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15 December 2021

Der “Ketchup-Effekt”

Die Entwicklung der öffentlichen Überwachung in Schweden nach 9/11

Ein genauer Blick auf den Einsatz von Überwachungsmaßnahmen durch staatliche Behörden in Schweden nach dem 11. September zeigt eine interessante Dualität.1) Einerseits sind die Mandate zur elektronischen Überwachung umfangreich und werden weiter ausgebaut. Die Bedrohung durch Terrorismus dient in diesem Zusammenhang als ständige Schattenpräsenz. Andererseits scheint der 11. September kaum einen unmittelbaren Einfluss auf die Überwachung des öffentlichen Raums in Schweden gehabt zu haben. Stattdessen wurde vor allem die Kameraüberwachung erst später und als Reaktion auf eine etwas andere Problematik ausgebaut. Die Entwicklung lässt sich vielleicht am besten als “Ketchup-Effekt” beschreiben: Wenn man die Flasche öffnet und zunächst nichts herauskommt, kommt plötzlich alles auf einmal heraus und man hat sein Gericht ruiniert (das, je nachdem, wie man zu Ketchup steht, schon in dem Moment verdammt war, in dem man die Flasche in die Hand nahm).

Die beschleunigte Entwicklung der Überwachung des öffentlichen Raums in Schweden lässt sich durch die Unterscheidung zwischen der Akzeptanz von Überwachungsmaßnahmen, die auf “den Anderen” abzielen, und der Möglichkeit, diesen “Anderen” von “normalen Bürgern”, die in Ruhe gelassen werden sollten, zu trennen, erklären. Diese Unterscheidung gilt keineswegs nur für Schweden, aber sie hat zu bestimmten spezifischen Verflechtungen geführt, die die öffentliche Überwachung, die Kontexte, in denen sie eingesetzt wurde, und den Zeitpunkt ihres Einsatzes betreffen.

1. Der Einfluss von 9/11 und Softwarepiraten auf den schwedischen Überwachungsdiskurs

Seit 1977 gibt es in Schweden ein spezielles Gesetz zur Beschränkung des Einsatzes von Überwachungskameras. Das Gesetz wurde aufgrund von Bedenken hinsichtlich des Schutzes der Privatsphäre erlassen und spiegelte die klare politische Auffassung wider, dass eine umfassende Überwachung der Öffentlichkeit inakzeptabel ist. Diese Ansicht hielt einer Reform bis 1998 stand, als erste Anzeichen für eine Änderung sichtbar wurden. Die Prävention von Verbrechen wurde zu einer Priorität, und anstatt zu versuchen, den Einsatz von Überwachungskameras einzuschränken, wurden mit dem Gesetz stattdessen Bemühungen eingeleitet, die positiven Ergebnisse der Überwachung mit der Notwendigkeit des Schutzes der Privatsphäre in Einklang zu bringen. Die schwedische Überwachungswissenschaftlerin Fredrika Björklund hat beschrieben, dass “sich die Überwachung von einer außergewöhnlichen Maßnahme, die der Gesetzgeber mit einer gewissen Zurückhaltung behandelte, zu einer gewöhnlichen, in das soziale Kontrollsystem integrierten Maßnahme entwickelte”. Die Reform kann zwar als Paradigmenwechsel in der schwedischen Herangehensweise an Kameraüberwachung angesehen werden, doch ging sie dem 11. September voraus und wurde von Björklund als Ergebnis einer neoliberalen Wende in der Politik bezeichnet, die zu einem allgemeineren Misstrauen führte.

Man könnte erwarten, dass sich diese Ausrichtung auf Prävention nach dem 11. September verstärkt hätte, aber das ist nicht zu erkennen. Als die öffentliche Untersuchungskommission, die den Auftrag hatte, die allgemeine Bereitschaft und Fähigkeit zur Terrorismusbekämpfung Schwedens nach dem 11. September zu untersuchen, ihren Abschlussbericht vorlegte, fehlten öffentliche Überwachungsmaßnahmen weitgehend. Die Untersuchung konzentrierte sich stattdessen auf den potenziellen Bedarf an mehr Befugnissen für die elektronische Überwachung – einschließlich der Notwendigkeit, eine präventive verdeckte Überwachung der Kommunikation in Betracht zu ziehen. In ähnlicher Weise wurde in einem öffentlichen Untersuchungsbericht von 2002 der potenzielle Wert von Kameraüberwachung für die Prävention von Verbrechen hervorgehoben. In beiden Berichten wurde weder Terrorismus erwähnt noch das Thema in einen größeren Sicherheitskontext nach dem 11. September eingeordnet. Andere Rechtsreformen und Untersuchungen im Zusammenhang mit Terrorismus in den folgenden Jahren blieben bei diesem Ansatz. Die politische Rechtfertigung dieser Reformen folgte jedoch einem gemeinsamen Muster: Die Maßnahmen zielten auf mutmaßliche Terroristen und Kriminelle ab, während “normale Menschen” keinen Grund zur Sorge hatten. Folglich wurde das erste Gesetz zur präventiven Telekommunikationsüberwachung im Jahr 2007 unter eher geringer öffentlicher Aufmerksamkeit verabschiedet. Dieses relative Desinteresse änderte sich 2008, als die Regierung eine Ausweitung des Mandats für die strategische Signalüberwachung durch die schwedische Behörde für Verteidigungsfunk (FRA) vorschlug. Der Umfang dieser Überwachung würde sich nicht mehr auf den Funkverkehr beschränken, sondern auch die über Glasfaserkabel über die schwedische Grenze laufende Kommunikation einschließen – die erste in Schweden eingeführte Massenüberwachung der Telekommunikation. In einer Entwicklung, die die Regierung überraschte, wurde die Überwachung zu einem Thema von politischer Bedeutung, was zu einer kleinen parlamentarischen Krise und erheblichem öffentlichen Druck auf die amtierende Regierung führte, trotz der Bemühungen, die Bedeutung der Reform herunterzuspielen.

Natürlich ist die allgemeine Überwachung der Telekommunikation eine politische Debatte und eine gerichtliche Überprüfung wert, so dass die Debatte als gesunde und prinzipientreue demokratische Reaktion auf ein umstrittenes Gesetz angesehen werden kann. Ich möchte jedoch zwei (eher zynische) miteinander verbundene Erklärungen anführen, die zu diesem plötzlichen und eher untypischen Ausdruck der Empörung über den Schutz der Privatsphäre in einem Land beigetragen haben könnten, das im Allgemeinen für sein großes Vertrauen in die Behörden bekannt ist. Die erste ist, dass das Thema mit einer laufenden allgemeinen Debatte über Maßnahmen gegen illegales Filesharing zusammenfiel, die zu einer Art nationalem Zeitvertreib geworden war und die im folgenden Jahr die schwedische Piratenpartei ins Europäische Parlament bringen sollte. Die verstärkte Überwachung des Internetverkehrs durch die Behörden löste daher in der Öffentlichkeit wahrscheinlich größere Bedenken aus, als dies sonst der Fall gewesen wäre. Dies bestärkt auch die zweite Erklärung. Nämlich, dass die vorgeschlagene Überwachung zum ersten Mal das weitreichende Potenzial hatte, “normale Bürger” in die Gruppe der zu Überwachenden einzubeziehen. Mit anderen Worten: Was früher eine (weitgehend abwesende) Diskussion über die Rechte der “Anderen” – der Terrorismusverdächtigen – war, wurde zu einer lebhaften Diskussion über die Rechte des einfachen Schweden. Das Paradigma der Debatte auf dieses Potenzial der Massenüberwachung zu verschieben und das Vertrauen der Bürger zu untergraben, indem sie zu “den Anderen” gemacht werden, hat Marie-Helen Maras hingewiesen.

2. Die Ketchup-Flasche der öffentlichen Überwachung schütteln

Auch wenn das vorgeschlagene Gesetz zur Signalüberwachung schließlich durchgesetzt wurde, hat die damit verbundene Debatte möglicherweise zu einer gewissen politischen Zurückhaltung gegenüber Vorschlägen für Überwachungsmaßnahmen geführt, die die Allgemeinheit betreffen. Unser kurzer Exkurs in diese Debatte erklärt vielleicht, warum es in den zehn Jahren nach der Debatte über das Gesetz zur Signalüberwachung nur zu einer geringfügigen Ausweitung der Überwachung des öffentlichen Raums kam. Es wurden einige kleine Pilotstudien zur Überwachung der Öffentlichkeit durchgeführt, die zeigten, dass der Nutzen im Hinblick auf die Prävention von Verbrechen nicht deutlich ist. Mit einer Reform des Rechtsrahmens für Kameraüberwachung im Jahr 2012 wurden jedoch die Interessen der Kriminalprävention stärker in den Vordergrund gerückt und die Beschränkungen für die Überwachung von Geschäften, Parkhäusern und U-Bahnen gelockert. Diese Entwicklungen können als Vorläufer betrachtet werden; die Hauptanstrengungen der Regierung zur Ausweitung der Kameraüberwachung begannen jedoch erst im Jahr 2018. Zu diesem Zeitpunkt hatten bereits mehrere Terroranschläge stattgefunden, die die politischen Anreize für eine großzügigere Überwachung des öffentlichen Raums schürten: ein fehlgeschlagener Terroranschlag auf Menschen, die im Jahr 2010 im Zentrum Stockholms Weihnachtseinkäufe besorgten, die verheerenden Terroranschläge in Oslo und Utøya, Norwegen, im Jahr 2011 und der Terroranschlag mit einem Lieferwagen im Zentrum Stockholms im Jahr 2017, zusätzlich zu anderen großen Anschlägen in Europa. Doch als sich das politische Interesse an der öffentlichen Überwachung zu bewegen begann, war dies nur zum Teil auf Terrorismus zurückzuführen.

Seit 2015 hatte die schwedische Polizei damit begonnen, “gefährdete Gebiete” auszuweisen, das heißt geografisch abgegrenzte Gebiete (vor allem Vororte größerer Städte), die sich durch einen niedrigen sozioökonomischen Status auszeichnen und in denen Kriminelle einen Einfluss auf die örtliche Gemeinschaft haben sollen. Die Intensivierung der Polizeiarbeit in diesen Gebieten wurde zunehmend zu einer politischen Priorität. Dies gilt umso mehr, seit die tödliche Gewalt bei Konflikten zwischen kriminellen Banden allgemein zugenommen hat und die Zahl der tödlichen Gewalttaten in gefährdeten Gebieten im Verhältnis zur Bevölkerungszahl achtmal so hoch ist wie im Land insgesamt. Die polizeiliche Kameraüberwachung in diesen gefährdeten Gebieten wurde zu einer Schlüsseltaktik, zusammen mit den Bemühungen um bürgernahe Polizeiarbeit und einer allgemeinen Aufstockung der Zahl der Polizeibeamten vor Ort. In einer Evaluation des schwedischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2020 über die polizeilichen Initiativen in gefährdeten Gebieten wurde festgestellt, dass mehr als die Hälfte der 350 von der schwedischen Polizei installierten Überwachungskameras in diesen Gebieten installiert waren. Die Ausweitung der Überwachungskameras und die Verteilung von am Körper getragenen Kameras an Polizeibeamte hatten weiterhin Priorität.

Ermöglicht wurde diese Entwicklung durch eine rasche Lockerung der zuvor recht strengen Anforderungen für den Einsatz von Überwachungskameras in öffentlichen Bereichen. Eine Reform im Jahr 2018 erleichterte es den Polizeibehörden und Gemeinden, Genehmigungen für die Kameraüberwachung an öffentlichen Orten zu Strafverfolgungs- oder Sicherheitszwecken zu erhalten. Die Polizeibehörde und die Sicherheitspolizei dürfen Kameraüberwachung nun auch vorübergehend ohne Genehmigung einsetzen, wenn die Gefahr einer schweren Straftat besteht. Der Einsatz von Kameraüberwachung in U-Bahnen und Bahnhöfen sowie in Einrichtungen des Gesundheitswesens wurde ebenfalls erleichtert, indem die Genehmigungsbedingungen gesenkt wurden. Nur ein Jahr später schaffte die Regierung die Genehmigungspflicht für Strafverfolgungsbehörden bei der Installation neuer Überwachungskameras in der Öffentlichkeit vollständig ab. Die jüngsten Ausnahmeregelungen für den Nahverkehr wurden ebenfalls erheblich ausgeweitet, um die Überwachung von Fahrzeugen im öffentlichen Nahverkehr im Allgemeinen sowie von Bahnhöfen, Haltestellen oder Bereichen, die mit diesen Verkehrsmitteln verbunden sind, zu ermöglichen. Diese Abschaffung der Genehmigungspflicht war – vielleicht kontraintuitiv – teilweise durch den verstärkten Schutz aufgezeichneter Daten motiviert, den die Datenschutzgrundverordnung und die EU-Strafverfolgungsrichtlinie bieten. Die damit verbundenen Anforderungen an interne Verhältnismäßigkeitsprüfungen und Kontrollen sollten die Abschaffung der Vorabgenehmigung durch eine unabhängige Behörde ausgleichen.

Dieser Ketchup-Effekt der neuen Überwachungsmöglichkeiten belastet die Ressourcen der Polizei. In einem Forschungsbericht aus dem Jahr 2019 wird darauf hingewiesen, dass ein Mangel an Personal für die Überwachung und Analyse von Überwachungsvideos ein Faktor ist, der die Wirksamkeit der Überwachung einschränkt. Die zunehmende Verfügbarkeit von Gesichtserkennungstools wird dies jedoch wahrscheinlich ändern. Nach einer Konsultation mit der schwedischen Datenschutzbehörde im Jahr 2019 begann die Polizei damit, die Gesichtserkennung bei der forensischen Analyse von Videomaterial in laufenden Ermittlungen einzusetzen. Seitdem haben Gesetzesänderungen die weitere Nutzung biometrischer Daten in Testumgebungen ermöglicht – um weitere Fähigkeiten zu entwickeln und den Einsatz der Gesichtserkennung bei Grenzkontrollen zu ermöglichen. Das zunehmende Interesse am Einsatz von Überwachungskameras zu Strafverfolgungszwecken ging einher mit der Entwicklung von Instrumenten, die eine kosteneffiziente Integration dieser Kameras in die Polizeiarbeit ermöglichen. Natürlich verändern Gesichtserkennungswerkzeuge die Gleichung der Privatsphäre im Zusammenhang mit Überwachungskameras. Die Privatsphäre als Wert in der Öffentlichkeit wird also gleichzeitig durch die Abschaffung oder Erleichterung der Genehmigungspflicht, das Aufkommen von in die Privatsphäre eingreifenden Technologien, die scheinbar die Identifizierung von Personen auf dem Überwachungsmaterial ermöglichen, sowie durch die damit verbundene erhöhte Kapazität zur Analyse größerer Mengen an Filmmaterial durch Automatisierung beschnitten.

Dennoch gibt es immer noch Spuren von Zurückhaltung. Die Regierung hat (bisher) davon Abstand genommen, eine Live-Gesichtserkennung vorzuschlagen, mit Ausnahme eines Entwicklungsprojekts für den Grenzübergang an Flughäfen. Die im Rahmen der forensischen Analyse implementierte Gesichtserkennung ist (noch) nicht mit bestehenden polizeilichen Datenbanken verbunden, sondern scheint auf eine automatisierte Auswahl von Videosequenzen abzuzielen, in denen eine bestimmte Ähnlichkeit zu erkennen ist. Der politische Diskurs wird jedoch eindeutig von einem Paradigma der öffentlichen Sicherheit bestimmt, das durch die Zunahme von Bandenkonflikten angeheizt wird und an frühere rechtliche Entwicklungen zur Terrorismusbekämpfung anknüpft. Nach der Ermordung eines berühmten schwedischen Rappers (in einem wohlhabenderen Vorort von Stockholm) zog der Oppositionsführer Parallelen zwischen organisierter Kriminalität und Terrorismus. Die Regierung stimmte dem offenbar zu, da sie eine neue öffentliche Untersuchung über die mögliche Ausweitung präventiver Überwachungsmaßnahmen, die für Terrorismusbekämpfung entwickelt wurden, auf den Kampf gegen das organisierte Verbrechen eingeleitet hat.

Die rechtlichen Diskussionen über die Ausweitung der Gesichtserkennung scheinen ebenfalls begrenzt zu sein. In ihrer Analyse der von der schwedischen Polizeibehörde vorgeschlagenen Verwendung von Gesichtserkennungsvergleichen konzentrierte sich die schwedische Behörde für den Schutz der Privatsphäre auf die Argumentation des EuGH in der Rechtssache Heinz Huber. Die Behörde stellte fest, dass das Erfordernis der Notwendigkeit in der Strafverfolgungsrichtlinie, wie sie in schwedisches Recht umgesetzt wurde, im Wesentlichen die Frage stellt, ob die Identifizierung von Verdächtigen durch die Maßnahme effektiver wird (als bei manuellen Kontrollen). Durch diese Auslegung werden dem Einsatz neuer Ermittlungsmaßnahmen oder -technologien nur wenige Grenzen gesetzt. Sie scheint auch die Feststellungen in Heinz Huber auf einen Kontext auszudehnen, der nicht unbedingt vergleichbar ist, da sich der Fall auf die frühere Datenschutzrichtlinie bezog und das Bewusstsein für die Risiken der Gesichtserkennung seither gewachsen ist. Die Datenschutzbehörde hat sich allerdings in Bezug auf die unrechtmäßige Verwendung der Clearview-KI durch die schwedische Polizei durchsetzungsfähiger gezeigt. Dennoch gab es nicht einmal an dieser Stelle eine echte verfassungsrechtliche Debatte über öffentliche Überwachung. Die gerichtliche Überprüfung des Gesetzgebungsrates (Lagrådet) zur Abschaffung der Genehmigungspflicht für Polizeikameras konzentrierte sich auf sprachliche und geringfügige rechtstechnische Details und nicht auf verfassungsrechtliche oder rechtebasierte Bedenken. Sogar die Vorgängerin der schwedischen Behörde für den Schutz der Privatsphäre äußerte sich in erster Linie zu administrativen und organisatorischen Aspekten der Regierungsvorlage. Diese eingeschränkte Debatte könnte selbst eine Normalisierung der öffentlichen Überwachung darstellen.

3. Einordnung der schwedischen öffentlichen Überwachung in die diskursiven Muster von Privatsphäre und Sicherheit

In “The Cultural Lives of Security and Rights” weist Ian Loader auf die Verflechtung von Sicherheitsanforderungen mit der “Produktion und Reproduktion eines ‘Wir’, dessen Territorium, Werte oder Selbstbestimmungsfähigkeit als bedroht empfunden wird – entweder von außen oder von ‘inneren Feinden'” hin. Die aktuelle Debatte über tödliche Bandenschießereien in Schweden hat die schwedische Diskussion über die Überwachung des öffentlichen Raums in vielerlei Hinsicht aus einem gewissen gordischen Knoten politischer Sensibilität befreit. Anstelle von Gesetzesreformen, die den weniger ansprechenden Vorschlag der Überwachung des “gewöhnlichen Schweden” berücksichtigen müssen, kann die Regierung eine bequemere Rhetorik anwenden, bei der sich die Überwachungsmaßnahmen in erster Linie gegen “den Anderen” richten. Die Definition dieses “Feindes” dient auch dazu, diesen Feind von dem öffentlichen “Wir” zu unterscheiden. Dies gilt umso mehr, da die Überwachungsmaßnahmen auf eine Gruppe abzielen, die sich von der allgemeinen Öffentlichkeit unterscheidet, d. h. auf “kriminelle Netzwerke” sowie auf die geografisch und sozioökonomisch unterschiedlichen “gefährdeten Gebiete” mit einem höheren Anteil an Einwanderern der ersten oder zweiten Generation.

Die diskursiven Muster, die diese aufkommende Überwachung umgeben, bestärken die Rollen, die bereits im Sicherheitsparadigma nach dem 11. September 2001 festgelegt wurden. Die ausgewiesenen gefährdeten Gebiete, die einer intensiveren Überwachung unterliegen, sind tendenziell auch stärker segregiert, was ihrer Darstellung in politischen und medialen Diskursen eine weitere “Andersartigkeit” verleiht. Bei der Festlegung der strengeren Stufe der “besonders gefährdeten Gebiete” berücksichtigt die schwedische Polizeibehörde unter anderem das Vorhandensein von “Extremismus, wie z. B. systematische Verletzungen der Religionsfreiheit oder starker fundamentalistischer Einfluss, der die Menschenrechte und Freiheiten einschränkt”, und “Personen, die zur Teilnahme an Kampfhandlungen in Konfliktgebiete reisen”. Hier zeigt sich vielleicht die ganze Tragweite des 11. Septembers für die schwedische öffentliche Überwachung – in der Verfügbarkeit diskursiver Verbindungen zum Terrorismus, die in neuen präventiven Kontexten genutzt und umgesetzt werden können. Wenn der “Andere”, der das primäre Ziel der Überwachung sein wird, glaubhaft von der allgemeinen Öffentlichkeit getrennt werden kann, kann die Ausweitung der gesetzlichen Überwachungsmandate folgen. Die Tatsache, dass diese gesetzlichen Mandate nicht auf die derzeit ins Visier genommenen Bereiche oder Gruppen beschränkt sind, ist eine andere Geschichte. Das sprichwörtliche Ketchup ist auf dem Teller gelandet, und irgendwann wird es jeder schmecken.

Bei diesem Text handelt es sich um eine Übersetzung des Beitrags, The ‘Ketchup Effect’, durch Felix Kröner.

References

References
1 In diesem Aufsatz werde ich mich ausschließlich auf die Überwachung durch Behörden konzentrieren. Um das gesamte Ausmaß der schwedischen Überwachungslandschaft zu analysieren, muss die Überwachung durch private Akteure berücksichtigt werden, da privat betriebene Kameras sowohl formell als auch informell in die allgemeinen Bestrebungen zur Verbrechensbekämpfung einbezogen werden, siehe Fredrika Björklund,
Pure flour in your bag: Governmental rationalities of camera surveillance in Sweden, Information Polity 16 (2011) 355–368 355, DOI 10.3233/IP-2011-0260.