Mangold hat Grenzen: Zur Horizontalwirkung von EU-Grundrechten
In einer eher unauffällig daherkommenden Entscheidung vom 15. Januar 2014 hat der EuGH die Reichweite seiner Mangold-Rechtsprechung eingeschränkt. Gleichzeitig steht die Rechtsache AMS für eine potentiell weitreichende, aber komplexe Horizontalwirkung von EU-Grundrechten.
In der Mangold-Entscheidung hatte der EuGH das Verbot der Altersdiskriminierung genutzt, um in einem Privatrechtsstreit nationales Recht unangewendet zu lassen. Der allgemeine Rechtsgrundsatz hatte so zur Folge, dass ein privater Arbeitsvertrag teilweise unwirksam war. Lange Zeit konzentrierte sich die Kritik am Mangold-Urteil auf die fragwürdige Herleitung dieses Rechtsgrundsatzes. Dieser war zwar bereits von allen Mitgliedstaaten für Art. 21 der Grundrechtecharta und auch im Sekundärrecht vorgesehen. Da aber beides – die Grundrechtecharta und die entsprechende Richtlinie – noch nicht für den Einzelnen verbindlich waren, sahen viele Kritiker in der Bezugnahme auf den Diskriminierungsgrundsatz eine Umgehungsstrategie des EuGH. Dies war nicht ganz von der Hand zu weisen. Die Grundrechtssprechung des Gerichtshofs war mangels Kodifizierung allerdings auf die Kreativität der Richter angewiesen, und dies kommt auch in Art. 6 Abs. 2 EUV a.F. (Art. 6 Abs. 3 EUV n.F.) zum Ausdruck. Angesichts der Antidiskriminierungsrichtlinie und der Proklamation der Grundrechtecharta hätte man eigentlich zu dem Schluss kommen müssen, dass der EuGH schon einmal kreativer war. Problematischer war schon die Umgehung der mangelnden Richtlinienwirkung. Zum einen wurde bezugnehmend auf eine ältere Richtlinie der Anwendungsbereich der EU-Grundrechte eher konstruiert. Zum anderen verkürzte das Mangold-Urteil faktisch die noch laufende Umsetzungsfrist der Antidiskriminierungsrichtlinie.
Mit dem Lissabon-Vertrag wurde dann die Grundrechtecharta verbindlich. Die Folgerechtsprechung, wie im Urteil Kücükdeveci, war folglich von einem Problem befreit: Die Verbindlichkeit der Grundrechtecharta stand außer Frage. Inzwischen war auch die Richtlinienfrist der Antidiskriminierungsrichtlinie abgelaufen. Der EuGH konnte auf die wacklige Dreirad-Konstruktion im Mangold-Urteil verzichten, wo er sich auf zwei Richtlinien und ein Grundrecht stützen musste. Nun nutzte er das schlanke Tandem von Richtlinie und Grundrecht. Auf der einen Seite eröffnet die Richtlinie den Anwendungsbereich der EU-Grundrecht, und auch das richtlinienwidrige nationale Recht wird zu diesem Zweck als „Durchführung“ des Europarechts im Sinne von Art. 51 Abs. 1 GRC verstanden. Auf der anderen Seite überwindet das Grundrecht die fehlende Horizontalwirkung der fehlerhaft oder nicht umgesetzten Richtlinienbestimmungen.
In der aktuellen AMS-Entscheidung hat der Gerichtshof diesem Konstrukt Grenzen gezogen. Konkret ging es um die von der Richtlinie 2002/14 geregelte Mitarbeiterbeteiligung in größeren Unternehmen. Die Richtlinie sieht als Voraussetzung für ihre Anwendbarkeit einen Schwellenwert an Mitarbeitern vor. Da in Frankreich Auszubildende u.ä. bei der Zählung nicht berücksichtigt wurden, war im Unternehmen AMS der Schwellenwert nicht erreicht. Bei Einbeziehung aller Mitarbeiter wäre die Schwelle überschritten und die Pflicht zur Wahl eines Personalvertreters begründet. Wie der EuGH bereits in einem früheren Fall geurteilthatte, widersprach die Berechnung im französischen Recht aber der Richtlinie. Fraglich war deswegen, ob sich die Arbeitnehmer gegenüber ihrem Arbeitgeber auf die Richtlinie berufen und das nationale Recht für unanwendbar erklären lassen konnten.
Wieder stand eine Tandem-Durchsetzung wie im Urteil Kücükdeveci zur Disposition. Nach Art. 27 GRC wird schließlich auch das mit der Richtlinie umgesetzte Recht auf Anhörung und Unterrichtung von Arbeitnehmern grundrechtlich geschützt:
Für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder ihre Vertreter muss auf den geeigneten Ebenen eine rechtzeitige Unterrichtung und Anhörung in den Fällen und unter den Voraussetzungen gewährleistet sein, die nach dem Unionsrecht und den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten vorgesehen sind.
Der Generalanwalt Cruz Villalón sprach sich denn auch deutlich für das Tandem aus. Auf der einen Seite stehe die Richtlinie, die konkret ist und als Durchführung des Europarechts im Sinne von Art. 51 Abs. 1 GRC gilt. Und auf der anderen Seite haben wir eine Chartabestimmung, die auch in horizontalen Konstellationen der Arbeitnehmervertretung zum Durchbruch verhilft. Dagegen könne zwar sprechen, dass Art. 27 GRC nicht als Grundrecht, sondern als Grundsatz der Grundrechtecharta bezeichnet wird. Und Grundsätze sollen gemäß Art. 52 Abs. 5 GRC gerade nicht direkt einklagbar, sondern nur Kontrollmaßstab für sekundärrechtliche Umsetzungsakte seien. Die vage formulierten Grundsätze sollen die Judikative nicht zur eigenmächtigen Rechtsfortbildung ermächtigen. Da wir es hier aber ja gerade mit einer konkretisierenden Richtlinie zu tun haben, die nur in einer Tandembildung mit dem Grundsatz verwendet werden soll, sah der Generalanwalt keinen Konflikt mit Art. 52 Abs. 5 GRC.
Der Gerichtshof wählte jedoch einen anderen Weg. Der EuGH ging nicht explizit auf die vom Generalanwalt ausführlich thematisierte Frage der Unterscheidung von Grundrechten und Grundsätzen ein. Stattdessen verweigert er mit Bezug auf den individuellen Wortlaut von Art. 27 GRC eine Tandembildung mit der Richtlinie:
Aus dem Wortlaut von Art. 27 der Charta geht somit klar hervor, dass er, damit er seine volle Wirksamkeit entfaltet, durch Bestimmungen des Unionsrechts oder des nationalen Rechts konkretisiert werden muss. (Rz. 45)
Der Gerichtshof zieht dann eine klare Grenze zu Mangold-Rechtsprechung:
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sich die Umstände des Ausgangsverfahrens von denen unterscheiden, die zum Urteil Kücükdeveci geführt haben, da das in Art. 21 Abs. 1 der Charta niedergelegte Verbot der Diskriminierung wegen des Alters, um das es in jener Rechtssache ging, schon für sich allein dem Einzelnen ein subjektives Recht verleiht, das er als solches geltend machen kann. (Rz. 47)
Wir haben es also mit einem der wenigen Fälle zu tun, in denen der EuGH der Effektivität des Europarechts einen Riegel vorschiebt und sich dazu auch noch auf die Wortlautauslegung beruft. In unserem Tandem fällt Art. 27 GRC mangels hinreichender Bestimmtheit aus. Auch die konkrete Richtlinie kann diesen Mangel nicht kompensieren. Das Sekundärrecht kann demnach nur den Anwendungsbereich für die Charta eröffnen. Zur unmittelbaren Anwendbarkeit muss die Grundrechtsbestimmung selbst konkret und hinreichend bestimmt genug sein. Die Arbeitnehmer von AMS sind auf eine richtlinienkonforme Auslegung/Rechtsfortbildung oder Staatshaftungsansprüche verwiesen.
An dieser Stelle mag der Leser skeptisch werden. Wofür hat der EuGH die schier unbegrenzte Reichweite seines Tandems geopfert? Mir scheint, dass der EuGH in diesem Urteil paradoxerweise die Horizontalwirkung der EU-Grundrechtecharta gestärkt hat. Lange wurde nämlich übersehen, dass die Mangold-Rechtsprechung auch ein Fall der Drittwirkung von EU-Grundrechten darstellt. Die Generalanwältin Trstenjak hatte im Fall Dominguez die Drittwirkungsfrage erstmals im Jahr 2011 vor dem Gerichtshof ernsthaft aufgeworfen. Dies war aber von den Richtern schlicht ignoriert worden. Nun in AMS hat die Große Kammer mehr oder weniger explizit ausgesprochen, dass die Grundrechtecharta nicht nur „in allen unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen Anwendung findet“ (Rz. 42), sondern dass dafür auch nichts weiter nötig ist, als das dem Einzelnen Rechte verliehen werden (Rz. 47).
Kritisch gesehen haben wir es hier mit einem Zirkelschluss zu tun, nach dem nur die Grundrechte drittwirkend sind, die drittwirkend sind. Ich glaube aber, dass der EuGH hiermit auch für die Grundrechtecharta bestätigt, dass die Kernaussage in van Gend & Loos auch über 50 Jahre später noch uneingeschränkt gilt, wonach grundsätzlich jede europarechtliche Norm für den Einzelnen Rechten und Pflichten (sic!) begründen kann (S. 20). Wie auch sonst in der jüngeren Rechtsprechung zu beobachten, hält sich der EuGH mit allgemeinen Aussagen zum Verfassungsrecht zurück und sucht die Lösung im Einzelfall. So kann bis heute auch nicht von einer europäischen Drittwirkungslehre gesprochen werden. Im Europarecht ist die Situation deutlich komplexer. Auch wenn hier für Art. 27 GRC eine Horizontalwirkung verneint wurde, wird der EuGH in der Zukunft oft genug die Möglichkeit haben, anderen Grundrechten horizontale Wirkung zu verleihen. Die Voraussetzung dafür hat er in AMS geschaffen.