28 Februar 2014

Streikverbot vor dem Bundesverwaltungsgericht: Auf dem Weg zur supranationalen EMRK?

Beamte dürfen nur noch für eine Übergangszeit generell vom Streikrecht ausgeschlossen werden. Das hat das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 27.02.2014 unter Berufung auf die EMRK und die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) entschieden (Az. 2 C 1.13). Damit wird eine über hundertjährige Tradition in Deutschland gekippt.

Doch damit nicht genug: Was vor allem aufhorchen lässt an diesem Urteil, ist sein Rechtsfolgenausspruch. Auch wenn bislang nur die Pressemitteilung vorliegt, wird doch deutlich, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil einen Gesetzgebungsauftrag an die Adresse der Legislative formuliert und die bestehende Rechtslage nur für eine Übergangszeit hinnimmt. Man fragt sich verwundert: das Bundesverwaltungsgericht? Ist nicht allein das Bundesverfassungsgericht der Gesprächspartner „auf Augenhöhe“ des Gesetzgebers?

Das Urteil aus Leipzig dokumentiert einen Bedeutungsverlust des Bundesverfassungsgerichts, der den Richtern in Karlsruhe alles andere als gleichgültig sein dürfte. Sie sind – aus Gründen, die im Einzelnen noch erläutert werden müssen – im konkreten Fall die eigentlichen Verlierer im institutionellen Dreiecksverhältnis zwischen Leipzig, Karlsruhe und Straßburg.

Kein generelles Streikverbot für Beamte

Doch zunächst zum Gegenstand des Verfahrens. Das Streikverbot für Beamte galt bis dato als ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, gespeist aus der Treuepflicht des Beamten einerseits und aus Alimentations- und Lebenszeitprinzip andererseits. Infolgedessen war es statusbezogen, fragte also nicht danach, ob der Beamte hoheitliche Tätigkeit im engeren Sinne ausübt oder nicht.  Eine einfachrechtliche „Absicherung“ des Streikverbots gab und gibt es nicht. Vielmehr galt das Streikverbot verfassungsunmittelbar – ein Gesichtspunkt, der für die Behandlung dieses Falles noch wesentliche Bedeutung erlangen wird.

Die Europäische Menschenrechtskonvention garantiert in ihrem Art. 11 kein explizites Streikrecht, wohl aber die Koalitionsfreiheit. Während der EGMR in seiner früheren Rechtsprechung das Streikrecht für Staatsbedienstete noch als nicht von Art. 11 EMRK gesondert geschützt ansah, rückte er in zwei türkischen Fällen von dieser Sichtweise ab. Der Schutzbereich des Art. 11 EMRK sei sehr wohl eröffnet. Stattdessen verlagerte der EGMR den Schwerpunkt nunmehr auf die Rechtfertigungsebene, also zu der Frage, ob die Einschränkung der Koalitionsfreiheit im Sinne des Art. 11 Abs. 2 EMRK „in einer demokratischen Gesellschaft notwendig“ sei. Davon abgesehen lässt Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK für drei Personengruppen pauschale Einschränkungsmöglichkeiten zu: nämlich für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei und der „Staatsverwaltung“ – so jedenfalls die  (nichtamtliche!) deutsche Übersetzung.

In den authentischen Sprachen der EMRK ist hier von „civil servants“ bzw. von „fonctionnaires“ die Rede. Um diesen Begriff näher zu bestimmen, nahm der EGMR Anleihen beim Unionsrecht und der Rechtsprechung des EuGH zur Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit nach dem heutigen Art. 45 Abs. 4 AEUV. Spätestens seit dem EuGH-Fall Lawrie-Blum wissen wir aber, dass Lehrer nicht zur „öffentlichen Verwaltung“ im Sinne dieser Norm zählen, da sie keine Hoheitsgewalt im engeren Sinne ausüben. Das Ergebnis der EGMR-Rechtsprechung ist daher, dass ein pauschales Streikverbot nur in Fällen zulässig ist, in denen ein Beamter Hoheitsgewalt im eigentlichen Sinne ausübt. Das Kriterium ist funktionsbezogen, nicht statusbezogen. Die bisherige, auf Art. 33 Abs. 5 GG bezogene Differenzierung wird dem ersichtlich nicht gerecht.

Wie haben die Instanzgerichte auf diesen Konflikt zwischen deutscher (Verfassungs-)Rechtslage und EMRK reagiert? Während das VG Kassel auf die Rechtsprechungslinie des EGMR einschwenkte, äußerte das OVG Lüneburg Zweifel an der Gleichsetzung des Begriffs „fonctionnaire“ mit „Beamter“. Die Rechtsprechung des EGMR könne auch so verstanden werden, dass ein generelles Streikverbot für sämtliche „Angestellten im öffentlichen Dienst“ konventionswidrig sei, ein derartiges Streikverbot existiere in Deutschland jedoch nicht. Selbst bei Annahme eines Konventionsverstoßes meinte das OVG, dass das Streikverbot für deutsche Beamte ein tragender Bestandteil des ausbalancierten Systems des Berufsbeamtentums mit den gegenseitigen Rechten und Pflichten der Beamten und ihrer Dienstherrn sei und daher einen tragenden Verfassungsgrundsatz darstelle, der nur vom Verfassungsgesetzgeber geändert werden könne.

Am weitesten ging das OVG Nordrhein-Westfalen, die Vorinstanz des jetzigen BVerwG-Urteils. Es berief sich auf den einfachrechtlichen Rang der EMRK, die folglich am Maßstab des Grundgesetzes zu messen sei. Unter Wiedergabe wesentlicher Formulierungen der Görgülü-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts betonte das OVG das „letzte Wort“ der deutschen Verfassung als Ausdruck der Souveränität Deutschlands. Die Möglichkeit einer konventionskonformen Auslegungen des Grundgesetzes selbst wurde vom OVG mit dem Argument verworfen, diese Möglichkeit ende dort, wo sie „nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar“ erscheine, insbesondere dann, wenn hierdurch die „verfassungsrechtliche Kernstruktur in Frage gestellt würde“.

Vor dem Hintergrund dieser überwiegend ablehnenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung muss es umso mehr erstaunen, wenn das Bundesverwaltungsgericht – es sei noch einmal betont: nach den bisher vorliegenden Informationen der Pressemitteilung – den Konventionsverstoß der deutschen Rechtslage relativ schnörkellos einräumt. Das ist noch viel bemerkenswerter, wenn man bedenkt, dass es hier um eine zur Rechtslage in der Türkei ergangene Rechtsprechung des EGMR geht, dass also die Bundesrepublik Deutschland nicht im strengen Sinne an die Rechtsprechung des EGMR gebunden war (Art. 46 Abs. 1 EMRK), sondern lediglich die Dimension der sog. „Orientierungswirkung“ der EGMR-Rechtsprechung in Rede stand.

Dass das Bundesverwaltungsgericht hier nicht von den Relativierungsmöglichkeiten Gebrauch gemacht hat, die die Görgülü-Entscheidung den Fachgerichten bietet (Stichworte: „wertende Berücksichtigung“ der EGMR-Rechtsprechung; „Einpassen“ dieser Rechtsprechung in „ausbalancierte Teilsysteme des innerstaatlichen Rechts“), ist aus Konventionssicht ausdrücklich zu begrüßen.

Zugleich macht dieser Fall deutlich, dass die Bundesrepublik allen Grund hat, das neue Protokoll Nr. 16 zu ratifizieren: Dieses führt einen neuen Vorlagemechanismus nationaler Höchstgerichte zum EGMR ein, in Anlehnung an das Vorabentscheidungsverfahren gem. Art. 267 AEUV. Daran, dass das generelle Streikverbot für Beamte im statusrechtlichen Sinne tatsächlich gegen die EMRK verstößt, konnte man angesichts der bisherigen OVG-Rechtsprechung und mehrerer Stimmen aus dem deutschen Schrifttum durchaus zweifeln. Das Bundesverwaltungsgericht hatte jedoch nach derzeitigem Stand schlicht keine Möglichkeit, den EGMR direkt mit dieser Auslegungsfrage zu befassen. Die einzige Möglichkeit wäre gewesen, einen Konventionsverstoß gewissermaßen sehenden Auges in Kauf zu nehmen, um dem Betroffenen die Möglichkeit zu geben, das Verfahren bis nach Straßburg zu tragen, damit der EGMR selbst zu dieser Frage Stellung nehmen kann. Diese Möglichkeit wird der EGMR nach dem BVerwG-Urteil jedenfalls in diesem Fall wohl nicht mehr erhalten.

Auswirkungen auf das institutionelle Gefüge

Wie bereits angedeutet, elektrisiert das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vor allem durch seinen Rechtsfolgenausspruch. Hierzu zunächst die Pressemitteilung:

Damit enthält die deutsche Rechtsordnung derzeit einen inhaltlichen Widerspruch in Bezug auf das Recht auf Tarifverhandlungen und das Streikrecht derjenigen Beamten, die außerhalb der hoheitlichen Staatsverwaltung tätig sind. Zur Auflösung dieser Kollisionslage zwischen deutschem Verfassungsrecht und der EMRK ist der Bundesgesetzgeber berufen, der nach Art. 33 Abs. 5, Art. 74 Nr. 27 GG das Statusrecht der Beamten zu regeln und fortzuentwickeln hat. Hierfür stehen ihm voraussichtlich verschiedene Möglichkeiten offen. So könnte er etwa die Bereiche der hoheitlichen Staatsverwaltung, für die ein generelles Streikverbot gilt, bestimmen und für die anderen Bereiche der öffentlichen Verwaltung die einseitige Regelungsbefugnis der Dienstherren zugunsten einer erweiterten Beteiligung der Berufsverbände der Beamten einschränken. Die Zuerkennung eines Streikrechts für die in diesen Bereichen tätigen Beamten würde einen Bedarf an Änderungen anderer, den Beamten günstiger Regelungen, etwa im Besoldungsrecht, nach sich ziehen.

Für die Übergangszeit bis zu einer bundesgesetzlichen Regelung verbleibt es bei der Geltung des verfassungsunmittelbaren Streikverbots. Hierfür ist von Bedeutung, dass den Tarifabschlüssen für die Tarifbeschäftigten des öffentlichen Dienstes aufgrund des Alimentationsgrundsatzes nach Art. 33 Abs. 5 GG maßgebende Bedeutung für die Beamtenbesoldung zukommt. Die Besoldungsgesetzgeber im Bund und in den Ländern sind verfassungsrechtlich gehindert, die Beamtenbesoldung von der Einkommensentwicklung, die in den Tarifabschlüssen zum Ausdruck kommt, abzukoppeln.

Das sind Aussagen, die man vom Bundesverwaltungsgericht so eigentlich nicht erwartet. Das Gericht formuliert hier nichts anderes als einen Auftrag an die Adresse der Legislative, unter Hinnahme der bisherigen (Verfassungs‑)Rechtslage für eine Übergangszeit. Ob diese Übergangszeit näher bestimmt wird, ob dem Bundesgesetzgeber also eine Frist gesetzt wird, geht aus der Pressemitteilung nicht hervor. Doch auch ohne eine solche Fristsetzung ist das Verhalten des Bundesverwaltungsgerichts mehr als bemerkenswert. Als direkter Dialogpartner der Ersten Gewalt fungierte bis dato an sich nur das Bundesverfassungsgericht.

Bemerkenswert ist ferner, dass das Bundesverwaltungsgericht der EMRK in der Sache Verfassungsrang, wenn nicht gar eine Art Überverfassungsrang einräumt. In der Pressemitteilung ist ausdrücklich davon die Rede, das generelle statusbezogene Streikverbot genieße „als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG Verfassungsrang“. Wenn vor diesem Hintergrund eine zur türkischen Rechtslage ergangene EGMR-Rechtsprechung dazu führt, die bisherige Auslegung des Art. 33 Abs. 5 GG zu revidieren, so bleibt vom „letzten Wort“ der deutschen Verfassung nicht mehr viel übrig. Lediglich für die bereits angesprochene Übergangzeit behält die bisherige Verfassungsrechtslage Bestand. Einen echten Vorrang der EMRK vor der Verfassung, analog zum Verhältnis deutsches Verfassungsrecht-Unionsrecht, gibt es somit derzeit (noch?!) nicht. Der Unterschied ist dennoch eher ein gradueller, wenn man bedenkt, dass der (Verfassungs‑?!)Gesetzgeber vom Bundesverwaltungsgericht verpflichtet wird, die deutsche Rechtslage den EMRK-Standards anzupassen.

Eine Frage sticht besonders ins Auge: Warum hat das Bundesverwaltungsgericht selbst entschieden? Warum hat es die Sache nicht dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt, damit dieses die bisherige Auslegung des Art. 33 Abs. 5 GG revidieren kann? In der Pressemitteilung finden sich dazu keine Hinweise. Dennoch kann man zumindest begründete Vermutungen anstellen: Wie eingangs ausgeführt, war das Streikverbot für Beamte nicht einfachrechtlich festgeschrieben, sondern wurde unmittelbar der Verfassung entnommen. Von daher fehlte dem Bundesverwaltungsgericht (vermutlich) schlicht der Vorlagegegenstand, um eine konkrete Normenkontrolle an das Bundesverfassungsgericht richten zu können. Eine Vorlage allein zum Zwecke der Verfassungsauslegung gibt es bisher nicht.

Durch diese Situation kommt es zu Verschiebungen im institutionellen Gefüge zwischen Verfassungs- und Fachgerichtsbarkeit. Durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist dem Bundesverfassungsgericht sein „letztes Wort“ zur Verfassungsauslegung im konkreten Fall aller Voraussicht nach genommen. Da das Bundesverwaltungsgericht die Geldbuße der Klägerin von 1.500 € auf 300 € reduziert hat, dürfte kaum noch ein Interesse bestehen, gegen die verbliebene Beschwer das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Der Staat kann aus strukturellen Gründen nicht seinerseits das Bundesverfassungsgericht anrufen.

Auf diese Weise ist das Bundesverfassungsgericht im Dreiecksverhältnis Leipzig-Straßburg-Karlsruhe somit „ausgebootet“ worden. Das erinnert in gewisser Weise an die Strategie des Unionsrechts, welches den einzelnen Richter in die Pflicht nimmt, widersprechendes innerstaatliches Gesetzesrecht ohne die vorherige Einschaltung des nationalen Verfassungsgerichts unangewendet zu lassen. Ob das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts einer Art „Supranationalisierung“ der EMRK jedenfalls für die deutsche Rechtsordnung Vorschub leisten wird, kann mangels Vorliegens der schriftlichen Urteilsbegründung einstweilen nicht abschließend beurteilt werden. Man darf auf die Urteilsgründe gespannt sein.


SUGGESTED CITATION  Breuer, Marten: Streikverbot vor dem Bundesverwaltungsgericht: Auf dem Weg zur supranationalen EMRK?, VerfBlog, 2014/2/28, https://verfassungsblog.de/streikverbot-bundesverwaltungsgericht-auf-weg-zur-supranationalen-emrk/, DOI: 10.17176/20170201-143224.

No Comments

  1. Ingo Fröhlich Fr 28 Feb 2014 at 21:37 - Reply

    Zwei Anmerkungen:

    Im Zusammenhang mit dem Streikverbot für Beamte stand immer noch im Raum, dass dies gegen das Prinzip des „Nulla Poene Sine Lege“ verstoßen könnte, gerade da kein einfachrechtliches Verbot des Streikens für Beamte normiert ist, sondern sich dies gewohnheitsrechtlich ergibt. Auch das dürfte den EGMR – im konkreten Einzelfall – interessieren.

    Ob die hier Betroffene den weiteren nationalen Rechtsweg erschöpfen möchte, weiss man natürlich nicht. Um den EGMR damit zu beschäftigen, wäre die Anrufung des BVerfG leider nötig. Ob das BVerfG daher Lust hat, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, ob die Strafe in Höhe 300€ eine ausreichende verfassungsrechtliche Beschwer darstellen, ist gar nicht mal so entscheidend. Der EGMR hat sich jedenfalls schon mit Strafen in Höhe von 30€ beschäftigt (Eon v. France, 26118/10). Es geht nämlich nicht nur um die Höhe der Strafe, sondern um die strafrechtliche Sanktionierung an sich.

    Spannend wäre allemal, was passieren würden, wenn der Gesetzgeber gar nicht reagiert…

  2. Aufmerksamer Leser Fr 28 Feb 2014 at 22:00 - Reply

    Die (wenn auch spannend erzählte) Analyse der PM des BVerwG schießt IMHO weit über das inhaltliche Ziel hinaus. Das Bundesverwaltungsgericht hat nicht den Gesetzgeber zu einem Handeln verpflichtet (das geht prozessual natürlich auch gar nicht: der Gesetzgeber ist nicht Partei des Rechtsstreits und Bindungswirkung für Verfassungsorgane sieht die VwGO natürlich auch nicht vor), sondern das BVerwG hat lediglich darauf hingewiesen, dass sich für die streikenden Lehrer gar nichts ändert, solange der Gesetzgeber nicht tätig wird. So ist das nun einmal bei Widersprüchen zwischen Grundgesetz und EMRK. Der Satz heißt also nicht, „Der Gesetzgeber MUSS handeln“, sondern: „DER GESETZGEBER muss handeln“.

  3. Gerd Gosman Fr 28 Feb 2014 at 22:29 - Reply

    In dem Posting stecken Prämissen drin, die ich der Pressemitteilung bzw. der Rechtslage nicht entnehmen kann.

    1. Das BVerfG kann hier zwanglos durch eine Verfassungsbeschwerde der Lehrerin befasst werden. Warum das eine so fernliegende Möglichkeit sein soll, nachdem die Geldbuße reduziert wurde, erschließt sich mir nicht. Immerhin ist die VB kostenlos, während die Klägerin sich wegen einer Geldbuße iHv 1500 Euro (auch kein Riesenbetrag) nicht gescheut hat, den kostenpflichtigen (und bei drei Instanzen durchaus teuren) Verwaltungsrechtsweg zu erschöpfen. Ich vermute vielmehr stark, dass es sich um ein von der Gewerkschaft finanziertes Musterverfahren handelt. In diesem Fall wäre eine VB sogar sehr wahrscheinlich.

    Sollte VB eingelegt werden, hat das BVerfG zu entscheiden, ob es an der hergebrachten Auslegung von Art. 33 GG festhält oder sie im Lichte der EMRK korrigiert. Damit ist Karlsruhe ganz schnell wieder im Boot und kann, so es das wünscht, das BVerwG abwatschen sowie dunkle Warnungen nach Straßburg richten.

    Nach der VB kann im Übrigen auch der EGMR ohne weiteres angerufen werden und ggfs. seine Rechtsprechung präzisieren. Auch hier sehe ich nicht, warum das fernliegen sollte.

    Ansonsten ist es keine Besonderheit dieses Verfahrens, dass verfassungsrechtlich spannende Fälle eben manchmal nicht in Karlsruhe landen. Mit einer Ausbootung des BVerfG hat das wenig zu tun.

    2. Ich entnehme der PM, dass der „Rechtsfolgenausspruch“ (man spricht gemeinhin vom Tenor) des BVerwG-Urteils schlicht lautet, dass das Bußgeld reduziert und die Klage im Übrigen abgewiesen wird. Die Ausführungen dazu, was der Gesetzgeber nun tun kann und wie die Beamtenbesoldung zu gestalten ist, sind lediglich Teil der Entscheidungsgründe und stellen sich mir aufgrund der PM als obiter dicta dar, da sie weder die Teilstattgabe noch die Klageabweisung im Übrigen tragen dürften. Das BVerwG hat schon wegen des beschränkten Streitgegenstands dieses Verfahrens nicht die Möglichkeit, den Gesetzgeber rechtsverbindlich zu irgendetwas zu verpflichten. Die Formulierungen in den letzten beiden Absätzen der PM klingen für mich darum am ehesten nach fachgerichtlichem Größenwahn, der im VB-Verfahren sehr rasch zurechtgestutzt werden könnte.

  4. Gerd Gosman Fr 28 Feb 2014 at 22:30 - Reply

    Jetzt sehe ich gerade, dass ich mit dem aufmerksamen Leser einer Meinung bin. Dann steckt da wohl doch ein Denkfehler in meinem Kommentar.

  5. Gerd Gosman Fr 28 Feb 2014 at 22:33 - Reply

    …wenn man die beiden letzten Absätze so versteht wie der aufmerksame Leser, passen sie zwar immer noch besser in einen Fachaufsatz als in ein Urteil, sind aber wenigstens nicht mehr gar so größenwahnsinnig.

  6. Aufmerksamer Leser Fr 28 Feb 2014 at 22:46 - Reply

    @Gosman: Da sind wir uns wirklich erstmals einig, oder? Und das an Karneval.

  7. Micka So 2 Mrz 2014 at 04:02 - Reply

    Es dürfte angesichts der derzeitigen integrationskritischen Tendenzen beim BVerfG kaum im Interesse der Klägerin / der Gewerkschaft liegen, eine VB gegen das Urteil zu erheben; das Verfassungsgericht wird also jetzt nicht befasst werden.

    Zugleich ist es dem Gesetzgeber in Bund und Ländern unbenommen, das Streikverbot für Beamte einfachgesetzlich festzuschreiben, wie „Aufmerksamer Leser“ schreibt.

    Die Bindungswirkung des „Rechtsfolgenausspruchs“ des BVerwG ist tatsächlich null, wie Gerd Gosman schreibt: die Besoldung erfolgt schließlich nach den einschlägigen gesetzlichen Grundlagen (BBesG / LBesGe), das Gesetzverwerfungsmonopol liegt aber beim BVerfG. Die Feststellung im Urteil, der Besoldungsgesetzgeber sei verfassungsrechtlich gehindert die Beamtenbesoldung von der Einkommensentwicklung abzukoppeln, ist daher nur als Appell an den Gesetzgeber zu verstehen, eine nach Ansicht des BVerwG bestehende verfassungsrechtliche Pflicht zu erfüllen.

    Ganz bizarr und im Hinblick auf das Ziel der Geltung der EGMR-RS zum Beamtenstreikrecht sogar kontraproduktiv ist, dass das BVerwG völlig von der derzeit hM und ständigen Rechtsprechung des BVerfG zur Stellung der EMRK in der Normenhierarchie abweicht und dieser Überverfassungsrang zubilligt.

    Insgesamt eine – soweit der oben zitierte Ausschnitt ein Urteil erlaubt – unausgegorene, schlechte Entscheidung.

  8. Blickensdörfer So 2 Mrz 2014 at 11:10 - Reply

    @ Micka:
    Eine „unausgegorene, schlechte Entscheidung“ des BVerwG, weil es im Bundesgesetzgeber den Verursacher der Kollisionslage sieht:
    „Zur Auflösung dieser Kollisionslage zwischen deutschem Verfassungsrecht und der EMRK ist der Bundesgesetzgeber berufen . . . .“

    Aber der Bundesgesetzgeber kann die bestehende Kollisionslage zwischen deutschem Verfassungsrecht und der EMRK nicht auflösen.

    „Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet das Recht, an der Legitimation der verfassten Gewalt mitzuwirken und auf ihre Ausübung Einfluss zu nehmen. Art. 146 GG formuliert neben den materiellen Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG die äußerste Grenze der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der europäischen Integration. Es ist allein die verfassungsgebende Gewalt, die berechtigt ist, den durch das Grundgesetz verfassten Staat freizugeben, nicht aber die verfasste Gewalt.“ (BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. (1 – 421))

    Damit begründet das BVerfG seine ständige Rechtsprechung auch zu angewendeten Bestimmungen oder zu geforderten Anwendungen von Bestimmungen der EMRK („zur Stellung der EMRK“).

    Die Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der europäischen Integration bedeutet nicht, dass damit eine „Normenhierarchie“ anerkannt ist, anerkannt werden muss.

    „Wertegemeinschaft“ nur insoweit, deren „Werte“ dem Verständnis von den „Werten“ entsprechen, welche die Identität des Grundgesetzes („Verfassungsidentität“) bestimmen.

  9. Marten Breuer So 2 Mrz 2014 at 11:58 - Reply

    Vielen Dank für die engagierten Kommentare, die mir Gelegenheit geben, meine Position noch einmal etwas stärker zu konturieren. Die Kommentare kreisen im Kern um die von mir aufgestellte These, das Bundesverwaltungsgericht habe – was ungewöhnlich sei – in seinem Urteil eine Verpflichtung an die Adresse des Gesetzgebers ausgesprochen. Aus meiner Sicht geht es um drei Punkte:

    Einwand 1 (Gerd Gosman): Das steht nicht im Urteilstenor und hätte dort auch nicht stehen können. Richtig. Ob es sich darüber hinaus bei der Passage aus der Pressemitteilung um einen Teil der tragenden Urteilsgründe oder um ein reines obiter dictum handelt, wird man vermutlich erst bei Vorliegen der schriftlichen Urteilsgründe beurteilen können. Auffällig ist jedenfalls, dass es der Passus bis in die Pressemitteilung geschafft hat, von ganz untergeordneter Bedeutung dürfte er also nicht sein. Die formal-juristische Bindungswirkung ist aus meiner Sicht indes ohnehin nur die eine Seite der Medaille. Eine ganz andere Frage ist die nach der praktischen Wirkung einer solchen Passage – insbesondere, falls es nicht zu einer Anrufung des Bundesverfassungsgerichts kommen sollte (s.u.), d.h. sofern diese Passage „so stehen bleiben“ sollte. Wäre es dann denkbar, dass der Gesetzgeber das BVerwG-Urteil schlicht ignoriert, weil es keine formale Bindungswirkung entfaltet?!

    Einwand 2 (Aufmerksamer Leser): Die Pressemitteilung sei nicht gemeint im Sinne „Der Gesetzgeber MUSS handeln“, sondern im Sinne „DER GESETZGEBER muss handeln“. Das kann man so sehen, hier würde ich gleichwohl widersprechen. Im Sinne dieser Gegendeutung hätte es nämlich genügt, wenn das Bundesverwaltungsgericht auf den Widerspruch zwischen der derzeitigen deutschen Rechtslage und der EMRK hingewiesen hätte, um dann hinzuzufügen: Diesen Widerspruch kann nur der Gesetzgeber beseitigen, deshalb bleibt es für den vorliegenden Fall bei der Geldbuße. Damit hat es das Gericht jedoch gerade nicht bewenden lassen. Es hat ausdrücklich (wenn auch in den Urteilsgründen, s.o.) die Verpflichtung des Gesetzgebers zu einer EMRK-konformen Ausgestaltung der deutschen Rechtsordnung ausgesprochen und ferner die derzeitige Rechtslage nur für eine Übergangszeit als hinnehmbar bezeichnet. Das ist mehr als der Hinweis des Richters auf seine Bindung an Gesetz und Recht (Gerd Gosman spricht in seinem ersten Kommentar von „fachgerichtlichem Größenwahn“), vielmehr begibt sich das Bundesverwaltungsgericht damit „auf Augenhöhe“ mit dem Gesetzgeber.

    Einwand 3 (Gerd Gosman): Es könne im vorliegenden Fall sehr wohl zu einer Verfassungsbeschwerde (und dann auch zu einer möglichen Befassung des EGMR) kommen. Auch das ist richtig und wird in meinem Beitrag ja im Übrigen nicht als ausgeschlossen bezeichnet. Mag sein, dass es so kommt – dann ist aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts „die Welt wieder in Ordnung“. Aber: Was, wenn nicht? Worauf ich mit meinem Beitrag hinweisen wollte, war die Möglichkeit, dass das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts das letzte Wort bleibt und das Bundesverfassungsgericht so die eigene Deutungshoheit verliert. Einwand (Gerd Gosman): Auch sonst könne es passieren, dass verfassungsgerichtlich spannende Fragen nicht nach Karlsruhe gelangen. Stimmt. Aber: In rein nationalen Fällen ist üblicherweise über § 31 BVerfGG sichergestellt, dass die Fachgerichte der Karlsruher Rechtsprechung folgen. Um eine Änderung der Verfassungsrechtsprechung zu bewirken, muss ein Betroffener bis vor das Bundesverfassungsgericht ziehen, d.h. das Gericht behält die Deutungshoheit über die Verfassung. Im vorliegenden Fall geht es hingegen um eine Korrektur der Verfassungsrechtsprechung „von außen“, über die EMRK. Mit dem Argument der Verpflichtung zur konventionsfreundlichen Auslegung auch der Verfassung erhalten die Fachgerichte die Möglichkeit, sich einer etablierten Verfassungsrechtsprechung zu entziehen. Wenn dann noch (wie vorliegend) die Möglichkeit einer konkreten Normenkontrolle aus prozessualen Gründen versperrt ist, besteht die Gefahr, dass das Verfahren nicht nach Karlsruhe gelangt. Dann sieht sich das Bundesverfassungsgericht eben doch „ausgebootet“.

  10. Aufmerksamer Leser So 2 Mrz 2014 at 12:46 - Reply

    @Marten Breuer: Das Bundesverwaltungsgericht kann den Gesetzgeber zu gar nichts verpflichten. Das wissen die dortigen Richter sehr gut. Überlegen Sie doch einfach mal, weshalb die Geldbuße reduziert wurde. Nicht weil die EMRK „Über-Verfassungsrang“ hätte – dann gäbe es gar keine Geldbuße und Streikrecht für Lehrer. Sondern weil man Bußgelder für verbotene Dinge, die die EMRK „erlaubt“, niedriger ansetzt als Bußgelder für verbotene Dinge, die die EMRK nicht erlaubt.

    Ich setze das „erlaubt“ in Anführungszeichen, weil – das räumen Sie in Ihrer Erwiderung noch immer nicht ein – die EMRK das Streikverbot nicht aufheben kann. Könnte die EMRK das Streikverbot aufheben, gäbe es kein Bußgeld – nicht lediglich ein reduziertes.

  11. Aufmerksamer Leser So 2 Mrz 2014 at 12:50 - Reply

    Nachtrag: „Die Pflicht des deutschen Gesetzgebers zu einer EMRK-konformen Ausgestaltung der deutschen Rechtsordnung“ ordnet das Bundesverwaltungsgericht natürlich auch nicht an – diese Verpflichtung trifft die Bundesrepublik Deutschland qua Völkerrecht aus den völkervertraglich übernommenen Verpflichtungen. Das ist alles nichts Neues.

  12. O. Sauer So 2 Mrz 2014 at 16:19 - Reply

    @Marten Breuer: Mir erschließt sich nicht ganz, wie die Ausführungen im Urteil (soweit sie denn dort auftauchen werden) womöglich zu den tragenden Gründen gehören könnten, wenn das BVerwG eine Verpflichtung des Gesetzgebers doch gar nicht tenorieren kann, also aussprechen darf? Sowieso schon nicht, und erst recht nicht auf eine Anfechtungsklage hin. Und falls die Ausführungen in irgendeinem Sinne doch als tragend zu bezeichnen wären, was das dann an der fehlenden rechtlichen Verpflichtung des Gesetzgebers gerade durch das BVerwG änderte. Überein stimme ich insoweit, als der Gesetzgeber sich die Erkenntnis des BVerwG natürlich ab sofort vorhalten lassen muss – im politischen Raum, wobei das Argument des Konventionsverstoßes, festgestellt von einem obersten Bundesgericht, da sicher kein ganz schlechtes sein dürfte. (Ich sehe ad hoc auch nicht, was der Ansicht des BVerwG in der Sache rechtlich entgegengehalten werden könnte. Dann wird es ja früher oder später vielleicht auch politisch schwierig. Abgesehen davon, dass das BVerwG über den Alimentationsgrundsatz ja auch verfassungsrechtlichen Änderungsdruck aufbaut, wenn ich den letzten Absatz der PM richtig verstehe.)

    @Aufmerksamer Leser hat m.E. hier vollkommen recht: Das BVerwG sagt, wie die – unabhängig von jedem Richterspruch bestehende – völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland nach der EMRK aus seiner Sicht (und unter Berufung auf den EGMR) zu verstehen ist, und dass es selbst nicht dazu berufen ist, an der dieser völkerrechtlichen Verpflichtung widersprechenden derzeitigen innerstaatlichen Rechtslage irgendetwas zu ändern, also ändern zu können. Das wäre dann in der Tat nichts Neues. Außer vielleicht, dass das BVerwG sich das traut, also „traut“.

    Interessanter in diesem Zusammenhang könnten da vielleicht die Vorlagen des BFH zum Treaty Override im EStG sein oder werden (s. hier und hier). Das wäre dann in der Tat etwas gänzlich Neues? Ich bezweifle allerdings sehr, dass das BVerfG sich diese etwas gewagten Vorstöße ernsthaft zu Eigen machen wird. Aber wer weiß.

  13. O. Sauer So 2 Mrz 2014 at 16:41 - Reply

    Nachtrag, in Ergänzung zu @Aufmerksamer Leser: Man könnte die Ausführungen dann ggf. immerhin als tragend für die Reduzierung der Geldbuße ansehen? Aber, wie gesagt, ich sehe auch, wenn man da mitgeht, nicht, welche abweichende Bindungskraft sich daraus für den Gesetzgeber ergeben können sollte, nicht einmal politisch. Der steuerrechtliche Halbteilungsgrundsatz hat(te) es jedenfalls auch als obiter dictum sehr weit gebracht.

  14. Micka So 2 Mrz 2014 at 18:10 - Reply

    @Blickensdörfer
    Zumindest der Verfassungsgesetzgeber kann, sofern er der Rechtsansicht des BVerwG folgt, die angebliche Kollisionslage zwischen EMRK und deutschem Verfassungsrecht durch eine Änderung des Art. 33 V GG auflösen.

  15. Blickensdörfer So 2 Mrz 2014 at 20:10 - Reply

    @ Micka
    Etwa 66 Änderungen des Grundgesetzes gab es bisher. Daraus könnte geschlussfolgert werden: warum nicht auch „Artikel 33 V GG“ ändern.

    Zunehmend „prüft das Bundesverfassungsgericht, ob der unantastbare Kerngehalt der Verfassungsidentität des Grundgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist“
    Vor allem dann, wenn „die äußerste Grenze der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland an der europäischen Integration“ überschritten ist oder verletzt werden könnte.

    Eine solche „Verletzung der in Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten Verfassungsidentität ist aus der Sicht des Demokratieprinzips zugleich ein Übergriff in die verfassungsgebende Gewalt des Volkes. Die verfassungsgebende Gewalt hat insofern den Vertretern und Organen des Volkes kein Mandat erteilt, über die Verfassungsidentität zu verfügen. Keinem Verfassungsorgan ist die Kompetenz eingeräumt, die nach Art. 79 Abs. 3 GG grundlegenden Verfassungsprinzipien zu verändern. Darüber wacht das Bundesverfassungsgericht. Mit der sogenannten Ewigkeitsgarantie reagiert das Grundgesetz einerseits auf historische Erfahrungen einer schleichenden oder auch abrupten Aushöhlung der freiheitlichen Substanz einer demokratischen Grundordnung. (BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. (1 – 421))

    Die Auflösung einer bestehenden Kollisionslage (hier) zwischen deutschem Verfassungsrecht und der EMRK unterliegt deshalb der Prüfung durch das BVerfG, ob diese Auflösung durch die „verfasste Gewalt“ möglich ist, oder nur durch die „verfassungsgebende Gewalt des Volkes“.

  16. jjkoeln Mo 3 Mrz 2014 at 12:12 - Reply

    Im Grunde wäre es der richtige und längst fällige Schritt, für nicht-hoheitliche Aufgaben die Verbeamtung auszusetzen.
    Wenn aus dem Beamtenrecht folgen sollte, dass die Vorteile den nicht-Verbeatung mit den Vorteilen der Verbeamtung zu verbinden sind, hat sich das System endgültig überlebt.
    Dieses Urteil ist ein weiteres Beispiel der Rosinenpickerei der verbeamteten Richter.

  17. Aufmerksamer Leser Mo 3 Mrz 2014 at 12:36 - Reply

    @jjkoeln: Richter sind keine Beamten.
    Ach so, eins noch: Soldaten sind auch keine Beamten.

  18. internetausdrucker Di 4 Mrz 2014 at 18:07 - Reply

    Entscheidungs’exegese‘ anhand einer Presemitteilung. Beeindruckend.

  19. cellarius Do 6 Mrz 2014 at 13:30 - Reply

    Man sollte erst mal die Urteilsgründe abwarten, bemerkenswert sind die Ausführungen in der PE aber allemal. Gleichgültig, wie der weitere Rechtsweg in diesem Fall sich entwickelt, beim Bundesverfassungsgericht sind bereits Verfahren aus weiteren Bundesländern zur gleichen Rechtsfrage (Streik verbeamteter Lehrkräfte) anhängig – die übrigens schon längst hätten entschieden werden können. Vermutlich ist es kein Zufall, dass bei bekannter Klagelage das Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes, die von Voßkuhle noch im letzten Jahr als vordinglich bezeichnet wurde, nicht mehr abgewartet hat – oder umgekehrt!

  20. Aufmerksamer Leser Do 6 Mrz 2014 at 16:29 - Reply

    @cellarius: Das heißt nicht ohne Grund „Lügenliste“, was da als „zu entscheidende Verfahren“ zu Jahresbeginn veröffentlicht wird.

  21. O. Sauer Do 1 Mai 2014 at 17:34 - Reply

    Die Urteilsgründe liegen inzwischen vor. Nach kursorischer Lektüre würde ich sagen, dass das BVerwG von kaum etwas weiter entfernt scheint als von einem Verfassungsrang oder Überverfassungsrang der EMRK (etwa Tz. 51, 56 f.). Zur Tenorierung war alles gesagt.

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