Europäische Lös(ch)ung?
Zur Möglichkeit eines Ausschlusses der ESN-Partei von der EU-Parteienfinanzierung
Vor etwa einem Monat übergab Pascal Schonard, Direktor der Behörde für europäische politische Parteien und europäische politische Stiftungen (APPF), dem Europäischen Parlament, Rat und Kommission ein Dokument von rund 300 Seiten Länge. Darin legt die APPF Zweifel daran dar, dass die europäische Partei Europe of Sovereign Nations (ESN), das europäische Parteienbündnis, zu dem auch die AfD gehört, die Werte der Union (Art. 2 EUV) wahre. Zweck dieses Schreibens ist es, Rat, Parlament und Kommission dazu anzuregen, die APPF aufzufordern, ein Prüfverfahren gegen die ESN einzuleiten – das zum Ergebnis haben könnte, dass die ESN von der Finanzierung aus dem EU-Haushalt ausgeschlossen wird.
Aus dem EP ist nun zu vernehmen, dass eine Mehrheit der Abgeordneten der Anregung der APPF folgen wolle. Erfolg verspricht das mehrstufige Löschverfahren jedoch nur, wenn sowohl Recht als auch Politik „mit an Bord“ sind und wenn alle Werte der Union aus Art. 2 EUV in den Blick genommen werden. Das bedeutet eine gewaltige dogmatische Konkretisierungsaufgabe, für die der EuGH mittlerweile aber genug Grundlagen geschaffen hat.
Was steht auf dem Spiel? – Viel, aber nicht alles
Für die ESN steht ihr Status als europäische politische Partei auf dem Spiel. Ohne diesen Status, der mit der Eintragung in das Register europäischer Parteien erworben und durch Löschung aus diesem wieder verloren wird, gibt es keine Zuwendungen aus dem EU-Haushalt. Im Falle der ESN rund zwei Millionen Euro. Diese Mittel können nicht nur für Verwaltungs-, Personal- und Repräsentationskosten, sondern auch für den Europawahlkampf und als Finanzmittel für die Mitgliedsparteien und deren Kandidierende eingesetzt werden.
2 Millionen Euro – wie viel ist das eigentlich? Angesichts der rund 15,6 Millionen Euro, die allein der Bundesverband der AfD im Wege der staatlichen Teilfinanzierung 2025 (bei einem Gesamtvolumen von rund 206 Millionen Euro) in Deutschland erhielt, mag diese Zahl marginal erscheinen. Nicht zu vergessen, dass die Tätigkeiten der Mitgliedsparteien der ESN auch indirekt über die Dienstbezüge, Zulagen und Vergütungen der EU-Abgeordneten finanziert werden können.
Die Höhe der Finanzierung der ESN aus EU-Haushaltsmitteln könnte in Zukunft jedoch steigen. Denn sie ist vom Wahlerfolg der Parteien in der ESN abhängig. In politischer Währung dürften die 2 Millionen ohnehin einen anderen als ihren pekuniären Wert haben. Diesen politischen Wert haben nun zunächst EP, Rat und Kommission zu bemessen.
Wie käme es zu einer Löschung? – Das Verfahren
EP, Rat und Kommission haben noch etwa einen Monat Zeit, die APPF zur Prüfung einer Löschung der ESN aus dem Parteienregister aufzufordern. Das Verfahren, das sekundärrechtlich in Art. 13 Parteienstatut geregelt ist, soll sowohl eine breite politische Unterstützung einer möglichen Löschung als auch die Unabhängigkeit der Entscheidungsfindung sicherstellen:
Wer kann, wer will?
Die Frist, innerhalb derer EP, Rat oder Kommission die APPF zur Einleitung eines Löschungsverfahrens auffordern können, scheint nicht ungenutzt zu verstreichen. Aus dem EU-Parlament ist zu hören, dass die Fraktionen Linke, S&D und Grüne bereit seien, einen Antrag im EP gem. Art. 241 Abs. 2 GO EP zu stellen. Eine Abstimmung ist für Dienstag, den 7. Juli, vorgesehen. Auch die für die Prüfaufforderung erforderliche einfache Mehrheit dürfte organisiert sein. Sie setzt die Stimmen der EVP-Fraktion voraus, die sich wohl mittlerweile entschlossen hat, mit Linke, S&D und Grünen zu stimmen.
Recht und Politik in einem Boot
Ist das Prüfverfahren durch die Prüfaufforderung eines der Organe aufgenommen, werden verschiedene Akteure in kurzer Frist tätig; das Verfahren könnte schon in der ersten Jahreshälfte 2027 abgeschlossen werden.
Nach Einleitung des Verfahrens hätte die betroffene europäische politische Partei grundsätzlich innerhalb eines Monats Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Abhilfemaßnahmen. Ins Spiel käme im Anschluss der Ausschuss unabhängiger Persönlichkeiten (AfP), der für die Zwecke des Prüfverfahrens nach dem Parteienstatut 2014 eingerichtet wurde. Er besteht aus sechs Mitgliedern, deren Unabhängigkeit das Parteienstatut an verschiedenen Stellen hervorhebt und sicherstellen soll. Tätig ist er bisher noch nie geworden. Zwar hat der Ausschuss recht umfassende Ermittlungsmöglichkeiten, u. a. umfassende Unterlageneinsichts- und Anhörungsrechte (Art. 16 Abs. 3 UAbs. 2 Parteienstatut). Zu einer umfangreichen eigenen Ermittlung dürfte der Ausschuss jedoch kaum Gelegenheit haben. Denn das Parteienstatut verlangt eine Stellungnahme vom AfP innerhalb von zwei Monaten nach Ersuchen durch die APPF. Im Wesentlichen dürften die „unabhängigen Persönlichkeiten“ daher ihre Entscheidung auf Grundlage der 300-seitigen Einschätzung der APPF sowie der Stellungnahme der ESN-Partei treffen.
Es folgt der Beschluss über die Löschung. Diesen trifft die APPF. Sie beschließt ohne Frist unter „Berücksichtigung“ der Stellungnahme des AfP und müsste, sollte sie eine Löschung der ESN aus dem Register europäischer Parteien beschließen, begründen, dass und inwiefern die ESN nicht mehr die Voraussetzungen einer Eintragung in das Register europäischer Parteien erfüllt, insbesondere inwiefern sie oder ihre Mitgliedsparteien die Werte der Union nicht (mehr) wahren.
Die Verantwortungsintegration oder -diffusion zwischen den beteiligten Akteuren – je nachdem, wie man es nimmt – setzt sich schließlich im letzten Verfahrensschritt fort: Der Beschluss der APPF tritt nicht in Kraft, wenn das EP und der Rat kumulativ innerhalb von drei Monaten dagegen Einwände erheben (Art. 13 Abs. 8 Satz 2 VO). War die Einleitung des Prüfverfahrens auf Beschluss der Unionsorgane noch eine vorrangig politische Entscheidung, dürfen Rat und Parlament einen Einwand nun nur gestützt auf Gründe erheben, die im Zusammenhang mit der Beurteilung der Löschungsvoraussetzungen – dem Verstoß gegen die Werte der Union – stehen. Rat und Parlament haben in diesem Sinne sowohl eine politische als auch eine rechtliche Überprüfungskompetenz gegenüber der Entscheidung der APPF. Das Zünglein an der Waage wäre erneut die EVP. Wollte die ESN in diesem Verfahrensschritt eine Mehrheit im EP für ein Veto gegen den Beschluss der APPF zustande bringen, wäre sie auf die Stimmen der EVP angewiesen. Im Rat müsste sich eine Mehrheit der Mitgliedstaaten für einen Einwand gegen die Löschung aussprechen.
Werte als Maßstab – “it is the deeds that matter”
Im aktuellen Verfahrensstadium sind die Unionsorgane bei ihrer Entscheidung, ob sie die APPF zur Prüfung auffordern, zwar rechtlich nicht gehalten, die Tatbestandsvoraussetzungen eines Ausschlusses von der Finanzierung europäischer Parteien zu prüfen. Das politische Kalkül dürfte es jedoch gebieten, nicht nur die verfahrensrechtlichen Bedingungen eines erfolgreichen Löschverfahrens in den Blick zu nehmen, sondern auch die dabei geltenden materiell-rechtlichen Anforderungen. Nicht zufällig stehen hierbei, der allgemeinen Entwicklung in Unionsrecht und -rechtspolitik entsprechend, die Werte der Union (Art. 2 EUV) im Zentrum. Das Parteienstatut wurde erst vor einem halben Jahr, Ende 2025, in Hinblick auf die Pflicht zur Wahrung der Werte durch die Parteien, die von der EU-Parteienfinanzierung profitieren, nachgeschärft.
Die Messlatte einer auf einen Werteverstoß gestützten Parteilöschung ist hoch. Zwar kann im Löschverfahren die Frage der allgemeinen Justiziabilität der Werte dahinstehen; sie sind hier Tatbestandsvoraussetzungen eines sekundärrechtlichen Prüfprogramms. Die Entwicklung konkreter Maßstäbe aus Art. 2 EUV steht jedoch noch am Anfang. Das ist Schwierigkeit und Potential zugleich.
Löschungsgrund kann nicht nur ein Verstoß der ESN gegen die Werte der Union sein. Die ESN muss auch sicherstellen, dass sich ihre Mitgliedsparteien an die Werte aus Art. 2 EUV halten (Art. 13 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 lit. d) und e) Parteienstatut). Maßgeblich sind (vor allem, aber nicht abschließend) Programm und Tätigkeiten der ESN und ihrer Mitgliedsparteien – “it is the deeds that matter”. In jedem Fall dürfen nur offensichtliche und schwerwiegende Verstöße gegen die Werte zu einer Löschung aus dem Parteienregister (Art. 13 Abs. 7 VO) führen.
Menschenwürde, Gleichheit, Minderheitenrechte
Schon angesichts der Aktualität der EuGH-Entscheidung Kommission/Ungarn aus diesem April dürften besonders im Fokus die Menschenwürde, die Gleichheit und die Wahrung der Menschenrechte, einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören, stehen. Die Stigmatisierung und Marginalisierung von Personen allein wegen ihrer sexuellen Identität, die Gleichsetzung von Homosexualität und Transgeschlechtlichkeit mit Pädokriminalität und die damit verbundene Suggestion einer grundlegenden gesellschaftlichen Bedrohung, die das Potential hat, hassgetriebenes Verhalten gegenüber der betroffenen Personengruppe zu schüren, könnten auch der ESN zum Verhängnis werden. So verweist auch die APPF nach Medienberichten in ihrer aktuellen Prüfanregung an EP, Rat und Kommission auf Screenshots und Social Media Posts von MdEPs, die unter anderem LGBT-feindliche Rhetorik erkennen ließen und Homosexualität als Pädophilie darstellten.
Die APPF beruft sich wohl außerdem im Hinblick auf die Wahrung der Werte durch die AfD auf die Einstufung der Partei als „gesichert rechtsextrem“ durch das Bundesamt für Verfassungsschutz im Mai 2025. Das VG Köln, dessen Beschluss auch im Schreiben der APPF genannt wird, untersagte diese Einstufung zwar vorläufig, stellte aber eine „hinreichende Gewissheit“ eines Verstoßes gegen die fdGO innerhalb der AfD (Rn. 110) sowie einen „starke[n] Verdacht, dass die [AfD] bei Erlangung entsprechender politischer Gestaltungsmöglichkeiten die verfassungsrechtlich gewährleistete Religionsfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in einem auch die Menschenwürdegarantie berührenden Umfang außer Geltung setzen will“ (Rn. 155) fest.
Rechtsstaat und Demokratie
Zentraler Anknüpfungspunkt für eine Überprüfung der Einhaltung der Werte durch die ESN und ihre Mitgliedsparteien dürfte außerdem nicht nur ihre Haltung zu der in Art. 2 EUV verbürgten Rechtsstaatlichkeit, konkret der Unabhängigkeit der Gerichte und der wirksamen Anwendung des Unionsrechts, sein. Zu prüfen wäre auch, ob der durch Art. 2 EUV geschützte Wert der Demokratie in Anschlag zu bringen ist. Konkret kämen hier zwei Aspekte in Betracht:
Zum einen hat der EuGH in der Entscheidung Kommission/Malta zu erkennen gegeben, dass die Unionsbürgerschaft unter dem Schutz von Art. 2 EUV steht. Denn die Unionsbürgerschaft vermittelt den Unionsbürgern ihre demokratischen Rechte auf Unionsebene. Entsprechend wird die Freiheit der Gestaltung des Staatsangehörigkeitsrechts durch die Mitgliedstaaten durch Art. 2 EUV begrenzt. Die Forderung nach Entzug der Staatsangehörigkeit von Personen mit Migrationsgeschichte (Stichwort „Remigration“) wäre vor diesem Hintergrund zu problematisieren.
Des Weiteren hat der EuGH mehrfach (beispielsweise hier, hier und hier) klargestellt, dass die Demokratie, die Art. 2 EUV schützt, zu einer repräsentativen Demokratie konkretisiert ist. Die feindliche Haltung der AfD gegenüber dem parlamentarischen System zeigte sich nicht nur in der konstituierenden Sitzung des Thüringer Landtags. Sie wurde auch vom Bundesamt für Verfassungsschutz festgestellt und mit guten Gründen zur Grundlage der Einstufung der AfD als gesichert rechtsextrem gemacht.
Kein Vergleich mit Art. 21 Abs. 2 GG
Was bliebe von der ESN nach einer Löschung aus dem Register übrig? Ein beim Amtsgericht Charlottenburg eingetragener Verein. Und: die ESN-Fraktion. Würde die ESN aus dem Parteienregister gelöscht, würde das nicht die parlamentarischen Rechte der Fraktion und der Abgeordneten beeinträchtigen. Die ESN-Fraktion ist rechtlich unabhängig von der ESN-Partei. Ihr Status bliebe unberührt. Mit einem Parteiverbot iSv. Art. 21 Abs. 2 GG ist die Löschung der ESN daher kaum zu vergleichen. Weder würde den Mitgliedsparteien, so auch der AfD, der Zusammenschluss ihrer Abgeordneten als Fraktion verboten, noch die Kandidatur bei der Europawahl. Das mildert den Eingriff (in den Parteienstatus, Art. 10 Abs. 4 EUV, und die Vereinigungsfreiheit, Art. 12 Abs. 1, 2 GRC) – und dürfte die politischen Chancen eines Löschverfahrens steigern.
Die Prüfaufforderung der APPF lag der Verfasserin nicht vor.