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21 September 2023

Österreich als Insel der Seligen?

Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache als rechtspolitischer Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

In Deutschland findet schon seit Jahrzehnten ein Diskurs statt, der bei seinem österreichischen Nachbarn anklopft, aber nicht wirklich angekommen ist: jener über Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache. Der fehlende rechtspolitische Diskurs lässt auf den ersten Blick vermuten, dass österreichische Abgeordnete nicht in eigener Sache entscheiden, sondern stets zum Gemeinwohl aller: Ist Österreich eine Insel der Seligen? Nüchtern betrachtet offenbart sich jedoch ein anderes Bild. Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache ergehen auch in der Alpenrepublik – sie werden nur nicht nach denselben strengen Maßstäben wie in Deutschland durch das BVerfG kontrolliert. Eine wirkliche Debatte bleibt daher aus. Eckpunkte, Unterschiede und einige Beispiele sollen hier kurz dargestellt und mögliche Ursachen für diese zwei Welten eruiert werden.

Der wissenschaftliche Diskurs über Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache spitzt sich bekanntlich auf jene Gesetzesbeschlüsse zu, in denen lediglich politische Parteien und die ihnen zugehörigen Parlamentarier:innen bzw. Politiker:innen betroffen sind. Im Bereich des Wahlrechts schaffen sich politische Parteien, die im Parlament vertreten sind, die „Spielregeln“ selbst. Auch in der Politikfinanzierung entscheiden politische Parteien über ihre Förderungen und das Gehalt ihrer Amtsträger:innen im Alleingang. Einerseits besteht dadurch die Gefahr der Selbstbereicherung und der mangelnden Ausgestaltung von Transparenz- und Kontrollregelungen andererseits die Gefahr einer für die Demokratie schädigenden Kartellbildung.

Garantie, dass Recht über Macht steht

Eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit oder durch die Medien erweist sich bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache als nicht wirkungsvoll genug. Zwar bezeichnet das BVerfG die Öffentlichkeit als „einzige wirksame Kontrolle“ (Rn. 327). Gerade bei Kartellentscheidungen ist es der Öffentlichkeit jedoch unmöglich, bei der nächsten Wahl alle politischen Parteien abzuwählen. Neben der Öffentlichkeit können die Medien eine gehaltvolle Rolle einnehmen und Druck auf den Gesetzgeber ausüben. Aufheben kann eine Entscheidung in eigener Sache aber letztlich nur ein Verfassungsgericht, welches als einzig tauglicher Kontrolleur verbleibt.

Der Kontrollmaßstab, den ein Verfassungsgericht dabei anzulegen hat, hängt vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ab. Die Verfassung macht dem Gesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsmöglichkeiten Vorgaben und sieht Schranken vor, sie überlässt ihm ansonsten aber einen gewissen Spielraum. Das letzte Wort, wie weit dieser Spielraum geht, hat der „Schlussstein im Gebäude des Rechtsstaats“, der die „Verfassungsmäßigkeit allen Staatshandelns gewährleisten und garantieren soll, dass das Recht über Macht steht“ – das Verfassungsgericht.1)

Das Ausmaß des Gestaltungsspielraums wird durch die „verfassungsrechtlichen Bindung“ des Gesetzgebers im Einzelfall bedingt: Je strenger die verfassungsrechtlichen Vorgaben im konkreten Fall, desto dichter ist der Kontrollmaßstab eines Verfassungsgerichts und desto kleiner der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum. Im Umkehrschluss führt eine reduzierte „verfassungsrechtliche Bindung“ zu einer verringerten Kontrolldichte eines Verfassungsgerichts, wodurch sich der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum vergrößert.2)

Unterschiedliche Kontrollmaßstäbe

Mit Blick auf die ausbleibende Debatte zur Thematik in Österreich stellt sich die Frage, ob das Grundgesetz dem deutschen Gesetzgeber bei Entscheidungen in eigener Sache mehr Schranken setzt als das B-VG dem österreichischen Gesetzgeber? Oder legt das BVerfG die vorgegebenen Maßstäbe strenger aus als der VfGH?

In Österreich wie in Deutschland ist das Parlament verfassungsrechtlich für die Gesetzgebung in Materien möglicher Entscheidungen in eigener Sache zuständig. Was den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers anbelangt, so sind die deutschen Bestimmungen den österreichischen im Wesentlichen sehr ähnlich: In Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts geben Art. 26 Abs. 1 B-VG und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG den Rahmen vor. Beide sehen etwa den Grundsatz der gleichen Wahl vor; der Grundsatz der Verhältniswahl ist jedoch nur in Österreich als Verfassungsbestimmung verankert. Dem Bundesgesetzgeber ist jeweils die nähere Ausgestaltung des Wahlverfahrens überlassen (Art. 26 Abs. 7 B-VG und Art. 38 Abs. 3 GG). Im Parlamentsrecht ist in beiden Verfassungsordnungen vorgesehen, dass der Gesetzgeber die Geschäftsordnung selbst beschließt (Art. 30 Abs. 2 B-VG und Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG).

In Deutschland regelt die Rechtsverhältnisse politischer Parteien neben den Vorgaben des Art. 21 GG das Bundesgesetz näher (Art. 21 Abs. 5 GG). In Österreich kommen politische Parteien im B-VG nicht vor, allerdings regelt § 1 Abs. 1 PartG als Verfassungsbestimmung ihre Existenz. § 3 PartG, ebenso als Verfassungsbestimmung konzipiert, gibt den Rahmen für die Höhe und Aufteilung der Parteienförderung vor und bestimmt, dass das konkrete Ausmaß der Förderung im Bund durch einfaches Gesetz zu regeln ist; umgesetzt im Parteien-Förderungsgesetz 2012 (PartFörG).

Eine Verpflichtung der Parteien, über Herkunft und Verwendung der Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft zu geben, wie es Art. 21 Abs. 1 GG vorsieht, enthält die österreichische Verfassungsordnung nicht. Offenlegungspflichten wurden in Österreich als einfachgesetzliche Bestimmungen festgelegt (nun in § 5 PartG ff.), wohlgemerkt erst ein gutes Jahrzehnt nach Einführung der Parteienförderung.

Obwohl die verfassungsrechtlichen Vorgaben sehr ähnlich, wohl nahezu gleich sind, legen die beiden Verfassungsgerichte ihre jeweiligen Kontrollmaßstäbe bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache unterschiedlich streng an. Nachfolgende österreichische Beispiele aus den Bereichen des Wahlrechts sowie der Parteien- und Stiftungsfinanzierung sollen die Unterschiede mit Ausblick nach Deutschland aufzeigen.

Gleiches Wahlrecht ≠ gleicher Erfolgswert

Es liegt im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers das Wahlrecht auszugestalten. Abgesehen davon, dass die Regelungen den Vorgaben des Art. 26 B-VG entsprechen müssen, dürfen sie zum sonstigen Wesensgehalt der Bundesverfassung in keinem Widerspruch stehen. Ansonsten ist der einfache Gesetzgeber bei der Erlassung der Nationalrats-Wahlordnung „ungebunden“. Machtpolitische Erwägungen, wie sie das BVerfG anstellt (Rn. 113), lässt der VfGH bei seiner Prüfung außen vor.

Das Problem der Erfolgswertgleichheit, das in Deutschland Tür und Tor zu Diskussionen über das Wahlsystem geöffnet hat, stellt sich in Österreich trotz Verankerung eines Verhältniswahlrechts in der Verfassung – so zumindest der VfGH – nicht. Grundmandat und Sperrklausel musste der österreichische Gesetzgeber daher nicht in dem Ausmaß rechtfertigen wie der deutsche. Denn „[…] zu verlangen, daß jeder Stimme die gleiche Kraft, der gleiche Nutz oder Erfolgswert zukommen müsse, fällt außerhalb des Grundsatzes der Gleichheit des Wahlrechts, ja außerhalb des Bereiches der Möglichkeit. Kein Wahlsystem und besonders nicht das Verhältniswahlsystem […] kann einen solchen Nutz- oder Erfolgswert verbürgen“ (VfGH).

Dies sieht das BVerfG bekanntlich anders. Gerade bei einem Verhältniswahlsystem verlangt es, dass „jeder Wähler mit seiner Stimme auch den gleichen Einfluss auf die Zusammensetzung der zu wählenden Vertretung haben muss“ (Rn. 318). Ausnahmen sind möglich, sofern ein zwingender Grund sie rechtfertigt. Einen Grundsatz der Chancengleichheit leitet der VfGH, anders als das BVerfG (Rn. 105), im Bereich des Wahlrechts aus der Verfassung jedenfalls nicht ab. Die Grenze der Wahlrechtsmodifikationen sah der VfGH jedoch überschritten, als bei der Salzburger Landtagswahl 1994 Bestimmungen über die Wahlbezirkseinteilung und die Mandatsverteilung zu einer Annäherung an ein Mehrheitswahlrecht führten.

Unlimitierte Parteienfinanzierung

In Deutschland macht die Stiftungsfinanzierung den Großteil der staatlichen Politikförderung aus, in Österreich die Parteienförderung. Anders als in Deutschland wurden dem Gesetzgeber in Österreich keine verfassungsgerichtlichen Schranken in Bezug auf die Höhe der Parteienförderung gesetzt, weshalb er diese wiederholt aufstocken konnte.

Laut BVerfG fehlt es dem Gesetzgeber bei der Regelung der staatlichen Parteienfinanzierung an einem „korrigierenden Elemen[t] gegenläufiger politischer Interessen“ (Rn. 292). Deshalb hat es den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers stark eingeschränkt und sehr konkrete Vorgaben mittels der Grundsätze der Staatsfreiheit und der Chancengleichheit aus der Verfassung abgeleitet. So gibt das BVerfG neben einer absoluten und relativen Obergrenze (Rn. 289ff) der Parteienförderung auch Verteilungsmaßstäbe (Rn. 292, 295) vor, die den Gesetzgeber verpflichten, den Erfolg einer Partei nicht nur nach ihrem Wahlerfolg, sondern auch nach der Summe der erzielten Mitgliedsbeiträge und eingeworbenen Spenden zu berücksichtigen. Außerdem muss in Deutschland der Mindeststimmenanteil bei einer Wahl laut BVerfG deutlich unter der Sperrklausel liegen, um eine Wahlkampfkostenerstattung zu erhalten. Die Vorgabe von 2,5 % der abgegebenen Stimmen war dem BVerfG zu hoch. Mit 0,5 % der Stimmen ist aber jedenfalls ein Nachweis der Ernsthaftigkeit der Wahlkampfbemühungen, auf den es bei der Förderung ankäme, erbracht (Rn. 342).

Während das BVerfG eine Art von „Befangenheit“ des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung der Politikfinanzierung somit thematisiert und anerkennt, sind dem VfGH solche Befunde fremd. Wie bereits erwähnt, musste der österreichische Gesetzgeber eine Erhöhung der Parteienförderung, welche mehrmals schon stattgefunden, auf verfassungsgerichtliches Geheiß noch nie genau abwägen oder begründen (anders BVerfG).

Auffällig ist, dass der VfGH nur eine Chancengleichheit zwischen den bereits im Parlament vertretenen Parteien anerkennt, nicht gegenüber Parteien außerhalb des Parlaments. Der Gesetzgeber hat bei der Ausgestaltung des Anspruchs auf staatliche Parteienfinanzierung daher keine konkreten Verteilungsmaßstäbe zu bedenken. Wenn er sich im Rahmen seines rechtspolitischen Gestaltungsspielraumes dafür entscheidet, die Parteienförderung nach dem Wahlerfolg einer Partei zu verteilen und nur die im Nationalrat vertretenen politischen Parteien zu fördern, ist dies nach Ansicht des VfGH nicht zu beanstanden. Ebenso liegt es laut VfGH im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, ob er für nicht im Parlament vertretene Parteien, die bei einer Wahl eine bestimmte Stimmenanzahl erreichen, eine staatliche Parteienfinanzierung vorsieht oder nicht. Parteien, die bei einer Nationalratswahl mindestens 1 % der gültigen Stimmen erreicht haben und gemäß § 1 Abs. 3 PartFörG einen Anspruch auf eine – wenn auch geringere und einmalige – Förderung haben, dürften sich demnach beim Gesetzgeber für diese Gunst bedanken.

Allerdings ist der rechtspolitische Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers auch für den VfGH nicht gänzlich unbegrenzt. Einschränkungen gab es beispielsweise, als der Kärntner und der Salzburger Landesgesetzgeber die Spielregeln der Parteienfinanzierung während der laufenden Legislaturperiode änderten. In Salzburg wurde die bisherige Berechnung der Parteienförderung nach der Anzahl der bei der letzten Wahl errungenen Mandate auf eine Berechnung nach den aktuellen Mitgliedern einer Partei im Landtag umgestellt. Der VfGH argumentiert in diesen Fällen zwar mit der Chancengleichheit politischer Parteien, ausschlaggebend war indes vielmehr der Grundsatz des Vertrauensschutzes. Hält der VfGH doch im Salzburger Fall fest, dass die aufgehobene Regelung für künftige Gesetzgebungsperioden vorgesehen werden kann – was der Salzburger Gesetzgeber in der nächsten Legislaturperiode sodann umsetzte.

Unlimitierte Stiftungsfinanzierung

In Österreich nennt man politische Stiftungen Parteiakademien. Deren staatliche Förderung ist anders als in Deutschland gesetzlich geregelt, und zwar im Publizistikförderungsgesetz 1984 (PubFG). Eine Parteiakademie ist förderungsberechtigt, wenn sie von einer im Nationalrat vertretenen politischen Partei mit Klubstärke (mindestens fünf Abgeordnete) als der von ihr bestimmte Förderungswerber bezeichnet wird (§ 1 Abs. 1 Z 3 PubFG). Eine Art „Beständigkeit“ einer Partei, bevor sie Anspruch auf Förderung einer ihr zugehörigen Parteiakademie hat, empfand der österreichische Gesetzgeber als nicht notwendig. Anders ist dies in Deutschland, wo eine Vertretung im Bundestag über mindestens zwei Legislaturperioden erforderlich ist (bestätigt durch BVerfG, Rn. 244).

Vorgaben zur Ausgestaltung der Förderung konnte es vom VfGH bisher keine geben. Soweit ersichtlich wurde die Förderung durch das PubFG nämlich noch nie vor dem VfGH bekämpft. Zwar gibt es in Österreich kein umfassendes Organstreitverfahren wie in Deutschland (zuletzt etwa BVerfG-Urteil zur Stiftungsfinanzierung), was den Zugang zum Höchstgericht erschwert. Selbst wenn die bisherige Regelung auf einem anderen Weg vor den VfGH gelangen sollte, ist es angesichts der zurückhaltenden Judikatur des VfGH zur Parteienförderung, die deutlich mehr Steuergelder beansprucht, mehr als fraglich, ob er konkrete Vorgaben aufgestellt hätte. Begründungspflichten in Bezug auf die Höhe der Förderung, wie sie wohl nun auch für die Stiftungsfinanzierung in Deutschland gefordert werden könnten, sucht man in Österreich folglich vergebens. (Ob eine Vorbildwirkung des PubFG für eine nun erforderliche deutsche Regelung gegeben ist, wird hier thematisiert.)

Judicial activism vs. judicial self-restraint

Wie die Beispiele gezeigt haben, legen die beiden Höchstgerichte ihren Prüfungsmaßstab unterschiedlich an. Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen sind indes ähnlich: Neben weitgehend gleichartigen verfassungsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich der hier behandelten Materien, beruhen beide Verfassungsgerichte auf dem Konzept der zentralisierten Normenkontrolle. Zudem geben weder die deutsche noch die österreichische Verfassung dem jeweiligen Verfassungsgericht vor, bei Entscheidungen des Parlaments in eigener Sache einen strengeren Prüfungsmaßstab anzulegen.

Die beiden Höchstgerichte leiten aus den jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorgaben im Kern unterschiedliche Grundsätze und in der Folge Maßstäbe für den Gesetzgeber ab. Dem BVerfG schreibt man demzufolge judicial activism zu, dem VfGH judicial self-restraint. Letztlich entscheidet ein Gericht selbst, ob es zurückhaltend oder aktivistisch urteilt. Nicht zuletzt hängt diese Stilfrage von den jeweiligen Persönlichkeiten an der Richter:innenbank ab.3)

Der VfGH hat bereits gezeigt, dass er sich nicht strikt an seine rechtspositivistische Schule hält. In seiner älteren Rechtsprechung war judicial self-restraint zwar ein „Leitmotiv“, gab er den Wertungen des Gesetzgebers bewusst Vorrang und hielt seine eigenen zurück.4) Mit dem Einfluss der Rechtsprechung des EGMR wurde er aber vor allem in grundrechtlichen Fragen „aktiver“, insbesondere bei der Auslegung des Gleichheitssatzes.5) Der judicial self-restraint existiert jedoch weiterhin dort, „wo sich der VfGH nicht in politische Kämpfe einmischen möchte.“