgen muss. Insoweit stimmen der verfassungsrechtliche Begriff des bürgerlichen Rechts (Art. 74 I Nr. 1 GG) und das einfachgesetzliche Verständnis von bürgerlichem Recht (mit seinen im Beitrag geschilderten Folgen) eben nicht überein.
Oder geht irgendwo aus dem Beschluss hervor, dass an eine bundesgesetzliche Regelung auf der Grundlage des Art. 74 I Nr. 1 GG bestimmte inhaltliche Anforderungen zu stellen sind?
Richtige (und wichtige) Verlagerung der public private distinction von der kategorialen auf die funktionale Ebene. Aber für meinen Geschmack kommt das Privatrecht hier etwas schlecht weg, vor allem die Vollzugsdefizite des öffentlichen Rechts etwas unter den Tisch fallen. Die sind ja theoretisch recht gut erforscht und gerade für Berliner:innen quasi Tagesroutine. Ich habe auch meine Zweifel (die natürlich falsch sein können), ob beim Berliner Mitendeckel wirklich die hoheitliche Durchsetzungsandrohung oder das Ordnungsgeld der entscheidende Hebel war – mein Eindruck ist eher, dass der „offizielle“ Rechner des Senats erhebliche (Legitamtions-)Wirkung hatte, weil er für Klarheit zwischen den Parteien sorgte (im Gegensatz zu einem Minderungssrechtsstreit zB). So ein Rechner sollte aber auch bei einem rein privatrechtlichen Deckel kein Problem sein. Hinzu kommt, dass die gannten Durchsetzungsprobleme mittlerweile von automatisierten Anbietern zT aufgefangen werden (MyRight etc.).
Aus den informellen Gesprächen mit den Vermietervertreter*innen vor und nach Sitzungseröffnung bei Gericht habe ich den Eindruck gewonnen, dass die angedrohten Ordnungsgelder ganz wesentlich dem Vollzug auf die Beine geholfen haben. Das Land könnte diesen systemwirksamen Hebel mE weiterverfolgen, indem es zumindest die auch von Vollzugsdefiziten geplagten Mietpreisbremse ordnungsrechtlich flankiert. LexFox et al in allen Ehren, aber das ist leider immer noch nicht genug, um den systemischen Problemen zu wirksam zu begegnen.
Vielleicht kann mich jemand eines besseren belehren, aber wird in der Entscheidung in Rn 139, Rn 140 nicht ausdrücklich angeführt, dass das soziale Mietpreisrecht als Bürgerliches Recht auch über den Verwaltungsweg durchzusetzen?
„Der (Bundes-)Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, die Materie des bürgerli- 139 chen Rechts im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG innerhalb der gegenständlichen Grenzen fortzuentwickeln (vgl. Niedobitek, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kom- mentar, Bd. 15, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Rn. 47 ).“
„Der Gesetzgeber kann insbesonde- re mit der entsprechenden Ausgestaltung des bürgerlichen Rechts soziale und ande- re Ziele verfolgen, indem er für die Vertragsgestaltung Vorgaben macht und ihre Be- achtung und Durchsetzung sichert.“
Das kann den Rückgriff auf verwaltungsrechtliche Instrumente rechtfertigen, wenn 140 er dazu dient, das im Kern privatrechtlich konzipierte soziale Mietrecht für ungebun-
denen Wohnraum abzusichern und seine Durchsetzung zu erleichtern (vgl. Schede/ Schuldt, NVwZ 2019, S. 1572 ; Wolfers/Opper, DVBl 2019, S. 1446 ).
Der Zuordnung eines Instruments zum Zivilrecht oder zum Öffentlichen Recht kommt insoweit keine ausschlaggebende Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 11, 192 ; Bay- VerfGH, Entscheidung vom 16. Juli 2020 – Vf. 32-IX-20 -, juris, Rn. 56; Wittreck, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl. 2015, Art. 74 Rn. 18; Papier, a.a.O., S. 7; Kment, in: Ja- rass/Pieroth, GG, 16. Aufl. 2020, Art. 74 Rn. 3; Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 74 Rn. 2 ).
Ja, diese Passage – die zwar denkbar vage bleibt – lese ich genau so. Das Land könnte mE die durch die Mietpreisbremse eingezogenen Grenzen ordnungsrechtlich durchsetzen, etwa durch einen entsprechenden Bußgeldtatbestand. In dieser Hinsicht hat sich der Mietendeckel ja als faktisch wirksam erwiesen.
Wirklich?
Materiell hat sich das BVerfG nicht geäußert, wo die Grenzen der Regelung der Miethöhe sind. Von daher kann man das probieren, aber wir wissen dazu nicht mehr, als vor dem Beschluss.
Ich sehe auch nicht ernsthaft ein Argument, welches DEN BUND daran hindern würde, Regelungen zur Miethöhe außerhalb des BGB zu treffen. Dass die aktuelle bürgerlich-rechtliche Regelung abschließend sei, gilt für die Länder. Der Bund ist da freier und kann das natürlich auch in anderen Gesetzen regeln.
Auch die Aussage, dass bürgerlich-rechtliche Normen stets ein Vollzugsdefizit gegenüber öffentlich-rechtlichen Normen hätten, ist doppelt falsch. Zum einen lässt sich, z.B. wie bei § 291 StGB beides kombinieren. Zum anderen ist z.B. das Abmahnen von Urheberrechtsverletzungen deutlich effektiver, als die strafrechtliche Verfolgung, während z.B. die Ordnungswidrigkeit „Falschparken“ in weiten Bereichen nicht verfolgt wird. Solche allgemeine Aussagen, sind also für die mitdenkende Leser*in sofort als wenig plausibel identifizierbar.
Dass eine bürgerlich-rechtliche Regelung bestimmte Durchsetzungsrisiken zunächst bei den Mieter*innen belassen würde, ist dagegen sicher richtig – wenn man da nicht anderweitig rechtliche Klimmzüge machen würde. Übersehen wird dabei jedoch das Potential von legaltech. https://WenigerMiete.de war da bereits tätig und wäre das auch wieder, wenn ihnen da die Regelungswut von Frau Lambrecht nicht in die Quere kommt.
Im Ergebnis werden also zwei wenig tragfähige Annahmen getroffen (BVerfG hätte materiell grünes Licht gegeben und Bund müsse sich auf das bürgerliche Recht beschränken) und daraus mit der weiteren problematischen Annahme, dass bürgerliches Recht kaum durchsetzungskräftig sei, ein großer Nachteil geschlossen.
Letztendlich wird dem BVerfG wenig nachvollziehbar vorgehalten, es habe eine hoheitlich-rechtliche Durchsetzung eines Mietendeckels unmöglich gemacht, obwohl es z.B. mit der Strafbarkeit von Wucher bereits vergleichbare Fallkonstellationen gibt.
Erst einmal vielen herzlichen Dank für die Anmerkungen! Ich werde mal versuchen, allen Kommentaren in einer zusammenfassenden Antwort gerecht zu werden. Ich habe den Beschluss so gelesen, dass der maßgeliche Kompetenztitel für das Mietpreisrecht nur das bürgerliche Recht sein kann (Art. 74 Nr. 1 GG). Und da der Bund immer einen solchen Titel benötigen wird, wird es sich bei einem Bundesmietendeckel hierauf berufen müssen. Andere denkbare Kompetenztitel (Art. 74, Nr. 11 GG) werden gerade ausgeschlossen. Etwas anderes ergibt sich mMn auch nicht aus den Rn. 139, 140 der Entscheidung. Hier werden verwaltungsrechtliche Absicherung vorgeschlagen. Und dem stimme ich auch zu, denn verfassungsrechtlich ist „bürgerliches Recht“ und etwa das BGB natürlich nicht vollständig Deckungsgleich. Trotzdem können diese Absicherung aber meines Erachtens nicht so weit gehen, dass die Mietpreise innerhalb des bürgerlichen Rechts von Amts wegen festgelegt werden. Zumindest nicht in der Strenge, wie sie das MietenWoG Bln vorgesehen hätte (ob diese in dieser Form materiell verfassungsmäßig gewesen wäre ist eine andere Frage). Für mich wäre eine solche Normierung (auf beiden Ebenen) kein bürgerliches Recht mehr. Trotz aller Gemeinsamkeiten in der Gemeinwohlorientierung, die das bürgerliche und öffentliche Recht aneinander heranführen, bleibt für mich ein wesentlicher Unterschied in der Durchsetzung des Mietpreises, die entweder von hoheitlich oder auf dem Zivilrechtsweg verfolgt werden müsste.
Was weitere Optionen außerhalb des bürgerlichen Mietrechts angeht, hatte ich auch das Ordnungswidrigkeits- und Strafrecht im Blick. Für beide hätten wir ja die Bundeskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 („Strafrecht“) und bereits existierende Normen (§ 5 WiStG und § 291 StGB). Aber: Die mit dem Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht verbundenen Sanktionen erlauben meines Wissens nach keine hoheitliche (und erst recht keine präventive) Anpassung des vertraglichen Mietpreises. Diesen müssen Mieter:innen auf dem Zivilrechtsweg durchsetzen, z.B. mithilfe des § 134 BGB iVm § 5 WiStG oder – bei Vorleistung und anschließender Rückforderung – noch unter Zuhilfenahme des § 812 Abs. 1, S. 1, 1. Alt BGB. Hierzu etwa BGH NZM 2004, 381, 382. Sie würden also hinter das zurückfallen, was § 2 Abs. 1, 2 MietenWoG Bln vorsah. Als Abschreckung sind solche Ordnungswidrigkeiten und Strafnormen generell sicher sinnvoll. Nur hakt die Durchsetzung, wenn bei Behörden keine ausreichenden Informationen vorliegen. Dies hatte § 2 Abs. 3 MietenWoG Bln im Blick.
Was die generelle Durchsetzungsschwäche gegenüber dem öffentlichen Rech anbetrifft: Ich wollte mich hier auf die Besonderheiten des Wohnungsmietrechts beschränken. Weder habe ich vom UrhG noch vom Falschparken geredet und ich hoffe, dass dieser Eindruck auch nicht entstanden ist. Ich habe die potentielle Effizienz nicht nur in der klaren Festlegung des Preisniveaus gesehen, sondern in dem erwähnten § 2 MietenWoG Bln, welcher nicht zuletzt sehr strenge Informationspflichten normiert hat und daher überhaupt erstmal eine Grundlage für die hoheitliche Durchsetzung vorgesehen hat (ohne das ein Anfangsverdacht nötig wäre). Natürlich ist aber völlig richtig: Auch die Behörden müssen handlungsfähig sein und da hat Berlin großen Verbesserungsbedarf. Anders als die Risikoaversion der Mieter:innen auf einem angespannten Wohnungsmarkt sehe ich hier aber zumindest keine prinzipiellen, sondern politische Hindernisse. Die Durchsetzung mit automatisierten Anbietern klingt natürlich immer sehr verheißungsvoll, wobei ich hier nicht weiß, ob hierdurch Hemmschwelle sinkt und ob das schon (empirisch?) nachgewiesen wurde.
Von der (theoretisch denkbaren) materiellen Verfassungsmäßigkeit eines solchen Deckels bin ich zugunsten meines Arguments ausgegangen. Letztlich lässt sich hierüber aber keine Verallgemeinernde Aussage treffen, weil dies von der (sehr komplizierten) konkreten Ausgestaltung abhinge.
Was Sie hier meines Erachtens nach übersehen (und was auch das größte Verständnisproblem bei der hiesigen schriftlichen Urteilsbegründung ist), ist, dass es dem BVerfG anscheinend gar nicht so sehr um die konkrete Ausgestaltung der Trennung öffentlich/privat im Recht ging -was Angesichts einer Gesamtwürdigung des Art. 74 Abs. 1 Nr.18 a.F. (,,…den Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das landwirtschaftliche Pachtwesen, das Wohnungswesen, das Siedlungs- und Heimstättenwesen“) im Endeffekt auf eine „Verfassungsänderung durch Gewohnheitsrecht“ hinausliefe; denn zumindest 1949 meinte dieser mit hoher Wahrscheinlichkeit noch alle Regelungsgegenstände die im weitesten mit ,,Grund und Boden“ sowie dessen Bewirtschaftung und rechtlichen Einstufung im Verbindung steht, die nicht bereits von Nr.17(Nahrungsgewinnung) umfasst ist.- Sondern darum, dass der sich verfassungsändernde Bundesgesetzgeber bei der Föderalismusreform I nicht hinreichend darüber klar war, durch Streichung des ,,Wohnungswesens“ diese Kompetenz ggf. aufzugeben. (siehe insb. Rn.178 und Rn.184). Es ging hier also hauptsächlich um die Frage, ob „versehentliche“ Verfassungsänderungen originalistisch oder textualistisch zu interpretieren sind.