Reproductive Backsliding

Wer die liberale Demokratie zurückbaut, baut auch reproduktive Rechte zurück. Denn autoritär-populistische Parteien glauben an die Idee eines „reinen Volkes“, das sich als solches reproduzieren soll. Das ist Teil des autoritär-populistischen Playbooks, nach dem Parteien in den USA und in Polen schon erfolgreich regiert haben. Doch Abgrenzungsgesten funktionieren hier nicht: Das gleiche kann in Deutschland passieren. Hierzulande war der Schock groß, nachdem der US Supreme Court mit Dobbs das Recht auf Schwangerschaftsabbruch kippte. Dabei ging unter, dass das BVerfG ein solches Recht gar nicht erst anerkannt hat – sondern Schwangeren eine grundsätzliche „Pflicht zum Austragen und Gebären des Kindes“ auferlegt.

Auf Bundesebene lässt die BVerfG-Rechtsprechung sogar Spielraum für noch restriktivere Abtreibungsregelungen, und auf Landesebene könnten fundamental ausgerichtete politische Mehrheiten mit ihren Haushaltsentscheidungen Finanzmittel und damit den Zugang zu Schwangerschaftsabbrüchen empfindlich einschränken. Reproductive backsliding lässt sich nur verhindern, wenn der Schwangerschaftsabbruch legalisiert wird.

Das autoritär-populistische Playbook

In den USA arbeiten Republikaner*innen seit Jahren daran, reproduktive Rechte abzuschaffen. Sie blockieren Prozesse (wie die Nominierung eines Richters zum Supreme Court durch Obama), kapern Institutionen (indem sie gezielt Gerichte mit konservativen Richter*innen besetzen) und manipulieren Wahlkreiszuschnitte (durch das sogenannte Gerrymandering). Diese Schachzüge machen es möglich, entgegen der Mehrheitsmeinung in der Bevölkerung strenge Abtreibungsgesetze zu verabschieden. Abtreibungsgegner*innen wenden also stille und inkrementelle Strategien an, um politische Macht in den Händen von konservativen Extremist*innen zu konzentrieren und Abtreibungsrechte einzuschränken – auch in Europa.

Auf der anderen Seite des Atlantiks entwickelt die „Agenda Europe“, ein europäisches christlich-extremistisches Netzwerk, seit 2013 gezielt Strategien, um sexuelle und reproduktive Rechte zu demontieren. Dem Netzwerk gehören inzwischen Akteure aus über 30 europäischen Ländern an. Ihr gemeinsames Ziel: „Die natürliche Ordnung wiederherstellen“. Gegner seien die „Abtreibungs- und Schwulenlobbys“ der „Kulturrevolution“, die Sex von Fortpflanzung entkoppelt habe. Mit strategischer Prozessführung stilisieren sie sich als deren Opfer und schränken unter dem Deckmantel der Religions- und Meinungsfreiheit reproduktive Rechte ein. Mit Erfolg: Es waren Gesetzesentwürfe von polnischen Mitgliedern der Agenda Europe, die zum vollständigen Abtreibungsverbot in Polen führten.

Dabei sind autoritäre Populist*innen ideologisch motiviert. Zentral ist die Vorstellung eines „reinen Volkes“. Denn das „Volk“ einer jeden Demokratie basiert auf einem sozialen konstruierten „Demos“, der sich über die Zeit hinweg demografisch reproduziert – und damit auf einer Politik der Reproduktion. Nach rechtspopulistischer Vorstellung könne „die Nation“ nur überleben, wenn die traditionelle, heteronormative Familie – „Vater, Mutter, Kind“ – überlebe. Dies sei durch den „großen Austausch“ gefährdet, ein neurechtes Narrativ, wonach eine kulturell „fremde“ Bevölkerungsgruppe die europäische „Stammbevölkerung“ ersetzen würde. Auch die AfD verknüpft ganz offen populistische Bevölkerungspolitik mit Reproduktion. So erklärte 2019 der damalige AfD-Bundessprecher Alexander Gauland, „[d]as elementare Bedürfnis eines Volkes besteh[e] darin, sich im Dasein zu erhalten“ (das OVG NRW, Urt. v. 13.5.2024 – 5 A 1218/22, S. 65, zitiert weitere ähnliche Aussagen von AfD-Mitgliedern). 2018 titelte sie auf einem Wahlplakat: „Neue Deutsche? Machen wir selber“. Und im sächsischen Landtag fragte die AfD an, wie viel Geld das Land für Sterilisationen von Geflüchteten zur Verfügung stellen könnte, während sie auf Bundesebene diverse Anträge stellte, um die Geburtenrate zu steigern.

Autoritär-populistische Bewegungen wollen also aus ideologischen Gründen reproduktive Rechte aushebeln, etwa den Zugang zu Verhütung, Schwangerschaftsabbrüchen, Fortpflanzungstechnologien, Scheidung und sexueller Aufklärung, aber auch den Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt, die Ehe für alle sowie geschlechtliche Selbstbestimmung. Diesen Beitrag fokussieren wir auf die Strategien, die sich gegen Schwangerschaftsabbrüche richten.

Die Rechtslage in Deutschland

In Deutschland sind Abtreibungen grundsätzlich illegal und Schwangere zur Austragung verpflichtet. Die von der Ampel-Regierung eingesetzte „Kommission zur reproduktiven Selbstbestimmung und Fortpflanzungsmedizin“ stellte im Frühjahr fest, dass es verfassungs- und völkerrechtlich zulässig und sogar geboten sei, Schwangerschaftsabbrüche in der Frühphase (also in den ersten zwölf Wochen) zu entkriminalisieren. Derzeit gilt: Ein Schwangerschaftsabbruch ist in den ersten zwölf Wochen nicht strafbar, wenn sich die Schwangere davor verpflichtend beraten lassen und drei Tage abgewartet hat. Dieses Beratungskonzept sehen viele als „Kompromiss“ zwischen dem Lebensrecht des Fötus und dem Selbstbestimmungsrecht der Schwangeren. Allerdings dient die Beratung laut BVerfG allein dem „Schutz des ungeborenen Lebens“ und soll zur Forstsetzung der Schwangerschaft „ermutigen“, aber „ergebnisoffen“ geführt werden. Damit ist es alles andere als ein Kompromiss (für eine ausführliche Analyse s. Klein, S. 185 ff.). Mit seinen Urteilen hat das BVerfG zwei demokratische Abtreibungskompromisse aufgeknöpft, die wesentlich liberaler waren.

Auf Bundesebene regeln das Strafgesetzbuch (StGB) und das Schwangerschaftskonfliktgesetz (SchKG) den Schwangerschaftsabbruch; die Länder setzen diese Gesetze um. § 13 Abs. 2 SchKG verpflichtet die Länder, ein ausreichendes Angebot ambulanter und stationärer Einrichtungen für Schwangerschaftsabbrüche sicherzustellen. Deshalb spielen die Bundesländer eine entscheidende Rolle dabei, reproduktive Rechte zu gewährleisten.

Einfallstore

Stellen wir uns vor, eine autoritär-populistische Partei regiert in Deutschland auf Bundesebene. Die zwei Abtreibungsurteile des BVerfG erlauben es, die restriktiven Regelungen zum Schwangerschaftsabbruch in §§ 218 ff. StGB weiter zu verschärfen. Denn das BVerfG verpflichtete 1993 in Schwangerschaftsabbruch II den Gesetzgeber dazu, das ungeborene Leben mit dem (sonst nur als ultima ratio einzusetzenden!) Strafrecht zu schützen. Eine Abwägung zwischen den Grundrechten der Schwangeren und denen des nasciturus sei unmöglich, weil Abtreibung „immer Tötung ungeborenen Lebens ist“. Die Gesetzgebung müsse Abtreibung also kriminalisieren. Allerdings führten die Grundrechte der Schwangeren dazu, dass der Gesetzgeber in Ausnahmelagen von der Austragungspflicht absehen könne. Dabei sei es „Sache des Gesetzgebers, solche Ausnahmetatbestände im Einzelnen nach dem Kriterium der Unzumutbarkeit zu bestimmen“ (Leitsatz 7). Der Gesetzgeber kann – wie er es 1993 mit dem Beratungskonzept getan hat – zu einem Schutzkonzept übergehen, dass die Schwangere miteinbezieht. Er muss es aber nicht.

Auf Landesebene hingegen bieten sich für eine autoritär-populistische Landesregierung einige Einfallstore, die vor allem durch die Beratungsregelung entstehen.

96 % der Abbrüche erfolgen nach dieser Regelung, die eine verpflichtende Beratung bei einer anerkannten Beratungsstelle vorsieht. Die Berater*innen stellen danach eine Bescheinigung aus (sog. Beratungsschein). Ohne den Schein können Ärzt:innen grundsätzlich keinen legalen Abbruch durchführen. Die Beratungsstellen spielen also eine zentrale Rolle; dementsprechend müssen die Länder dafür sorgen, dass ein ausreichendes Angebot wohnortnaher Beratungsstellen auch tatsächlich bereitsteht (§ 8 SchKG).

Mal angenommen, in Thüringen regiert eine autoritär-populistische Partei und besetzt unter anderem das Gesundheitsministerium. Das Gesundheitsministerium ist gemäß § 9 SchKG iV.m. § 5 ThürSchKG dafür zuständig, die Beratungsstellen anzuerkennen. Näheres regelt die Rechtsverordnung des Thüringer Gesundheitsministeriums, § 5 Abs. 3 ThürSchKG. Die Verordnung legt etwa fest, wie die Anerkennung erlischt oder widerrufen werden kann (§ 10 Thüringer Schwangerschaftskonfliktberatungsstellenverordnung – ThürSchKBVO).

In Thüringen gibt es derzeit 26 Beratungsstellen für Schwangere. Alle Beratungsformate sind kostenlos, die Beratungsstellen also auf Fördergelder angewiesen. Das autoritär-populistisch geführte Gesundheitsministerium könnte sich nun schlicht dazu entscheiden, den Beratungsstellen die Fördergelder zu entziehen (sog. Defunding). Zwar verpflichtet § 2 ThürSchKG das Land dazu, für je 40.000 Einwohner*innen mindestens ein*e Berater*in in Vollzeit sicherzustellen, und zwar in einer Entfernung, die von der Schwangeren „nicht die Abwesenheit über einen Tag hinaus verlangt“, wie das BVerfG formuliert. Details der Förderung regelt jedoch die Rechtsverordnung des Gesundheitsministeriums, nach unverbindlicher Anhörung des zuständigen Fachausschusses im Landtag. Das Ministerium kann also jedenfalls bis zu der gesetzlichen Untergrenze (ein*e Berater*in pro 40.000 Einwohner*innen) selbst entscheiden, wie viel Geld es für Beratungsstellen ausgeben will. Jede Förderung, die darüber hinausgeht, ist nicht verpflichtend: Nach § 5 Abs. 2 ThürSchKG vermittelt die Anerkennung als Beratungsstelle allein noch keinen Anspruch darauf, von der Landesregierung gefördert zu werden.

Beratungsstellen finanzieren sich nicht nur über Landesmittel, sondern auch über eigene Einnahmen, durch Sexualkundeseminare an Schulen zum Beispiel. Dieser Eigenanteil liegt allerdings schon seit mehreren Jahren über der gesetzlichen Vorgabe (20 % zu 21,5 % im Jahr 2022). Stellt das Bildungsministerium Programme zu sexueller Aufklärung an Schulen ein – was durchaus denkbar ist – fällt diese Einnahmequelle ebenfalls weg. Denkbar wäre auch, dass das Gesundheitsministerium auf Landesebene den Eigenanteil, den Stellen aufbringen müssen, schlicht erhöht. Denn dieser Eigenanteil ist gesetzlich nicht vorgegeben. Bisher ist Thüringen das einzige Land, das 100 % der Personalkosten übernimmt. Dies gilt jedoch nicht für Sachkosten (§ 9 Abs. 2 ThürSchKG). Erhöht der Landtag den Eigenanteil für beide Kostenposten und kürzt gleichzeitig die Haushaltsmittel für Beratungsstellen, kann sich deren oft ohnehin schon finanziell prekäre Lage weiter verschlechtern.

Beratungsstellen sind also davon abhängig, dass das jeweilige Bundesland sie finanziert. Das gilt zwar nicht nur für Beratungsstellen, ist jedoch keineswegs trivial. Die Strategie des Defunding ist ein wirkmächtiges Instrument autoritärer Populist*innen, das im Kontext reproduktiver Rechte besondere Aufmerksamkeit verdient.

Effektive Gegenwehr?

Was würde passieren, wenn die Landesregierung also nicht mehr genügend Berater:innen zur Verfügung stellt?

Denn die rechtlichen Pflichten aus dem (Thür)SchKG halten die Landesregierung nicht davon ab, andere Tatsachen zu schaffen. Sie kann mit Defunding faktisch Beratungsstellen dezimieren. Um dagegen vorzugehen, könnte entweder die Betroffene klagen und/oder die Bundesregierung reagieren. Die Betroffene hat zwar einen Anspruch auf Beratung, doch bis sie diesen gerichtlich durchgesetzt hat (und bis tatsächlich Beratungsstellen geschaffen werden!) vergeht viel Zeit – Zeit, die ungewollt Schwangere nicht haben, wenn sie innerhalb von 12 Wochen legal abtreiben wollen.

Doch auch der Bund kann nur verzögert reagieren, und das nur mittelbar über die Aufsicht (Art. 84 GG) und über den Bundeszwang (Art. 37 GG). Gem. Art. 84 GG überwacht die Bundesregierung, dass die Länder die Bundesgesetze ordnungsgemäß ausführen. Die Bundesregierung betreibt jedoch kein permanentes Monitoring und ist deshalb auf NGOs, Medien und die Zivilgesellschaft angewiesen, um von Missständen zu erfahren. Für Schwangerschaftsabbrüche hat sich hier vor ein paar Wochen etwas Entscheidendes getan: Dank einer kürzlichen Änderung des SchKG erhebt das Bundesamt für Statistik nun nicht nur Daten über Schwangerschaftsabbrüche, sondern auch über die Versorgungslage – vierteljährlich und bis auf die regionale Ebene. Diese neue Statistik wird es der Bundesregierung wesentlich erleichtern, über die Versorgungslage in den Ländern informiert zu bleiben. Denn die erste wesentliche Hürde im Rahmen der Bundesaufsicht besteht oft schon in der Informationsbeschaffung, die ein Land blockieren und verzögern kann.

Nachdem die Bundesregierung von der mangelhaften Versorgungslage erfahren hat, könnte sie zusätzlich Beauftragte in das Land schicken (Art. 84 III 2 GG), die dann durch Akteneinsicht, Vernehmungen oder sonstige Formen der Informationsbeschaffung die Lage weiter untersuchen – also zum Beispiel die Ursachen für eine schlechte Versorgungslage, das Verfahren zu Anerkennungen usw. Ist die Bundesregierung überzeugt, dass in einem Bundesland hinsichtlich der Versorgungslage Mängel bestehen, setzt sie dem Land eine Frist, bis wann es diese Mängel beheben muss. Verstreicht diese Frist ergebnislos, kann die Regierung nach Art. 84 IV GG beim Bundesrat beantragen, dass dieser die mangelhafte Gesetzesausführung feststellt. Kommt es zu diesem Beschluss im Bundesrat, kann die Landesregierung dagegen vor dem BVerfG vorgehen. Das wäre aus Sicht der Bundesregierung im Zweifel sogar wünschenswert – weil damit die Mangelhaftigkeit der Versorgungslage gerichtlich festgestellt würde. Wenn all das immer noch nicht hilft, könnte die Bundesregierung gemäß Art. 37 GG (Bundeszwang) eingreifen. Welche Maßnahmen der Bundeszwang konkret ermöglicht, müsste im Zweifel in den Fachreferaten und den zuständigen Verfassungsressorts des Bundesinnen- und justizministeriums und zuletzt auch des Bundeskanzleramts diskutiert werden.

Letztlich setzen beide Verfahren aber (mindestens) voraus, dass die Bundesregierung politisch handlungswillig ist. Und sie haben ihre Grenzen: Der Zugang zu Abtreibungen hängt primär von tatsächlichen Faktoren ab, nicht von rechtlichen Entscheidungen. Selbst wenn der Bundesrat nach dem voraussetzungsvollen Verfahren gemäß Art. 84 Abs. 4 GG feststellen würde, dass Thüringen das SchKG unzureichend umsetzt, entstünden dadurch keine neuen Beratungsstellen. Schwangere wären dann darauf angewiesen, in andere Bundesländer auszuweichen – ein Szenario, das in den USA knapp ein Viertel der Personen mit Abtreibungswunsch daran hindert, eine zu bekommen.

Schutz durch Legalisierung

Die zahlreichen Einfallstore zeigen: Jegliche Beschwichtigungs- und Beruhigungsversuche, man solle am „Kompromiss“ des § 218 StGB nicht rütteln, da es sonst noch schlimmer kommen könne, gehen fehl. Der sogenannte Kompromiss ist keiner und lässt sogar Spielraum für – rechtlich wie tatsächlich – noch restriktivere Abtreibungspolitiken. Unterdessen arbeiten Abtreibungsgegner*innen bereits strategisch daran, den Zugang zu Schwangerschaftsabbrüchen auch in Deutschland einzuschränken.

Ihre Strategie ist dabei nicht der offene Rechtsbruch, sondern das verfassungsrechtliche Argument und das stille Defunding. Hier braucht es zum einen eine aufmerksame Zivilbevölkerung, die fragt, welche Ideologien und Narrative dahinterstehen, und wem diese dienen. Zum anderen muss der Schwangerschaftsabbruch endlich aus dem Strafgesetzbuch gestrichen werden. Die Entkriminalisierung ist nicht nur grund- und völkerrechtlich angemessen, wie die Kommission in ihrem Abschlussbericht festgestellt hat. Sie würde unseren Rechtsstaat auch gegen das autoritär-populistische Playbook wappnen.