28 March 2022

Ist Berlins verteidigungspolitische Kurskorrektur auch eine „Zeitenwende“ für die deutsch-französischen Beziehungen?

Lange, sehr lange hat man in Paris darauf gewartet, dass Berlin sein sicherheits- und verteidigungspolitisches Phlegma – vielleicht sogar Trauma – überwindet. Eigentlich hatte man das Warten auf Deutschlands geopolitisches Erwachen schon fast aufgegeben. Zu sehr hatte der deutsche Nachbar Gefallen gefunden an seiner Rolle als Wirtschaftsnation ohne sicherheitspolitisches Konzept oder Profil.

Egal wie drastisch sich die internationale Lage veränderte und wie unübersehbar die sicherheitspolitischen Umwälzungen waren, so schien man in der deutschen Politik und Gesellschaft mehrheitlich daran zu glauben, der Sturm würde einfach vorüberziehen und man müsse sich trotz der deutlichen Warnungen der Partner keine Grundsatzfragen über die Ausrichtung der bundesrepublikanischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik stellen. Zwar hatten Bundespräsident Joachim Gauck, Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier und Bundesverteidigungsministerin Ursula von der Leyen bei der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 unisono von Deutschland mehr internationales Engagement eingefordert. Allerdings war der „Münchner Konsens“ schnell verpufft und die deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik verharrte weiter in Stagnation.

Doch dann überfällt Russland die Ukraine. Der Krieg ist zurück in Europa mit all seiner Grausamkeit und Hässlichkeit. Und mit einem Mal zeigt man in Berlin recht unverhofft klare Kante und überwindet die sonst in der deutschen Politik vorherrschende sicherheits- und verteidigungspolitische Zurückhaltung. Um sich künftig „solidarisch“ an der Sicherung des Friedens in Europa zu beteiligen, wird viel Geld in die Hand genommen: Die Bundeswehr soll ihrem prekären Zustand enthoben und zu einer „leistungsfähigen, hochmodernen und fortschrittlichen“ Armee gemacht werden, wie es in der Regierungserklärung vom 27. Februar heißt. Nach vielen Jahren des Zögerns und Wartens unterstützt Deutschland zudem auch wesentliche Erneuerungen auf EU-Ebene , die Emmanual Macron übrigens schon 2017 in seiner Sorbonne-Rede gefordert hatte: Berlin zeigt sich enthusiastisch angesichts der europäischen Eingreiftruppe, beteiligt sich am Ausbau des off-budget Instrument der Europäischen Friedensfazilität und bekennt sich zum Strategischen Kompass.

Was bedeutet diese „Zeitenwende“ – wie Bundeskanzler Olaf Scholz sie nennt – für die deutsch-französischen Beziehungen? Insbesondere im Bereich Sicherheit und Verteidigung war es zwischen Paris und Berlin in den vergangenen Jahren frostig geworden. Ist nun Tauwetter angesagt? Mitnichten. Auch wenn Deutschland ein erstes Signal gesendet hat, dass man die Augen nicht länger vor den geopolitischen Realitäten des 21. Jahrhunderts verschließen möchte, bestehen einige sicherheits- und verteidigungspolitische Themen mit Sprengkraft fort. Drei davon werden im Folgenden näher unter die Lupe genommen.

Proaktivität trifft Phlegma

Ein ganz wesentlicher Unterschied, der in der Vergangenheit auf beiden Seiten zu viel Frustration geführt hat, ist der unterschiedliche Politikstil von Frankreich und Deutschland in (europäischen) Sicherheits- und Verteidigungsbelangen: Während man in Paris ambitionierte Pläne schmiedet und proaktiv, teils auch im Alleingang und disruptiv agiert, bevorzugt man in Berlin einen deutlich weniger dynamischen, den Sachstand erhaltenden und auf Konsens ausgerichteten Politikstil. Angesichts der deutschen „Strategievermeidungskultur“ wundert es nicht, dass wesentliche Impulse zur Weiterentwicklung von Sicherheit- und Verteidigung auf EU-Ebene in den letzten drei Jahrzehnten maßgeblich vom sicherheits- und verteidigungspolitisch deutlich agileren französischen Partner ausgingen.

Besonders in den letzten Jahren gab es mehrere richtungsweisende französische Vorstöße zur Weiterentwicklung von europäischer Sicherheit und Verteidigung, darunter ein europäischer Sicherheitsrat, eine EU-Eingreiftruppe, ein dauerhaftes EU-Hauptquartier, ein gemeinsames Budget für EU-Verteidigungsaktivitäten, die Ausarbeitung eines gesamteuropäischen strategischen Fahrplans und die Aufwertung der EU-Beistandsklausel (siehe hier, hier, hier, hier und hier). Doch diese Vorschläge blieben in Deutschland weitgehend unbeachtet, wurden gar verschmäht.

In Berlin fühlte man sich von Macrons Vorstößen genervt und auch überfordert. In Paris hingegen wuchsen die Erkenntnis und der Frust darüber, dass Deutschland (noch) nicht bereit war, sich aus seiner sicherheits- und verteidigungspolitischen Komfortzone herauszubewegen. Zu verlockend und bequem war – und ist scheinbar noch immer – für weite Teile der deutschen Politik und Gesellschaft die Vorstellung, Frieden und Sicherheit in Europa hinge nicht von militärischen Faktoren ab. Auch halten viele an der tröstlichen Überzeugung fest, im Ernstfall würden die USA Deutschland sowieso zur Seite stehen.

Anstatt sich damit zu beschäftigen, wie Berlin künftig nennenswert militärisch dazu beitragen könnte, Europa gegen die sicherheitspolitischen Widrigkeiten des 21. Jahrhunderts zu wappnen, legte die damalige Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer (AKK) Paris Anfang 2019 ziemlich undiplomatisch und uncharmant nahe, seinen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat zugunsten einer europäischen Mitgliedschaft zu räumen – dadurch könne die europäische Außenpolitik dann den Herausforderungen der Zeit begegnen. Wie realitätsfern und wenig konstruktiv dieser Vorstoß aus Berlin war, zeigt sich nicht zuletzt im aktuellen Ukraine-Konflikt, in dem der Sicherheitsrat – mal wieder – gelähmt ist.

Die Frustration über verpasste Chancen ist in Paris jedenfalls groß. Man hat genug von Deutschlands sicherheits- und verteidigungspolitischem Schlafwandlermodus. So erstaunt es nicht, dass Frankreichs ehemalige Europaministerin und derzeitige Vorsitzende des Verteidigungsunterausschusses des Europäischen Parlaments Nathalie Loiseau mit Blick auf die deutsche „Zeitenwende“ bedauert, dass es leider einen Krieg gebraucht habe, bevor gewisse europäische Länder – sprich Deutschland – seine Vorbehalte gegenüber den von Emmanuel Macron bereits vor viereinhalb Jahren geäußerten notwendigen Weiterentwicklungen der EU-Verteidigungspolitik beiseiteschieben. Das deutsche Abwarten lässt also den bitteren Nachgeschmack des unnötigen Hinhaltens zurück – auch nach der „Zeitenwende“.

Europäische Autonomiebestrebungen treffen transatlantische Vorbehalte

Ein weiterer Konfliktpunkt ist die strategische Ausrichtung und institutionelle Verankerung verstärkter Verteidigungskooperation. Frankreich verfolgt traditionell eine proeuropäische Linie, auch wenn sich die französische Skepsis gegenüber der NATO allmählich zugunsten eines gewissen Handlungspragmatismus abschwächt. Unter Präsident Macron wurde dies besonders deutlich: Er führte das Konzept der strategischen Autonomie auf europäischer Ebene ein und wollte die europäischen Staaten vor allem militärisch einsatzfähig machen – egal ob im Rahmen der EU und/oder der NATO. Doch Macrons Vorschläge verhallten erst einmal. Zu neu war das Denken in Resultaten, nicht in Institutionen.

Der Grund hierfür dürfte nicht nur die historisch gewachsene deutsche Zurückhaltung in Militärfragen und das Festhalten an einer möglichst breiten, aber nicht allzu tiefen EU-Integration in Verteidigungsbelangen sein, sondern auch die Tatsache, dass man sich nicht so recht aus der transatlantischen Deckung traut. In deutschen politischen und militärischen Kreisen weck(t)en die Begriffe von strategischer Autonomie und europäischer Souveränität Unbehagen – trotz des Schreckens, den man während der Trump Regierung erlitt, als man sich der Fragilität der transatlantischen Sicherheitsgarantien gewahr wurde. Egal wer den Präsidenten stelle, man sitze im gleichen Boot, verlautbarte die damalige Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer vor den US-Wahlen im November 2020, als ein erneuter Wahlsieg Donald Trumps nicht ausgeschlossen werden konnte. Die europäische Autonomie hingegen sei eine Illusion, der man nicht länger nachhängen solle. Macron widersprach AKK sogleich: Europa angesichts der internationalen Umbrüche nicht neu ausrichten und besser aufstellen zu wollen, sei eine gefährliche Verkennung der Realitäten. Dass man sich in Deutschland sicherheitspolitisch total verschätzt hat, gibt AKK jetzt mit Bedauern zu, wenn sie von historischem Versagen mit Blick auf Russland twittert.

In Deutschland knüpfte man nach der Trump-Ära jedoch wieder an alte sicherheitspolitische Muster an und räumte den transatlantischen Beziehungen Vorrang ein. Und so stellte die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock angesichts des jüngsten deutschen verteidigungspolitischen Engagements auf EU-Ebene – man hat sogar sein Engagement bekräftigt, die neue EU-Eingreiftruppe zeitweise zu führen – gleich klar, dass „mehr EU“ sicherheitspolitisch nicht „weniger im transatlantischen Bündnis“ bedeute. Plus ça change, plus c’est la même chose

Auch favorisiert man in Frankreich klar europäische Rüstungsprodukte – oft mit substantiellem französischen Input – wohingegen in Deutschland die rüstungspolitische Abhängigkeit von Nicht-EU-Ländern – insbesondere den USA – nicht als Problem gesehen wird, selbst wenn diese potentiell zuungunsten der heimischen Produktion und der damit verbundenen Arbeitsplätze ausfällt. Vor diesem Hintergrund ist es durchaus symbolträchtig, dass die erste Beschaffungsmaßnahme, die im Rahmen des für die Bundeswehr in Aussicht gestellten Sondervermögens von 100 Milliarden Euro angekündigt wurde, die Anschaffung von US-amerikanischen Kampfjets des Typs F-35 ist, welche die nukleare Teilhabe ermöglichen – und die Bundeswehr auf Jahrzehnte militärisch an die USA bindet sowie europäische Rüstungsprojekte relativiert, vielleicht sogar beendet.

Aber natürlich will man, so unterstrich Olaf Scholz wie auch der deutsche Botschafter in Frankreich, weiter eng mit europäischen Partnern – prioritär mit Frankreich – in Rüstungsfragen kooperieren. Ob diese Beschwichtigung das sowieso schon sehr angespannte deutsch-französische Verhältnis im Rüstungsbereich kitten kann, ist fraglich. Die Franzosen verlieren zunehmend die Geduld gegenüber einem deutschen Partner, der aufgrund innenpolitischer Motive und eines dringend reformbedürftigen Beschaffungswesens wichtige transnationale Rüstungsprojekte verschleppt.

Gewollte Handlungsfähigkeit trifft befürchteten Handlungszwang

Ein dritter Aspekt, der zwischen Frankreich und Deutschland seit vielen Jahren für Dissonanzen sorgt, ist der sicherheitspolitische Erwartungshorizont. In Paris – seit dem Brexit die einzige Atommacht in der EU – steht die Handlungsfähigkeit und Schlagkraft der Armee im Vordergrund. Die sich wandelnden internationalen Verhältnisse werden als besorgniserregend, teils auch als bedrohlich empfunden. Wenn Europa ob der sich intensivierenden sino-amerikanischen Rivalität nicht von der geopolitischen Bildfläche verschwinden will, muss es determinierter die eigenen Werte und Interessen vertreten und wehrhafter werden, so der französische Tenor. Völkerrechtskonforme militärische Optionen werden in diesem Zusammenhang nicht ausgeschlossen, um die internationale Ordnung zu schützen und dem Völkerrecht zur Durchsetzung zur verhelfen.

Diese Stoßrichtung stieß in Deutschland bisher auf Skepsis, gar Ablehnung. Nicht nur verschloss man lange die Augen vor dem systemischen Rivalen China und der Bedrohung durch Russland – was man heute peinlich bedauert. Man wollte auch nicht vom historisch bedingten Dogma der deutschen Außenpolitik abweichen, demzufolge man mit Diplomatie alles erreichen kann. Folglich wollte man den diplomatischen Werkzeugkasten (bislang) auch nicht um militärische Optionen erweitern. Die Tatsache, dass Interventionen bisweilen erst eine friedliche Konfliktlösung ermöglichen, setzte sich in Berlin nicht durch.

Noch immer sehen wir in Deutschland eine gewisse Tendenz, auswärtiges militärisches Handeln einzuhegen, vielleicht sogar zu unterbinden. Der Königsweg heißt Verrechtlichung: Gemäß früherer Gesetzesentwürfe der Bundestagsfraktion Bündnis 90/ DIE GRÜNEN (siehe hier und hier), soll Karlsruhe das letzte Wort haben, ob die Bundeswehr entsandt werden kann. Diese prozedurale Extra-Schleife über das Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Völkerrechtskonformität von Bundeswehreinsätzen weist aber wesentliche Tücken auf. Zum einen ist die verfassungsrechtliche Legalitätskontrolle von Auslandseinsätzen aus Demokratiegesichtspunkten problematisch, weil der Gang nach Karlsruhe massiv das Mandat des demokratischen legitimierten Bundestags beschneiden würde, die Exekutive zu kontrollieren und – auch im Lichte völkerrechtlicher Normen – über die Entsendung der Bundeswehr zu entscheiden. Zum anderen ist sie in der Praxis kaum gangbar: Durch die nötige richterliche Approbation würde Deutschland in internationalen Foren noch mehr als bisher zum verteidigungspolitischen Wackelkandidaten werden. Die deutsche Handlungsfähigkeit und Glaubwürdigkeit stünde auf dem Spiel: Während andere Partner verlässlich Verpflichtungen eingehen könnten, müsste Deutschland seine Zusagen dann nicht nur unter parlamentarischen, sondern auch unter richterlichen Vorbehalt stellen. Wer sich in Verteidigungsfragen auskennt und mit den Planungsabläufen beispielsweise bei der NATO oder der EU vertraut ist, kann hier nur den Kopf schütteln. Wenn man eine Zeitenwende will, muss man eben auch aushalten, dass man im Sicherheits- und Verteidigungsbereich nicht immer alle völkerrechtlichen Unklarheiten abschließend ausräumen kann – wie bei allen anderen außenpolitischen Handlungsfeldern übrigens auch.

Die skeptische deutsche Haltung in Militärangelegenheiten hat bei internationalen Einsätzen zu einem Muster der Arbeits- und Lastenteilung geführt, die nicht nur für den französischen Partner seit geraumer Zeit problematisch ist: Zwar setzt sich Berlin in internationalen Institutionen durchaus für die Entsendung von Truppen mit „robustem Mandat“ (sprich: inklusive Kampfhandlungen) ein, leistet dann aber vorrangig logistische Schützenhilfe, während andere Nationen die heiklen Kampfeinsätze übernehmen. Ein hochrangiger französischer Diplomat sagte mir im Frühjahr 2019 in einem persönlichen Gespräch, die Bundeswehr agiere international eher als humanitäre NGO denn als Armee. Der Bundeswehr wird jedenfalls intern wie auch von externen Experten ein sehr schlechtes Zeugnis ausgestellt, wenn es um ihre Einsatzfähigkeit im Krisenfall geht.

In dieses Schema der Vermeidung von militärischem Engagement jeglicher Art passt auch, dass Deutschland anfänglich lediglich 5000 Schutzhelme in die Ukraine schicken wollte. Mit dieser Position hat sich das Land ziemlich lächerlich gemacht – zumal man, entgegen der oft vertretenen Meinung, in der Vergangenheit sehr wohl bereits Waffen in Krisengebiete geliefert hatte. Im Ausland – also auch in Frankreich – hat die Helm-Episode einmal mehr den Eindruck verstärkt, man könne im Ernstfall nicht mit dem deutschen Partner rechnen. Die kurz darauf eingeläutete „Zeitenwende“ wirkt daher umso revolutionärer.

Ausblick

Ist Berlins verteidigungspolitische Kurskorrektur also auch eine „Zeitenwende“ für die deutsch-französischen Beziehungen? Gewiss stößt die deutsche Politikwende in Frankreich mehrheitlich auf positive Resonanz (siehe hier, hier, hier, hier und hier). Nichtsdestotrotz bleibt eine gewisse Skepsis ob der Nachhaltigkeit der deutschen sicherheits- und verteidigungspolitischen „rupture“. Nach dem jahrzehntelangen sicherheits- und verteidigungspolitischen Herumdrucksen Deutschlands möchte man nicht nur Worte, sondern eben auch Taten sehen.

In Paris erwartet man jenseits der höheren Ausgaben und be