01 December 2021

„Neuanfang“ im „modernen Einwanderungsland“?

Acht migrationspolitische Highlights im Koalitionsvertrag

Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne. So gehört es zu den Ritualen einer neuen Regierung, der Bevölkerung einen Aufbruch in bessere Zeiten zu versprechen. Doch mit dem Koalitionsvertrag endet der Wahlkampf. Ab jetzt sind die Versprechungen umzusetzen. In der Migrationspolitik will die Ampel nicht weniger als einen „Neuanfang“ im „modernen Einwanderungsland“. Mittels eines „Paradigmenwechsels“ soll künftig eine „aktive und ordnende Politik“ betrieben werden, die „irreguläre Migration reduzieren und reguläre Migration ermöglichen“ will.

Ist die vollmundige Sprache gerechtfertigt? Einmal abgesehen davon, dass bereits Angela Merkel betonte, „ordnen“ und „illegale“ durch „legale“ Migration ersetzen zu wollen, wird Deutschland konsequent zu einem der liberalsten und großzügigsten Einwanderungsländer der westlichen Welt ausgebaut. Ein „Neuanfang“ ist das zwar nicht, weil die Reformen pfadabhängig fortsetzen, was frühere Regierungen erreicht hatten, ohne dass es öffentlich viel diskutiert worden wäre. Die öffentliche Debatte dreht sich seit Jahren vor allem um die Asylpolitik. Es ist gut, dass die Ampel andere Schwerpunkte setzt, die zahlenmäßig viel mehr Personen betreffen.

In der Asylpolitik bleibt es bei symbolischen Akzenten. Großzügige Bleiberechte für abgelehnte Asylbewerber dürften die rote und grüne Basis freuen. Zentrale andere Fragen bleiben offen. Hier gibt es mehr Leerstellen als Paradigmenwechsel. Für ein westliches Einwanderungsland ist das durchaus typisch. Einwanderungsland zu sein, heißt ja nicht, dass die Grenzen offen stehen. Die Asylpolitik ist auch andernorts umstritten.

1. Doppelpass und „Turbo-Einbürgerung“

Die wichtigste Strukturreform umfasst nur wenige Zeilen. Künftig hat ein gerichtlich einklagbares Einbürgerungsrecht nach fünf statt bisher acht Jahren, bei „besonderen Integrationsleistungen“ sogar nach drei Jahren. Das ist die „Turbo-Einbürgerung“, die der Sachverständigenrat für Integration und Migration (SVR) fordert, dessen stellvertretender Vorsitzender ich bin. Die Fristen sind nochmals kürzer; manchen sicher zu kurz. Eine unbefristete Niederlassungserlaubnis als „Staatsangehörigkeit light“ gibt es extrem schnell sogar schon nach drei Jahren, obwohl das Europarecht eigentlich fünf Jahre vorschreibt. Wichtig ist, dass die Einbürgerungsvoraussetzungen unangetastet bleiben, nur die Fristen sind kürzer.

Damit etabliert Deutschland ähnliche Fristen wie Australien, die USA oder Kanada. Mit dem Vergleich muss man freilich vorsichtig sein, weil es darauf ankommt, wie die Fünfjahresfrist berechnet wird. Deutschland ist großzügig, weil jeder rechtmäßige Aufenthalt ausreicht. In Kanada ist das anders. Dort gilt zwar eine 4-Jahres-Regel, die aber erst mit einem Daueraufenthalt zu laufen beginnt (hier, S. 19). Doch das ist bereits das Kleingedruckte. Bei der Einbürgerung zählt Deutschland künftig zur Avantgarde.

Keine Überraschung ist, dass die doppelte Staatsangehörigkeit generell erlaubt wird. Man kann nur wünschen, dass der Prüfauftrag für einen Generationenschnitt ernsthaft verfolgt wird. Die Idee, die Mehrstaatigkeit als Übergangsphänomen zu akzeptieren, nicht aber dauerhaft zu vererben, überzeugt vollauf, ist aber leider schwer umzusetzen. Mit dem Doppelpass beendet die Ampel eine Debatte, deren praktische Bedeutung häufig überschätzt wurde. Zum einen wird Mehrstaatigkeit schon heute vielfach hingenommen: bei der Einbürgerung ebenso wie bei der Geburt von Kindern, deren Eltern keinen Doppelpass haben dürfen (ius soli). Zum anderen führt auch das liberalste Einwanderungsrecht nicht automatisch zu mehr Einbürgerungen.

Das „Einbürgerungspotenzial“ wird nämlich bei Weitem nicht ausgeschöpft. Mehrere Millionen Menschen könnten sich einbürgern lassen, beantragen dies jedoch nicht. Darunter zahlreiche Herkunftsländer, wo schon heute der Doppelpass erlaubt ist (lesenswert hier, S. 38-47). Mit Niederlassungserlaubnis oder EU-Pass lebt es sich gut. Man hat die allermeisten Rechte – und das Wahlrecht ist offenbar kein großer Anreiz. Eine Einbürgerungskampagne wird also zentral sein, damit gesetzliche Reformen praktisch viel ändern. Bei früheren Reformen gab es im Sinn eines Nachholeffekts in den 1990er und frühen 2000er Jahren viele Einbürgerungen. Danach sank die Zahl. Damit das künftig anders verläuft, braucht es praktische Schritte, die die bisherige Regierung bereits ermittelte (hier, S. 62-71).

Es ist überfällig, dass die neue Koalition selbstbewusst vom „Einwanderungsland“ spricht. Das produzierte freilich häufig einen normativen Überschuss, wenn man meinte, aus dem Bekenntnis ergebe sich, wie die Migrationspolitik auszusehen habe. In Einwanderungsländern bleiben die Einreiseregeln umstritten. Auch gibt es verschiedene Vorstellungen, wie man den Zusammenhalt, sprachlich zugespitzt, zwischen „Multiki“ und „Leitkultur“ organisiert (hier, S. 411-415). Die Ampelkoalition justiert hier an einer symbolisch wichtigen Stelle nach. Ehegatten dürfen erstmals seit 15 Jahren wieder nachziehen, ohne vorher etwas Deutsch gelernt zu haben. Das kann man im Einwanderungsland legitimerweise auch anders sehen.

2. „Chancenkarte“ mit Punktesystem zur Jobsuche

Mathematische Modelle, die mit wissenschaftlicher Präzision die Migration zu ordnen versprechen, sind beliebt. Horst Seehofer bekam vor vier Jahren eine „Obergrenze“ für die Fluchtzuwanderung. Die Ampel einigte sich nun auf ein Punktesystem nach dem Modell der FDP. Diese hatte erkannt, dass aufgrund von EU-Vorgaben ein Punktesystem sinnvollerweise nur dort eingesetzt werden kann, wo die jüngst reformierte Blaue Karte und das Fachkräfteeinwanderungsgesetz nicht greifen: bei der Einreise zur Jobsuche. Für Fachkräfte mit Arbeitsvertrag gehört das deutsche Recht schon heute zu den liberalsten der Welt (hier, S. 9).

Alles weitere wird von den Details abhängen. Dürfen auch Menschen einreisen, die keine anerkannte Qualifikation haben? Gibt es Sozialleistungen, wenn man keinen Job finden? Was ist, wenn die erhoffte Fachkraft einen Aushilfsjob in der Gastronomie übernimmt? Überhaupt: Für was gibt es welche Punkte? Fachexpertise hierzu versammelt am 17. Januar 2022 ein Migrationspolitisches Forum in Berlin, das alsbald auf unserer Instituts-Webseite angekündigt werden wird.

Nun gibt es Zugangswege zur Jobsuche bereits heute, die freilich sehr selten genutzt werden, um neu einzureisen (hier, S. 17). Auch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz führt bisher zu keinem großen Ansturm. Großzügige Zugangsregeln müssen mit Leben gefüllt werden, damit Deutschland ein attraktives Zielland wird. Wie bei der Einbürgerung braucht es veritable Kampagnen. Vom Staat, aber auch von der Wirtschaft.

Ein Vergleich mit dem grünen Wahlprogramm zeigt, was die neue Regierung nicht vorhat. Ohne anerkannte Qualifikation kommen weiterhin nur wenige, etwa aufgrund der entfristeten Westbalkanregelung. Die Gewerkschaften wollen traditionell nicht deutsche Ausbildungsstandards (und damit potentiell das Lohngefüge) relativieren. Die angekündigt Öffnung der Blauen Karte für nichtakademische Fachkräfte ändert dies nach Art. 2 Buchst. j Hochqualifiziertenrichtlinie nicht entscheidend. Umso wichtiger wird daher sein, dass es der Koalition gelingt, „Hürden“ bei der Anerkennung von ausländischen Qualifikationen „ab(zu)senken, Bürokratie ab(zu)bauen und Verfahren (zu) beschleunigen“. Sonst stehen all die schönen Zugangswege nur auf dem Papier.

3. Bleiberecht und Spurwechsel

Einen „Spurwechsel“ verspricht der Koalitionsvertrag offiziell nicht mehr. Das dürfte auch daran liegen, dass FDP und Grüne darunter unterschiedliche Dinge verstanden hatten (hier, S. 9 f.). Die FDP wollte Asylbewerbern erlauben, jederzeit einen anderen Aufenthaltstitel zu bekommen, ohne die Standards abzusenken. Eine Fachkraft sollte also während des Asylverfahrens eine Blaue Karte erhalten sollen. Das wird auch realisiert, soweit die Voraussetzungen schon bei der Einreise vorlagen (wobei der Arbeitsvertrag wohl nachträglich vereinbart werden kann). Den Grünen ging es vor allem um ein Bleiberecht für abgelehnte Asylbewerber. Die Voraussetzungen sind hierfür meistens niedriger als sonst. Für ein Bleiberecht genügen häufig gering qualifizierte Jobs und ein teilweiser Sozialleistungsbezug, die für eine legale Einreise an sich nicht ausreichen.

Beinahe eine ganze Seite füllen die Details zu den Bleiberechten. §§ 25a, 25b AufenthG greifen künftig drei bzw. vier Jahre nach der Einreise (nicht erst nach der Asylablehnung), die Ausbildungsduldung wird vereinfacht, die Beschäftigungsduldung entfristet und eine Stichtagsregelung eingeführt. An dieser Stelle bekamen die Grünen und auch Teile der SPD, was sie gefordert hatten: deutlich erweiterte Bleiberechte. Dies senkt die Wahrscheinlichkeit deutlich, dass ein abgelehnter Asylantrag zur Ausreise führt. Dennoch hatte ich ein Déjà-vu. Schon vor 18 Jahren versprach nämlich die damalige rot-grüne Bundesregierung beinahe wortgleich mit dem aktuellen Koalitionsvertrag, dass „die Praxis der ‚Kettenduldung‘ beendet wird“ (hier, S. 8). Der damals eingeführte § 25 Abs. 5 AufenthG für eine Legalisierung nach 18-monatiger Duldung ist bis heute der wichtigste Legalisierungspfad (hier, S. 13-35). Der Koalitionsvertrag erwähnt ihn nicht – und könnte seine Bedeutung dennoch nachhaltig steigern.

Der wichtigste Grund, warum eine Legalisierung nach 18 Monaten scheitert, sind Identitätstäuschungen und die verweigerte Mitwirkung bei der Identitätsfeststellung. Eben diese Mitwirkung können abgelehnte Asylbewerber künftig generell durch eine eidesstattliche Versicherung ersetzen, die notwendigen Schritte unternommen zu haben. Das verallgemeinert eine Regelung der künftig abgeschafften „Duldung light“. Soweit die Behörden schwer überprüfen können, ob der Inhalt der Versicherung zutrifft, könnte sich dies in der Praxis als eleganter Ausweg für abgelehnte Asylbewerber erweisen. Schneller als bisher werden viele legal und dauerhaft in Deutschland leben dürfen.

Darüber hinaus sollen ein einjähriges „Chancen-Aufenthaltsrecht“ alle erhalten, die zum Stichtag 1. Januar 2022 seit fünf Jahren hier leben, also spätestens 2016 einreisten. Die „Chance“ besteht darin, dass die Jahresfrist dazu dient, ein anderes Bleiberecht zu erwerben. Das klingt pragmatisch, ist aber nichts Halbes und nichts Ganzes. Soweit wirklich eine „Aufenthaltserlaubnis auf Probe“ erteilt wird (und nicht nur eine „Duldung plus“), erlischt nämlich die Ausreisepflicht. Diese müsste samt Rechtsschutz erneut angeordnet werden, wenn ein Bleiberecht verfehlt wird. Das macht keinen Sinn. Die Ampel sollte sich entscheiden. Wenn sie die Spätfolgen der Zuwanderungswelle von 2015/16 mit einer Stichtagsregelung abschließen will, sollte sie für denjenigen, die wegen Sozialleistungsbezugs, fehlenden Deutschkenntnissen oder verweigerter Identitätsklärung kein anderes Bleiberecht erhalten, eine „richtige“ Stichtagsregelung einführen, anstatt auf halbem Weg stehen zu bleiben und komplizierte Folgeprobleme zu schaffen.

Symbolpolitik ist dagegen die Abschaffung der „Duldung light“, denn deren Rechtsfolgen waren schon bisher beschränkt (hier, S. 16). Ohnehin soll die wichtigste Rechtsfolge weiter gelten: eine fehlende Mitwirkung an der Identitätsklärung hindert auch künftig ein Bleiberecht (bis eine eidesstaatliche Versicherung abgegeben wird). Ähnliches widerfährt dem Einbürgerungsrecht. Die als „Leitkultur-Paragraph“ geschmähte „Eingliederung in die deutschen Lebensverhältnisse“ wird durch konkretere Begriffe ersetzt. In der Sache ändert sich damit nicht viel.

4. „Rückführungsoffensive“: Rhetorik mit wenig Inhalt

Rhetorisch gekonnt verspricht die Ampelkoalition eine „Rückführungsoffensive“, die in den Medien prominent aufgegriffen wurde. Das erinnert an die „nationale Kraftanstrengung“, die bereits Angela Merkel versprochen hatte und die trotz aller Bemühungen kein durchschlagender Erfolg wurde. Rückführungen funktionieren manchmal gut (etwa: Westbalkan), häufig aber notorisch schlecht. Die Gründe sind vielfältig: Personalausstattung und Entschlossenheit der zuständigen Landesbehörden, fehlende Identitätsklärung sowie die schlechte Kooperation der Heimatstaaten.

Der Bund soll die Bundesländer künftig aktiver unterstützen, die freiwillige Ausreise soll deutlich gestärkt werden, und man will besser mit den Herkunftsländern kooperieren (was EU und Deutschland schon seit Jahren energisch zu tun versuchen). Alle drei Instrumente sind sinnvolle Maßnahmen, die die Rückführungspraxis verbessern können. Mit migrationsrechtlichen Verschärfungen wird die „Rückführungsoffensive“ aber nicht unterlegt – es sei denn, man betrachtet den Verzicht auf die Abschaffung wichtiger Inhalte des „Geordnete-Rückkehr-Gesetzes“ als gesetzliche Rückendeckung.

Die zuständigen Behörden dürften den Koalitionsvertrag ohnehin eher als Bremsvorgang denn als Offensive wahrnehmen: die Versicherung an Eides statt erschwert die Identitätsklärung; Bleiberechte legalisieren den unrechtmäßigen Aufenthalt deutlich schneller, anstatt ihn zu beenden; das Asylbewerberleistungsgesetz wird im Lichte der BVerfG-Judikatur „weiterentwickelt“ (was Karlsruhe gar nicht verlangt); Integrationskurse für alle und vor allem die umfassende Arbeitserlaubnis im Asylverfahren und nach der Asylablehnung können die Ausreisebereitschaft unterminieren. Wirtschaftliche Perspektiven sind ein wichtiger Faktor, der Migrationsentscheidungen beeinflusst. So könnte die Ampelkoalition die Sekundärmigration in der EU weiter ankurbeln. Die Koalition stellt die Weichen im Zielkonflikt zwischen Migrationssteuerung und Integrationsförderung zugunsten der letzteren – ungeachtet aller Rhetorik von einer „Rückführungsoffensive“.

5. Ein frommer Wunsch: Einwanderungsgesetzbuch

Es ist ein Dauerbrenner in der Migrationspolitik, dessen Motivation ich vollauf nachvollziehen kann: die Hoffnung auf ein „stimmiges“ und „widerspruchsfreies“ Gesetzesrecht, „das anwenderfreundlich und systematisiert idealerweise in einem Einwanderungs- und Aufenthaltsgesetzbuch zusammengefasst wird“. Den Wunsch hatte die bisherige Große Koalition im Sondierungspapier vor vier Jahren auch geäußert, im Koalitionsvertrag jedoch aufgegeben. Es dürfte ähnlich kommen.

Sicher besteht ein gewisser Spielraum für Systematisierung und Vereinfachung. Etwa nach dem Modell des Sozialgesetzbuchs (das freilich kaum „anwenderfreundlich“ sein dürfte). Für eine grundlegende Vereinfachung stimmen die Rahmenbedingungen aber nicht (hier, S. 362-364). Viele Bestimmungen beruhen auf EU-Recht. Es würde ein beträchtliches Maß an politischer Energie fordern, frühere Kompromisse aufzuschnüren, die zu komplizierteren Regelungen geführt haben. Generalklauseln gäben den Bundesländern mehr Spielraum, was sicher wenige wollen. Ausländerbehörden warnen ohnehin. Neue Gesetze erfordern hohen Schulungsbedarf und verzögern die ohnehin langen Verfahren.

6. Externe Asylverfahren: keine „Erpressung“ durch Belarus

Migrationspolitik ist immer ein Spiel mit dem Ungewissen. So wurden die Verhandlungen von der eskalierenden Krise an der polnisch-belarussischen Grenze überschattet. Hierzu musste sich die Koalition verhalten. Das Grundproblem fasste Ursula von der Leyen kürzlich in klare Worte: Es ist keine „Migrationskrise“, sondern der außenpolitische Erpressungsversuch eines skrupellosen Diktators, der Menschen „instrumentalisiert“ (weil sie viel Geld zu zahlen bereit sind, um all die Instrumente zu umschiffen, mit denen die EU sie von der Außengrenze fern hält). Die EU will nicht, dass ein Diktator bestimmt, wie viele Menschen einreisen.

Die Antwort der neuen Regierung ist auf den ersten Blick widersprüchlich. Explizit heißt es, dass alle Asylanträge geprüft werden müssen und „illegale Zurückweisungen“ enden sollen. Dann bleibt die EU jedoch erpressbar in dem Sinn, dass Herr Lukaschenko bestimmt, wie viele Personen einreisen, was der Koalitionsvertrag ausdrücklich auch nicht will. Die Quadratur des Kreises soll durch einen Vorschlag von Gerald Knaus erreicht werden: die Ukraine oder andere Länder sollen die Menschen aufnehmen, um dort Asylverfahren durchzuführen. Wer hätte das gedacht? Eine Regierung unter Beteiligung der Grünen will prüfen, „ob die Feststellung des Schutzstatus in Ausnahmefällen (…) in Drittstaaten möglich ist“.

Solche Ideen sind verführerisch, weil sie einen scheinbar goldenen Ausweg bieten. Externe Asylverfahren sind politisch in Sondersituationen sicher erwägenswert und rechtlich theoretisch auch möglich, solange man nur die internationalen Mindeststandards einhält. Allein es gibt einen Haken: Man müsste das europäische Asylrecht ändern und hatte die Rechnung ist in doppelter Hinsicht ohne den Wirt gemacht.

Erstens fand sich bisher kein Drittstaat bereit, die Menschen aufzunehmen. Das erlebten Innenminister Schily 2004 und Kanzlerin