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31 March 2022

Versicherheitlichung und Solidarität in Singapur nach dem 11. September

Die Folgen des 11. September läuteten ein Jahrzehnt des weltweiten Terrorismus ein, das auch an Singapur nicht spurlos vorbeigegangen ist. Die Anschläge waren jedoch nicht der Grund für die Verschärfung der Sicherheitsmaßnahmen und -politik. Vielmehr bestätigten sie den bereits bestehenden sicherheitsorientierten Ansatz für die öffentliche Ordnung. Dieser Ansatz läuft seit jeher parallel zur zivilen Strafjustiz und bildet zusammen ein zweigleisiges System.1) Artikel 149 der Verfassung erlaubt die Verabschiedung von Anti-Subversionsgesetzen, die den normalen Rechtsweg und ein ordentliches Verfahren umgehen. Dies wird dadurch erreicht, dass Gesetze, die auf der Grundlage von Artikel 149 erlassen werden, gegen Anfechtungen immunisiert werden, wenn sie gegen festgelegte Grundfreiheiten verstoßen.

Das wichtigste Gesetz zur inneren Sicherheit neben der Verfassung ist der Internet Security Act (ISA), dessen Wurzeln in den Notstandsverordnungen aus der Kolonialzeit von 1948 und anderen Vorläufergesetzen liegen. Die zugrundeliegende koloniale Gesetzgebung konzentrierte sich vor allem auf darauf sicherzustellen, dass kommunistische Terroristen nicht “Singapur zu einem neuem Kuba machen”.2) Der ISA erlaubt die außerordentliche Befugnis, Personen, die in einer die Sicherheit gefährdenden Weise handeln, ohne Gerichtsverfahren in Haft zu nehmen.

Ähnlich wie Anti-Terror-Gesetze, die Ausnahmen von der Rechtsstaatlichkeit vorsehen und bürgerliche Freiheiten aushöhlen, stellt das ISA den Staat im Namen der existenziellen Notwendigkeit über das Gesetz. 1989 beschränkte der Gesetzgeber die gerichtliche Überprüfung von Entscheidungen im Rahmen des ISA auf verfahrensrechtliche Fragen. Und das, obwohl Artikel 151 der Verfassung ISA-Gefangenen verschiedene Verfahrensrechte einräumt, wie z. B. das Recht, über die Gründe und Tatsachen für die Inhaftierung informiert zu werden, und das Recht auf Vertretung vor einem Beirat (Advisory Board, AB), der von einem Richter des Obersten Gerichtshofs geleitet wird. Wenn der Beirat von einer weiteren Inhaftierung abrät, muss die Regierung zunächst die unabhängige Entscheidung des Präsidenten einholen, um diesen Rat umzusetzen. Angeklagte, die vor dem AB verhandelt werden, haben daher einen weitaus schwächeren gerichtlichen Schutz als bei offenen Strafprozessen.

Solche Gesetze festigen die Befugnisse einer starken Exekutive, die in Singapur im Rahmen eines parlamentarischen Systems mit dominanten Parteien agiert und autoritäre Kontrollmodalitäten erleichtern kann. Die parlamentarische Exekutive, die als Souverän über die Anwendung der Gesetze in Fällen des ISA entscheidet, kontrolliert 83 der 93 gewählten Sitze. So kann die regierende People’s Action Party, die seit der Unabhängigkeit 1965 an der Macht ist, leicht die parlamentarische Zweidrittelmehrheit erreichen, die für Verfassungsänderungen nach Artikel 5 Absatz 2 erforderlich ist.

Die ISA-Regelung ermöglichte es der Regierung zunächst, schnell und prophylaktisch gegen Anstifter von ethnischen Unruhen, kommunistischer Propaganda und Spionage vorzugehen. Doch mit dem 11. September 2001 entstand eine neue Sicherheitsbedrohung in Form des religiös motivierten Terrorismus, insbesondere des gewalttätigen islamischen Extremismus. Heute wird diese Bedrohung von der Abteilung für Innere Sicherheit (ISD), die dem Innenministerium unterstellt ist, als die größte Terrorgefahr angesehen.

Religiöser Terrorismus im Vordergrund: Die Präventivhaft als notwendige, aber unzureichende Antwort

Singapur und seine Institutionen wurden schon früher ins Visier genommen. Im Dezember 2001 wurden 15 Personen, allesamt Mitglieder der malaiisch-muslimischen Gemeinschaft Singapurs, im Rahmen des ISA verhaftet, weil sie an einem Bombenanschlag beteiligt waren, der sich gegen Einrichtungen in Singapur wie die US-amerikanische und die britische Botschaft sowie die MRT-Station Yishun richtete. 13 der Festgenommenen gehörten zu einer Singapurer Zelle der radikalen Terrorgruppe Jemaah Islamiyah (JI), die enge Verbindungen zu Al-Qaida unterhält und die Errichtung eines islamischen Kalifats (Daulah Islamiyah) in Südostasien anstrebt. Während die physische Bedrohung durch die Gewalt abgefangen wurde, sah es die Regierung als zwingend notwendig an, sich mit dem psychologischen und pneumatischen Schaden zu befassen, den diese Entdeckung dem sozialen Zusammenhalt im religiös vielfältigsten, multirassischen und säkularen demokratischen Gemeinwesen der Welt zufügte.

Obwohl der Rückgriff auf das ISA in solchen Fällen als notwendig erachtet wurde, war er gleichzeitig eine unzureichende Antwort auf den Terror. Das Gesetz konnte die Bedrohung des sozialen Zusammenhalts durch den Terrorismus nicht auffangen, da dieser die “Gesellschaft des hohen gegenseitigen Vertrauens” zu untergraben drohte, die ein wesentlicher Bestandteil von Singapurs Modell des kommunitären Konstitutionalismus ist. Um dieses System zu schützen, das ein stärkeres Engagement für die partizipative Demokratie vorsieht und “Dialog, Toleranz, Kompromissbereitschaft und die Vorrangstellung der Gemeinschaft vor sich selbst3) fördert, waren weitere flankierende Maßnahmen erforderlich.4)

Zu diesen flankierenden Maßnahmen gehört der rehabilitative Ansatz der Regierung, der darauf abzielt, Personen, die aus Gründen des religiösen Extremismus inhaftiert sind, zu deradikalisieren und wieder in die Gesellschaft zu integrieren. Wie der Justizminister erklärte: “Wir geben ihnen eine religiöse Rehabilitierung, wir werfen die Schlüssel nicht weg.5) Sicherheit ist nicht einfach nur Überlebensfähigkeit und Stabilität, sondern hat mit der Aufrechterhaltung des laufenden singapurischen Projekts zu tun. Ein wesentlicher Bestandteil dieses Projekts ist die Aufrechterhaltung der rassischen und religiösen Harmonie. Dies deckt sich mit Singapurs Bekenntnis zum relationalen Konstitutionalismus, dessen Ziel es ist, “das relationale Wohlergehen von Individuen und Gruppen zu sichern und nachhaltige Beziehungen zu erhalten”. All dies soll es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglichen, “ihre unterschiedlichen Identitäten zu bewahren, während sie gleichzeitig durch eine nationale Identität und ein gemeinsames Engagement für das Gemeinwohl vereint sind”.6)

Während Terror, Angst, Misstrauen und Entfremdung schürt, was der gesellschaftlichen Solidarität abträglich ist, ist ein rehabilitierungsorientierter Ansatz gegenüber religiösem Terrorismus eine Übung in Hoffnung. Anstatt den Terroristen als “Geächteten” oder unverbesserlichen Feind von Staat und Gesellschaft zu verteufeln, betrachtet die Rehabilitation den Terroristen als eine Art fehlgeleiteten verlorenen Sohn. Ein Sohn, der vielleicht eines Tages zurückkehren und wieder ein verantwortungsvolles Mitglied der Gesellschaft werden könnte.

Die Verbriefung des Rechts und die Normalisierung von Ausnahmen vom Rechtsweg können die Menschenwürde sicherlich beeinträchtigen. Es gibt jedoch unterschiedliche Auffassungen von Menschenwürde jenseits des Grundrechtsdiskurses.  In diesem Aufsatz wird darüber nachgedacht, wie die Menschenwürde von Personen, die sonst wegen ihrer antisozialen Überzeugungen ausgestoßen würden, im Rahmen des Singapurer Modells von “Inhaftierung, Rehabilitierung und Entlassung” gewahrt werden kann.7) Dabei werden gesetzgeberische und verwaltungsrechtliche Methoden sowie öffentlich-private Partnerschaften zu einem umfassenden Rehabilitationsansatz kombiniert.

Wie bereits erwähnt, hat Singapur viel getan, um die soziale Resilienz zu stärken. Durch konzertierte Bemühungen der Regierung ist es das Ziel, durch dialogische Prozesse und interaktive Projekte freundschaftliche Beziehungen zwischen verschiedenen ethnischen und religiösen Gruppen aufzubauen.8) Das ist in einem Stadtstaat, in dem die Chinesen 76% der Bevölkerung ausmachen und die malaiische Minderheit, die zu 99% aus Muslimen besteht,9)) nach Artikel 152 als indigene Gruppe anerkannt ist, von entscheidender Bedeutung. Das heikle Thema der religiösen Empfindlichkeiten und der Beziehungen zwischen den Gruppen wird nicht nur durch das historische Trauma der Rassenunruhen der 1960er Jahre verschärft. Auch die geopolitische Realität Singapurs spiegelt sich darin wider. Singapur ist ein “roter Punkt in einem grünen Meer“, eine säkulare multikulturelle Demokratie in einem malaiischen Archipel, wie ein ehemaliger indonesischer Präsident abschätzig sagte.

Unterschiedliche Behandlung: Politische Gegner und religiöse Extremisten

Der politische Konstitutionalismus betont daher auch in Singapur die Notwendigkeit, auf politische Prozesse und öffentliche Mittel zurückzugreifen, um die Rechenschaftspflicht der Regierung sicherzustellen. Dies ist zwar ein wesentliches Merkmal der öffentlich-rechtlichen Landschaft des Stadtstaates, hat aber im Kontext der öffentlichen Sicherheit seine Grenzen. Ein gutes Beispiel ist die Verhaftung von 16 Personen im Jahr 1987 unter dem ISA wegen einer angeblichen marxistischen Verschwörung “zur Untergrabung der bestehenden Gesellschaftsordnung mit dem Ziel der Errichtung eines sozialistischen Staates”.10) Nur ein Oppositionspolitiker sprach im Parlament für die Inhaftierten und nannte sie “unschuldige junge Idealisten“. Seine Appelle änderten wenig an der harten Behandlung, die die Verhafteten erfuhren.

Damals gehörten das Europäische Parlament und US-Kongressabgeordnete zu den internationalen Kritikern, die die sofortige Freilassung der Inhaftierten forderten. Viele bezweifelten die tatsächliche Existenz einer internen kommunistischen Bedrohung und sahen darin eine Maßnahme zur Unterdrückung politischer Meinungsverschiedenheiten und des sozialen Engagements der mutmaßlichen Verschwörer. Neun der Festgenommenen widerriefen später ihre Geständnisse, dass sie auf Anweisung eines ehemaligen Studentenführers im britischen Exil gehandelt hatten, um Singapur zu destabilisieren. Die Wohnungen und Büros der Verhafteten wurden durchsucht, aber es wurden weder belastende Schriften noch Waffen gefunden. Die Geschichte von 1987 bleibt eine unglückliche Episode in Singapurs demokratischer Geschichte.

Gegenüber den inhaftierten radikalen Extremisten der JI verfolgten die Behörden einen deutlich anderen Ansatz.11) Dies könnte damit begründet worden sein, dass man der malaiischen Gemeinschaft nach den aufgedeckten Bombenanschlägen mit Misstrauen begegnete und damit den Grundwert des kulturellen Zusammenlebens in Singapur in Frage stellte. Bemerkenswert ist jedoch, dass ehemalige Kritiker des ISA-Regimes aus dem liberalen Westen nun Singapurs Bemühungen zur Bekämpfung des religiösen Terrorismus lobten. Schließlich hatten auch sie im Kampf gegen terroristische Bedrohungen Maßnahmen ergriffen, mit denen sie Bedenken hinsichtlich eines ordnungsgemäßen Verfahrens umgingen (z. B. das Gefangenenlager in Guantanamo Bay), um erhöhten Sicherheitsbedenken zu begegnen.

Der Ansatz der singapurischen Regierung stützt sich auf drei Säulen. Erstens bemühte sich die Regierung, die Oberhäupter der malaiischen Gemeinschaft zu konsultieren und sie über die Verhaftungen der JI zu informieren, bevor diese öffentlich gemacht wurden.

Zweitens veröffentlichte die Regierung einen ausführlichen Bericht, um die Transparenz zu fördern und Bedenken zu zerstreuen. Das Dokument mit dem Titel “Die Verhaftungen der Jemaah Islamiyah und die Bedrohung durch den Terrorismus” (Cmd 2 von 2003) wurde auch im Parlament ausgiebig debattiert.12) Er enthielt nicht nur Beweise für die Bombenanschläge, sondern stellte die beteiligten Singapurer auch als “kleine und isolierte Gruppe” dar. Es wurde behauptet, dass sie von ausländischen muslimischen Terroristen manipuliert worden waren, die die Bande der islamischen Brüderlichkeit und den respektvollen Umgang der Gemeinschaft mit ihren Religionslehrern ausnutzten. Sie betonte, dass die meisten lokalen Muslime “moderat, tolerant und gesetzestreu” seien. Die Regierung hat die breite Gemeinschaft immer wieder aufgefordert, Islamophobie abzulehnen und sich zu verpflichten, niemals zuzulassen, dass Fremdenfeindlichkeit den Schutz von Minderheiten und die Religionsfreiheit untergräbt. Die Botschaft war stets, dass dies ein singapurisches und kein malaiisch/muslimisches Problem ist. Sozialer Zusammenhalt und religiöse Harmonie sind ein öffentliches Gut und die Bürger/innen wurden aufgefordert, die Behörden zu informieren, wenn sie auf extremistische religiöse Lehren oder geheime Aktivitäten stoßen.

Drittens hat die Regierung immer wieder betont, dass die legitimen religiösen Praktiken und friedlichen Aktivitäten der Muslime in Singapur geschützt werden müssen. Es wurde darauf hingewiesen, dass diese Politik und die Neutralisierung radikaler Lehrkräfte und ausländischer Terroristen nicht diametral entgegengesetzt sind. Die Gemeinschaft wurde aufgefordert, die Führung bei der Selbstregulierung des Religionsunterrichts zu übernehmen. In der Folge wurden ein Asatizah-Anerkennungssystem und ein Verhaltenskodex für alle muslimischen Religionslehrer/innen verabschiedet, die vom Islamischen Religionsrat von Singapur verwaltet werden, der auf der Grundlage des Gesetzes über die Verwaltung des muslimischen Rechts gegründet wurde.

Umfassende Rehabilitation und Wiederherstellung der Solidarität: Eine öffentlich-private Partnerschaft

Die Korrektur fehlgeleiteter religiöser Überzeugungen beinhaltet zwangsläufig theologische Fragen, die über die Kompetenz einer säkularen Regierung hinausgehen. Deshalb hat sich die ISD mit der Religious Rehabilitation Group (RRG) zusammengetan, einer Gruppe von ehrenamtlichen Religionsgelehrten, die im April 2003 gegründet wurde. Die RRG setzt sich regelmäßig mit muslimischen Häftlingen auseinander, um ihre Denkweise zu verstehen, Vertrauen aufzubauen und so ihre Fehlinterpretation wichtiger islamischer Konzepte zu korrigieren. Ziel ist es, ihnen zu helfen, die Möglichkeit zu erkennen und zu schätzen, als gute Muslime in einer säkularen Demokratie wie Singapur zu leben. Im Laufe der Zeit haben sie sich das Vertrauen vieler Inhaftierter und der muslimischen Gemeinschaft im Allgemeinen erworben,13) da sie keine staatlichen Mittel erhalten und nur am Rande mit dem Innenministerium zusammenarbeiten. Inzwischen hat sich ihre Arbeit auch auf Programme für größere religiöse Gemeinden ausgeweitet. Die RRG setzt sich regelmäßig mit eschatologischen Auffassungen auseinander und stellt den Dschihad als bewaffneten Konflikt in Frage, z. B. in Bezug auf die Ansicht, dass der Syrienkonflikt der Vorläufer der Endzeitprophezeiung (Yaumul Qiyamah) sei. Sie forderten die Muslime auf, sich nicht “von religiöser Rhetorik emotional manipulieren zu lassen”, die die “wahre Botschaft des Islam” verzerrt. Die RRG veröffentlicht auch regelmäßig Broschüren, die falsche ISIS-Erzählungen über den Islam entlarven.

Um dem Extremismus entgegenzuwirken, bietet das Innenministerium den Gefangenen auch psychologische Beratung an. Außerdem wird die soziale Rehabilitation gefördert, um die Wiedereingliederung in die Gesellschaft nach der Entlassung zu erleichtern, z. B. durch regelmäßige Familienbesuche. Beamte der ISD haben sich auch für die Vermittlung von Arbeitsplätzen für entlassene Gefangene eingesetzt und dafür gesorgt, dass jugendliche Gefangene ihre Ausbildung fortsetzen können. Dadurch sollen auch die schulischen Leistungen der ehemaligen Häftlinge verbessert werden, damit sie eine Beschäftigung finden und eine Zukunft haben. Die Inter-Agency Aftercare Group (ACG), ein informelles Netzwerk muslimischer Verbände, bietet den Familien der Inhaftierten ebenfalls emotionale und finanzielle Unterstützung an. Die Familienmitglieder erhalten auch religiöse Beratung, um sicherzustellen, dass sie nicht radikalisiert werden. Dies ist besonders wichtig, um zu verhindern, dass eine zweite Generation von Terroristen entsteht und um die Rückfallquote niedrig zu halten. Durchdachte Gesten wie die Bereitstellung eines Taschengeldes für die Kinder der Inhaftierten motivieren die Inhaftierten, sich zu rehabilitieren, da sie wissen, dass für das Wohlergehen ihrer Familien gesorgt ist.

In einem Bericht zum 20.th Jahrestag der Operationen des ISD gegen die Jemaah Islamiyah in Singapur äußerte sich ein JI-Gefangener Berichten zufolge dass alle Gefangenen mit “Würde und Respekt” behandelt werden, z. B. durch regelmäßige Arztbesuche und die Versorgung mit Halal-Lebensmitteln, die den religiösen Speisevorschriften entsprechen.

Realistischerweise funktioniert die Rehabilitierung nur dann, wenn eine freiwillige Kooperation besteht, die es dem Staat erm