24 October 2023

Verloren und doch gewonnen

Die Einstufung der AfD als verfassungsschutzrechtlicher Verdachtsfall

Nach Gerichtsentscheidungen aus Sachsen-Anhalt1) und Nordrhein-Westfalen2) äußert sich nun auch die bayerische Rechtsprechung durch den Beschluss des VG München3) in erster Instanz und den Beschluss des BayVGH4) in zweiter Instanz zum Thema AfD als verfassungsschutzrechtlicher Verdachtsfall. Diesem Thema kommt insbesondere vor dem Hintergrund der Landtagswahlen in Bayern und Hessen, bei denen die AfD einen Zugewinn von jeweils mehr als 4% im Vergleich zu den Vorwahlen erreicht hat, besondere Relevanz zu. Obwohl es scheint, als schade ein gerichtliches Scheitern der AfD nicht, ist die Entscheidung des BayVGH dennoch von Bedeutung.

Sachverhalt

Am 21. Juni 2022 stufte das Bayerische Landesamt für Verfassungsschutz (BayLfV) die AfD als Beobachtungsobjekt ein. Gestützt wurde dies unter anderem auf ein Gutachten des Bundesamts für Verfassungsschutz (BfV) vom 22. Februar 2021, nach welchem die Gesamtpartei der AfD als Verdachtsfall zu beobachten sei (Rn. 2)5). Weiterhin führt es das (zum Zeitpunkt des Beschlusses noch nicht rechtskräftige) Urteil des VG Köln vom 8. März 2022 an, das diese Einschätzung bestätigen soll. Über diese Beurteilung veröffentlichte das BayLfV am 8. September 2022 eine Pressemitteilung mit der Überschrift „Herrmann: Krisen idealer Nährboden für extremistische Szenen – AfD als Beobachtungsobjekt aufgenommen“.

Die AfD wendet sich sowohl gegen die Einstufung und Beobachtung als Verdachtsfall als auch gegen die öffentliche Berichterstattung darüber. Das VG München lehnte die Anträge erstinstanzlich ab. Hiergegen erhob die AfD die gegenständliche Beschwerde. Der Antrag wurde größtenteils abgelehnt.

Relevanz der Einstufung als Verdachtsfall

Mit der Einstufung als verfassungsschutzrechtlicher Verdachtsfall gehen unter anderem die Befugnisse des Landes- bzw. Bundesamtes für Verfassungsschutz einher, die entsprechende Partei mit nachrichtendienstlichen Mitteln im Sinne der Art. 8 ff. BayVSG n.F. zu beobachten, im Unterschied zu dem – dem Verdachtsfall vorgelagerten – sog. Prüffall, bei dem lediglich eine Beobachtung aus allgemein zugänglichen Quellen möglich ist, vgl. insofern Art. 5a Abs. 2 BayVSG n.F. Weiterhin besteht bei einem Verdachtsfall die hier genutzte Möglichkeit, gem. Art. 27 Abs. 1 Nr. 1 BayVSG n.F. über die Einstufung und Beobachtung der Partei öffentlich zu berichten.6)

Voraussetzung für eine Beobachtung nach Art. 5a Abs. 1 BayVSG n.F. ist, dass tatsächliche Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass beobachtungsbedürftige Bestrebungen gem. Art. 4 Abs. 2 Nr. 1 BayVSG n.F., § 3 Abs. 1 Nr. 1, 3, 4 BVerfSchG vorhanden sind (oder Tätigkeiten gem. Art. 4 Abs. 2 BayVSG n.F. gegeben sind), „also – wie bisher – insbesondere Bestrebungen [vorliegen], die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind“ (Rn. 79).

Dass diese Maßnahmen erhebliche Eingriffe in die verfassungsrechtlich geschützten Positionen der Partei, insbesondere in Art. 21 Abs. 1 GG, darstellen, liegt auf der Hand. Zurecht ging das Gericht daher von einer Abschreckungs- und Stigmatisierungswirkung trotz etwaiger fehlender Außenwirkung der Beobachtung aus (Rn. 75). Nicht verwunderlich also, dass die AfD mit Schriftsatz vom 20. August 2023 beantragte, die Entscheidung bis „nach der bevorstehenden Landtagswahl“ zurückzustellen (Rn. 52). Diesem Begehren wurde im Ergebnis nicht entsprochen, wenngleich ihr die Bekanntgabe über die Beobachtung jedenfalls bei der Landtagswahl in Bayern bzw. Hessen scheinbar nicht schwer geschadet haben dürfte.

Kein Entgegenstehen subjektiver verfassungsrechtlicher Positionen

Die AfD argumentierte, die Einordnung als Verdachtsfall und insbesondere die Beobachtung mit nachrichtendienstlichen Mitteln missachte die Bedeutung der ihr zukommenden verfassungsrechtlichen Positionen. So verkenne das VG insbesondere, dass Meinungsäußerungen verfassungsschutzrechtlich nur dann berücksichtigt werden dürfen, wenn sich darin tatsächliche Bestrebungen zur Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung manifestieren.

Weiterhin sei der Schutzbereich des Art. 21 GG insofern nicht ausreichend beachtet worden, weil die Regelungen des BayVSG generell nicht auf politische Parteien anzuwenden seien (Rn. 20). Zudem sei die Beobachtung mangels zeitlicher Obergrenze unverhältnismäßig, weshalb es an einer ermessensfehlerfreien Entscheidung des BayLfV fehle.

Der Senat erkannte zwar einen fortlaufenden Eingriff insbesondere in die durch Art. 21 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition der AfD durch die Beobachtungsmaßnahmen an (Rn. 75). Dieser sei allerdings dann gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen der Art. 5a Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 S. 1 BayVSG n.F. vorliegen.

Das war nach Ansicht des Senats der Fall. Ob weitere grundrechtliche Positionen (etwa aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung gem. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG oder aus dem Grundrecht der Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) beeinträchtigt waren, konnte deshalb dahinstehen, weil Art. 21 Abs. 1 GG einen strengeren Beurteilungsmaßstab für die Rechtfertigung eines Eingriffs voraussetze (Rn. 75).

Vier tatsächliche Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen

Verfassungsfeindliche Bestrebungen – dies soll hier als Synonym zu „Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung“ verstanden werden – sind gem. § 4 Abs. 1 lit. c BVerfSchG solche politisch bestimmten, ziel- und zweckgerichteten Verhaltensweisen in einem oder für einen Personenzusammenschluss, der darauf gerichtet ist, einen der in § 4 Abs. 2 BVerfSchG genannten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen oder außer Geltung zu bringen. In § 4 Abs. 2 BVerfSchG sind die Bestandteile der freiheitlichen demokratischen Grundordnung abschließend7) aufgelistet. Diese Auflistung entspringt der Rechtsprechung des BVerfG zu den beiden Parteiverbotsverfahren der frühen Bundesrepublik (s. insofern hier (S. 60)). Mit seiner Rechtsprechung zum zweiten NPD-Verbotsverfahren änderte das BVerfG die Definition dahingehend, dass die freiheitliche demokratische Grundordnung „nur jene zentrale Grundprinzipien [umfasst], die für den freiheitlichen Verfassungsstaat schlechthin unverzichtbar sind.“ Dazu sollen die Garantie der Menschenwürde, das Demokratieprinzip sowie die dem Rechtsstaatsprinzip entspringende Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt wie auch die Kontrolle jener Bindung durch unabhängige Gerichte zählen. Ob der Gesetzgeber nach Erneuerung der Rechtsprechung auch die Definition in § 4 Abs. 2 BVerfSchG anpasst, bleibt abzuwarten.

Der BayVGH begründete seine Entscheidung, dass solche tatsächlichen Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen vorliegen, im Wesentlichen mit vier Aspekten.

Zunächst argumentiert das Gericht, dass Personen, die der von Björn Höcke gegründeten Strömung „Der Flügel“ angehörten, weiterhin in der Partei aktiv sind und Einfluss auf ihre inhaltliche Ausrichtung nehmen, obwohl dieser informelle Zusammenschluss im Frühjahr 2020 aufgelöst wurde, nachdem ihn das Bundesamt für Verfassungsschutz im März 2020 als „gesichert rechtsextremistisch“ einstufte. Die Angehörigen dieser Gruppierung, denen durch die AfD auch nach Auflösung die Möglichkeit zur öffentlichen Verbreitung ihrer (verfassungsfeindlichen) Positionen eröffnet wurde (vgl. insoweit Rn. 108), vertreten ein „ethnokulturelles Volksverständnis“, das die Bundespartei der AfD ebenfalls laut Verfassungsschutzbericht 2022 (S. 50) vertritt. So haben die entsprechenden Personen öffentlich xenophobes Vokabular (etwa „Großer Austausch“, „Umvolkung“, „Volkstod“) verwendet, das in der rechtsextremen Szene üblich ist. Ein solcher ethnokultureller Volksbegriff ist mit der Garantie der Menschenwürde gem. Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar (Rn. 105).

Denselben ethnokulturellen Volksbegriff vertrete, begründet das Gericht, auch die „Junge Alternative“ (JA), die Jugendorganisation der AfD. Auch sie ist der Ansicht, dass es eine „vorherrschende ethnokulturelle Identität“ der europäischen Völker gebe, die durch die „Masseneinwanderung kulturfremder Einwanderer“ bedroht sei (Rn. 105).

Als dritten Aspekt führte der Senat an, dass auf unterschiedlichen Parteiebenen der AfD, insbesondere auch in einer Telegram-Gruppe, in der 13 (von 16) Landtagsmitgliedern beteiligt waren, „Umsturzphantasien“ vorlägen (Rn. 114 ff.). So sah etwa eine Abgeordnete des Bayerischen Landtages die Lage in Deutschland als so prekär an, „dass wir ohne Bürgerkrieg aus dieser Nummer nicht mehr herauskommen werden“ (Rn. 118).

Schließlich zog das Gericht Aussagen von Mitgliedern der Gesamtpartei und dem bayerischen Landesverband heran, die den Schluss zulassen, dass die AfD die Menschenwürde von Muslimen missachtet. Zwar seien einzelne Aussagen möglicherweise noch nicht geeignet, um einen Verstoß gegen die Garantie der Menschenwürde zu begründen; jedenfalls in ihrer Gesamtheit könne die Vielzahl der menschenverachtenden Äußerungen aber eine verfassungsschutzrechtlich relevante Tendenz der Gesamtpartei erkennen lassen (Rn. 135).

Bereits die unterschiedlichen Anhaltspunkte würden für sich betrachtet genügen, um das Vorliegen verfassungsfeindlicher Bestrebungen bejahen zu können. Dies gelte jedoch umso mehr, wenn man die verschiedenen Anknüpfungspunkte in einer wertenden Gesamtbetrachtung beurteilt (Rn. 145).

Auch die erhöhten Voraussetzungen für die Berichterstattung über die Beobachtung gem. Art. 26 Abs. 1 Nr. 1 BayVSG a.F. bzw. Art. 27 Abs. 1 Nr. 1 BayVSG n.F. lagen nach Auffassung des Senats vor (Rn. 154).

Allerdings erzielte die AfD einen kleinen Teilerfolg: Mit ihrem Antrag auf Unterlassung scheiterte sie nicht in Bezug auf die Verwendung der Überschrift der Pressemitteilung mit dem Titel „Krisen idealer Nährboden für extremistische Szenen – AfD als Beobachtungsobjekt aufgenommen“ (Rn. 156 ff.). Dies begründet das Gericht damit, dass aus dieser Formulierung nicht hinreichend klar hervorgeht, dass die AfD noch nicht als gesichert (rechts-)extremistisch eingestuft ist, sondern lediglich als Verdachtsfall. Dies sei für den durchschnittlichen Adressaten bzw. Leser der Pressemitteilung nicht hinreichend ersichtlich (Rn. 159).

Das Urteil verdient in seiner Gänze Zustimmung. Der beschriebene Sachverhalt genügt, um eine verfassungsfeindliche Bestrebung im Sinne der §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 lit. c BVerfSchG zu bejahen. Insbesondere ist zu beachten, dass für die Annahme einer solchen Bestrebung gerade keine Erfolgsaussicht erforderlich ist.8)

Verloren und doch gewonnen?

Hat die gerichtliche Bestätigung nun also dafür gesorgt, dass die Mitglieder der AfD ihre Ansichten und Aussagen überdenken und sich künftig nur noch verfassungskonform äußern? Werden überzeugte AfD-Wähler nun davon absehen, ihr Kreuz bei der AfD zu setzen? Wer die Landtagswahlen in Hessen und Bayern verfolgt hat, kennt die Antwort auf letztere Frage. Es scheint vielmehr, als nutze die AfD den Gerichtssaal als Bühne, als würde ihr eine Niederlage mehr zugutekommen als ein Sieg, als würde ein gerichtliches Scheitern ihre Anhänger gerade in ihren Ansichten bekräftigen. Wenn – wie vorliegend – ein Gericht einen Antrag oder eine Klage der AfD (überwiegend) ablehnt, folgt nicht etwa ein Prozess kritischer Selbstreflektion, sondern man schlüpft in die „Opferrolle“ und gibt der Regierung, den Behörden oder dem staatlichen System insgesamt die Schuld am Urteil. Alternativ wird dem Verfahren keine weitere Beachtung geschenkt und sich auch nicht öffentlich dazu geäußert. Entscheidet das Gericht zugunsten der AfD, fällt es hingegen umso leichter, die Regierungsparteien oder die staatlichen Institutionen – meist auf polemische Art und Weise – zu kritisieren und diffamieren.

Trotzdem ist der Aussagegehalt dieses Urteils nicht zu unterschätzen. Zunächst ist die Möglichkeit zum Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel durch das BayLfV jetzt mit der Rechtmäßigkeit der Einstufung als Verdachtsfall gerichtlich festgestellt. Dies kann zu weiteren relevanten Informationen über die Gesamtpartei der AfD führen. Zudem setzt sich der Verfassungsschutz mit der Beobachtung einer politischen Partei immer den Vorwürfen aus, eine politische Agenda zu verfolgen (vgl. etwa hier oder durch den Vortrag der AfD selbst hier). Der Bestätigung einer solchen Entscheidung durch die Dritte Gewalt kommt daher großes Gewicht zu. Dies könnte nicht zuletzt Verfassungsschutzämter und andere Organe dazu ermutigen, rigider gegen Verfassungsfeinde vorzugehen.

Fazit und Ausblick

Das Urteil des BayVGH ähnelt in vielerlei Hinsicht seinem „Vorgänger“ aus Nordrhein-Westfalen, was auch an den vielen Verweisen sowohl des BayLfV als auch des Senats auf das Urteil des VG Köln zu erkennen ist (s. nur Rn. 70, 75, 102, 104, 105, 115, 136 und 138). Da die Radikalisierung der Anhänger der AfD zusehends voranschreitet, werden in Zukunft wohl weitere Landesämter für Verfassungsschutz die entsprechenden Landesverbände der AfD auf die Verdachtsliste setzen, sodass es auch dort nur eine Frage der Zeit ist, bis es zu ähnlichen Verfahren kommen wird. Die Gerichte werden dann auch nach Bayern schauen können

References

References
1 VG Magdeburg, Beschluss vom 07.03.2022, 9 B 273/21 MD.
2 OVG Münster, Beschluss vom 18.02.2021, 5 B 163/21; VG Köln, Beschluss vom 08.03.2022, 1.13 K 326/21; OVG Münster, Beschluss vom 27.09.2023, 5 B 757/23; vgl. zum Beschluss des VG Köln auch die Anmerkung von Huber, NVwZ 2023, 225.
3 VG München, Beschluss vom 17.04.2023, M 30 E 22.4913.
4, 5 BayVGH, Beschluss vom 14.09.2023, 10 CE 23.796.
6 S. zur Differenzierung zwischen Prüf- und Verdachtsfall ausführlich Schneider, DÖV 2022, 372 (378).
7 Vgl. dazu Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Auflage, 2019, § 4 BVerfSchG Rn. 48.
8 Roth, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Auflage, 2019, § 4 BVerfSchG Rn. 19.