„Nicht nur rechtlich zweifelhaft, sondern auch ineffektiv“

Deutschland kontrolliert erneut seine nationalen Grenzen – und könnte damit, so die derzeitige Befürchtung, das europäische Projekt insgesamt gefährden. Die Maßnahmen werden als notwendige Reaktion auf den Messerangriff in Solingen gerechtfertigt, bei dem mutmaßlich ein Asylbewerber drei Menschen tötete. Gleichzeitig wird der legislative Aktivismus der letzten Wochen als rechtlich fragwürdig und übereilt kritisiert (und fällt nicht zufällig mit drei wichtigen Landtagswahlen im September zusammen). Aber wie sehen die Nachbarländer Deutschlands dessen neue restriktive Haltung gegenüber Schengen und Migration? Wir haben mit Lilian Tsourdi gesprochen, einer führenden Expertin auf diesem Gebiet. Sie ist Associate Professor und Inhaberin des Jean Monnet-Lehrstuhls für EU-Migrationsrecht und Governance an der Juristischen Fakultät der Universität Maastricht und dem Maastricht Centre for European Law.

1. Was ist Ihnen durch den Kopf gegangen, als Sie von den neuen Regelungen in Deutschland hörten?

Ich habe an den Dominoeffekt gedacht, der sich 2015-2016 bei der Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen einstellte. Auch damals präsentierten nationale Regierungen diese Alleingänge als eine wirksame Antwort auf die Herausforderungen im Zusammenhang mit Migration. Die Wiedereinführung von Grenzkontrollen war damals keine effektive Antwort, und sie bleibt auch heute ineffektiv.

2. Was sind die Hauptbedenken?

Deutschland stellte diese Maßnahmen als zulässige Ausnahmen nach dem Schengener Grenzkodex dar. In der Pressemitteilung, die die Maßnahmen rechtfertigt, wird jedoch deutlich, dass sie im Wesentlichen als eine Technik zum Migrationsmanagement gedacht sind. Dies ist im EU-Recht nicht vorgesehen, das die vorübergehende Wiedereinführung Binnengrenzkontrollen nur im Falle einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit vorsieht, und zwar als letztes Mittel, in außergewöhnlichen Situationen und unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Die einseitige Wiedereinführung von Grenzkontrollen ist außerdem ineffektiv: Sie zielen darauf ab, den Druck innerhalb der EU zu „verlagern“. Stattdessen untergraben sie jedoch das gegenseitige Vertrauen und lösen einen potenziellen Dominoeffekt weiterer Binnengrenzkontrollen aus. Sie machen andere Mitgliedstaaten unwillig, zusammenzuarbeiten und das EU-Asyl- und Migrationsrecht umzusetzen. Sie verschärfen diejenigen Herausforderungen, die sie eigentlich lösen sollen.

3. Welche Rolle spielt die Dublin-Verordnung der Europäischen Union bei den neuen deutschen Regelungen?

Die sogenannte Dublin-Verordnung weist die Verantwortung für die Prüfung von Asylanträgen demjenigen EU-Mitgliedstaat zu, der als „verantwortlich“ für die Einreise des Asylsuchenden in das EU-Gebiet gilt, einschließlich des Staates des ersten irregulären Grenzübertritts. Das betrifft vor allem Mitgliedstaaten an den EU-Außengrenzen wie Italien oder Griechenland. Wenn Asylsuchende nicht im Gebiet des „verantwortlichen“ Mitgliedstaates (z.B. Italien) anwesend sind, sieht Dublin vor, dass der Staat, in dem sich der Asylsuchende aufhält (z.B. Deutschland), versuchen kann, ihn in den „verantwortlichen“ Staat zurückzuführen. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten nach geltenden Menschenrechten und EU-Recht von einer solchen Rückführung absehen, wenn ein tatsächliches Risiko besteht, dass die Rückführung das Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung verletzt.

Das Dublin-System verhindert eine gerechte Lastenverteilung zwischen den Mitgliedstaaten, indem es die meiste Verantwortung praktisch auf Staaten an den (maritimen) EU-Außengrenzen abwälzt. Weitere Instrumente im EU-Asyl- und Migrationsrecht führen dazu, dass diese Staaten allein für die Versorgung des Geflüchteten verantwortlich sind, und zwar ohne Bewegungsfreiheit für anerkannte Geflüchtete und subsidiär Schutzberechtigte. Diese Immobilität der Geflüchteten verhinderte weitere Umverteilungseffekte. All dies wiederum setzt einerseits Anreize für die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen, ihrer Dublin-Verantwortung auszuweichen (etwa indem sie keine Fingerabdrücke von Asylsuchenden abnehmen), und ermutigt andererseits Asylsuchende dazu, sich verdeckt innerhalb der EU zu bewegen und das Dublin-Verfahren zu umgehen.

Es sind diese Dysfunktionen innerhalb des Dublin-Systems, die Deutschland dazu veranlasst haben, Grenzkontrollen wieder einzuführen. Nach Solingen erwogen Politiker:innen sogar, die EU-Rechtsvorschriften nicht mehr umzusetzen und Dublin vollständig zu umgehen. Letztendlich haben sie sich politisch für die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen entschieden, und Deutschland wendet weiterhin das EU-Asylrecht und Dublin an.

4. Und welche Rolle spielt Deutschland in der EU-Migrationspolitik?

Deutschland ist ein einflussreicher Akteur. Es hat ein ausgereiftes Asylsystem und in jüngsten Fluchtkrisen effektiv internationalen Schutz gewährt, etwa bei den gewaltsam Vertriebenen aus Syrien und der Ukraine. Deutschland entwickelt sich auch zu einem globalen Migrationszentrum, wobei seine Wirtschaft stark von Migration profitiert. Objektiv besteht in verschiedenen Segmenten des deutschen Arbeitsmarktes ein erheblicher Bedarf an Arbeitskräften. Dieser Bedarf wird nicht ausschließlich durch die nationale Arbeitskraft gedeckt und dürfte sich noch erhöhen.

5. Da Sie an einer niederländischen Universität arbeiten: Die Niederlande haben gerade einen Opt-out aus den EU-Asylregeln beantragt. Wie realistisch schätzen Sie den befürchteten Dominoeffekt ein, und was müsste passieren, damit die Dominosteine nicht kippen?

Die neue niederländische Koalitionsregierung hat der Kommission ihre Absicht mitgeteilt, einen Opt-out – ähnlich dem von Irland – aus künftigen EU-Asylregeln anzustreben, falls die EU-Verträge geändert werden. Das ist Symbolpolitik und hat nur begrenzte praktische Auswirkungen. Viel wichtiger: Die niederländische Regierung will nationale Notstandsklauseln nutzen, um das nationale Parlament zu umgehen – mit dem Ziel, von Asylregeln abzuweichen. Sie hat auch angekündigt, in Zukunft nicht an der innergemeinschaftlichen Umverteilung von Asylsuchenden mitzuwirken. Diese Rhetorik verweist darauf, dass das Bekenntnis zum Recht auf Asyl und zur zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in Asylfragen weiter erodiert, ebenso wie die Rechtsstaatlichkeit. Hier spiegeln sich größere Trends wider, wobei Ungarn strukturell auf Notstandsgesetzgebung zurückgreift, um das Asylrecht erheblich einzuschränken, und Finnland kürzlich ein umstrittenes Gesetz verabschiedet hat, das weitreichende Abweichungen im Falle der „Instrumentalisierung“ von Migranten erlaubt.

Vor diesem Hintergrund hat die EU ein Maßnahmenpaket verabschiedet, den sogenannten neuen Migrations- und Asylpakt, der schon in Kraft ist, aber die Mitgliedstaaten erst ab 2026 bindet. Dieser reformiert auch Dublin und versucht, Verantwortung und Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten auszutarieren. Auch wenn der Pakt alles andere als perfekt ist, stellen diese Maßnahmen zumindest einen Versuch dar, Asylgewährung und Verantwortungsteilung kollektiv anzugehen. Sie gehen von der Grundprämisse aus, dass das Recht auf Asyl anerkannt wird. Einseitige Maßnahmen wie die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen und Notstandsausnahmen nach nationalem Recht drohen, diese grundlegende Prämisse zu untergraben. Migrationsrechtliche Herausforderungen lassen sich jedoch nur gemeinsam effektiv bewältigen.

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Editor’s Pick

von MAXIMILIAN STEINBEIS

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Die Woche auf dem Verfassungsblog

… zusammengefasst von EVA MARIA BREDLER

Am Donnerstag wollte sich in Thüringen der Landtag konstituieren – und wurde stattdessen eher dekonstruiert. Die AfD hat mit ihrem Alterspräsidenten Jürgen Treutler ein anti-demokratisches Stück aufgeführt, das – obwohl lange absehbar – alle Demokrat:innen einigermaßen schockiert hat.  JANNIK JASCHINSKI, FRIEDRICH ZILLESSEN, JULIANA TALG und ANNA-MIRA BRANDAU (DE) vom Thüringen-Projekt haben die konstituierende Sitzung in sechs Akten rekonstruiert. Am Samstagmorgen um 9.30 Uhr geht die Aufführung weiter.

Apropos Aufführung: Am Freitag wurde Max Steinbeis‘ neues Theaterstück „Ein Volksbürger“ uraufgeführt, ab dem 2. Oktober können Sie es auf ARTE streamen.

Im Kern geht es dabei um die Frage, ob eine Auslegungsunsicherheit in der Geschäftsordnung des Thüringer Landtags der AfD zum Amt der Landtagspräsidentin verhelfen kann, und wann über eine Änderung der Geschäftsordnung abgestimmt werden kann, die eben jene Auslegungsunsicherheit ausräumen würde.

Für FABIAN MICHL (DE) findet der Streit unter einer falschen Prämisse statt: Wegen des Grundsatzes der Diskontinuität gelte die alte Geschäftsordnung ohnehin nicht mehr; der Landtag müsse sich – zumindest konkludent – eine neue geben.

Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts in Sachen AfD-Ausschussvorsitz. Damit stellte das Gericht klar: Parteien haben keinen Anspruch auf bestimmte Posten, sondern nur auf gewisse demokratische Verfahren. BENEDICT ERTELT und LORENZ MÜLLER (DE) analysieren, ob und inwiefern es sich um eine lang erwartete Grundsatzentscheidung handelt.

In Thüringen sind nicht nur demokratische Verfahren gefährdet, es gibt auch noch andere bedenkliche Szenarien: Antidemokrat:innen könnten in Behörden ihre Befugnisse für rechtsstaatswidrige Ziele nutzen. Wer in einer Behörde mit rechtswidrigem Verhalten konfrontiert ist, sollte darauf zumindest angstfrei hinweisen können. Doch das Hinweisgeberschutzgesetz schütze Whistleblower:innen aktuell nicht hinreichend, wie FRANZISKA GÖRLITZ (DE) zeigt.

Am Montag war der Antrag der CDU/CSU-Fraktion, eine allgemeine Freierstrafbarkeit einzuführen, Gegenstand einer öffentlichen Sachverständigenanhörung im Bundestag. Zwar erscheine der Vorschlag nachvollziehbar, um Menschenhandel und Zwangsprostitution einzudämmen. In der rechtlichen Umsetzung bedeute er aber auch eine deutliche Zusatzbelastung für die Justiz – und nicht unbedingt eine Verbesserung der Bedingungen für die in der Prostitution tätigen Personen, findet OLE LUEG (DE).

Laut NDR-Recherchen gibt es Hinweise darauf, dass von einem US-Stützpunkt in Deutschland aus Streumunition in die Ukraine geliefert werden könnte. ROMY KLIMKE (DE) untersucht, ob eine Lieferung von Streumunition aus Deutschland in die Ukraine mit dem Grundgesetz und dem Kriegswaffenkontrollgesetz vereinbar ist.

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Nicht nur in Deutschland, auch in der EU ist gerade einiges in Bewegung. Die neue Kommission von der Leyen scheint ein klassisches Beispiel für eine „Teile und herrsche“-Taktik zu sein: Durch die Zuweisung unklarer und überlappender Zuständigkeiten an viele Kommissar:innen wird mehr Macht in den Händen der Präsidentin Ursula von der Leyen gebündelt. Nun besteht die Sorge, dass sich dieses Machtungleichgewicht auch auf eine effektive Regierungsführung auswirke. JOHN COTTER (EN) hält jedoch einen Großteil der Kritik nicht für gerechtfertigt – entgegen der verbreiteten Meinung sähen die Verträge tatsächlich eine präsidialere Rolle der Kommissionspräsidentin vor.

Unterdessen hat der ehemalige EZB-Präsident Mario Draghi einen wegweisenden Bericht vorgelegt, in dem er die EU mit einer massiven Investition stärken möchte – mit jährlich 800 Milliarden Euro wäre das EU-Budget viermal so groß wie bisher. Draghis Vorschlag passe zum neuen Stil der EU-Politik, die seit Corona auf flexible ad-hoc Maßnahmen setze, so ELENA KEMPF und KATERINA LINOS (EN). Sie halten das für mutig, weisen allerdings darauf hin, dass die Umsetzung rechtliche Kreativität erfordere.

Kreativ ist auch der EuGH geworden: Dieser grenzte am 10. September 2024 in den verbundenen Fällen KS und KD seine Zuständigkeit im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ab. Er hielt sich für zuständig, sofern das schädliche Verhalten nicht mit „politischen oder strategischen“ Entscheidungen im Zusammenhang mit der GASP in Verbindung stand. Für THOMAS VERELLEN (EN) taugt ein so unbestimmter Begriff allerdings nicht, um irgendwelche Zuständigkeiten abzugrenzen.

Mitten im Krieg zwischen Israel und Gaza trat die 25. Knesset am 28. Juli 2024 in die längste Pause ihrer Geschichte ein. Das ist bemerkenswert und wirft die Frage auf, ob Oppositionsfraktionen die Knesset auflösen, die Regierung stürzen und das Mandat an das Volk zurückgeben könnten. GONEN ILAN (EN) skizziert den rechtlichen Rahmen und schlägt eine alternative Rechtsauslegung vor, die der Opposition eben jene Interventionen erlauben würde.

Kaum waren die Pager und Walkie-Talkies der Hisbollah im Libanon explodiert, schauten alle hoffnungsvoll aufs Völkerrecht. Die Öffentlichkeit und vor allem die Medien erwarten eindeutige Antworten, möglichst wenige Stunden nach solch einem Ereignis. STEFAN TALMON (DE) rückt die Erwartungen gerade: Diese Antworten könne das Völkerrecht, könnten Völkerrechtler und Völkerrechtlerinnen nicht geben, da nicht alle Fakten bekannt seien.

Auch die Bundesregierung wirkt im Gaza-Krieg völkerrechtlich teilweise orientierungslos und hat sich deshalb schon mehrfach vor Gericht wiedergefunden. Als zweitgrößter Rüstungslieferant musste sich die Bundesrepublik vor dem IGH und deutschen Gerichten für die Unterstützung Israels rechtfertigen. Jetzt hat das Verwaltungsgericht Frankfurt im Eilrechtsschutz entschieden: Deutschland darf bestehende Genehmigungen für deutsche Rüstungsexporte nach Israel weiterhin nutzen. Für GABRIEL NOLL (DE) lässt die Entscheidung inhaltlich viele Fragen offen und wirft methodisch einige weitere auf.

Im Irak sieht ein kontroverser Gesetzesentwurf vor, dass Eheschließende entweder schiitisches oder sunnitisches Recht wählen müssen. Diese Änderung führe zu rechtlicher Unsicherheit, da sie das vorhersehbare, kodifizierte Recht durch vormoderne, unkodifizierte islamisches Recht ersetze, warnen FARAZ FIROZUI MANDOMI, DHAHIR MAJEED QADER, and AYAD YASIN HUSEIN KOKHA (EN). Betroffen seien Frauen, insbesondere weil der Entwurf Minderjährigenehen fördere.

Umstritten bleiben auch die rechtlichen Entwicklungen in Mexiko. Dort hat am 11. September 2024 der Senat nun die kontroverse Justizreform verabschiedet, die die mexikanische Demokratie und unabhängige Justiz gefährdet. Nicht nur die Reform an sich, sondern auch die Art und Weise, wie die Justizreform im Senat verabschiedet wurde, ist höchst problematisch, wie CARLOS ALBERTO VILLAR PARRA und RODRIGO HECKEL (EN) schildern.

Schließich hat die Mongolei am 3. September 2024 den amtierenden russischen Präsidenten Wladimir Putin empfangen. Doch wie sich einige erinnern werden, besteht gegen Wladimir Putin seit dem 17. März 2023 ein IStGH-Haftbefehl, der alle Vertragsstaaten dazu verpflichtet, diesen bei Betreten ihres Staatsgebietes festzunehmen und an den IStGH zu überstellen. TJORBEN STUDT (DE) kommt zu dem Schluss, dass die Mongolei ihre Kooperationspflicht aus dem IStGH-Statut verletzt habe, indem sie Putin den roten Teppich ausrollte, statt Handschellen anzulegen.

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Das wär’s für diese Woche! Ihnen alles Gute

Ihr

Verfassungsblog-Team

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