Wackliges Parteienkartell

Die Formulierung „Entscheidungen in eigener Sache“ ist in Österreich weder in der Rechts- noch in der Politikwissenschaft gebräuchlich. Die damit umschriebenen Elemente der Rechtsordnung und des politischen Systems werden jedoch seit langem diskutiert,¹⁾ besonders im Kontext der Kombination von Konkordanzdemokratie und der dominanten Rolle der politischen Parteien, die für Österreich typisch ist. Seit den 1990er-Jahren verlieren diese beiden Elemente an Einfluss. „Entscheidungen in eigener Sache“ lassen sich nicht mehr bloß mit Verweis „auf die Rechtslage“ rechtfertigen. Wir skizzieren das am Beispiel der Parteienfinanzierung und der Fraktionen (Klubs) und Ausschüsse im Nationalrat.

Kelsens fairer Wettkampf

Das österreichische politische System ist durch die Gründung der Republik 1918 und ihre Wiedererrichtung 1945 durch die politischen Parteien geprägt, deren Existenz als selbstverständlich vorausgesetzt wurden. Die Bedeutung der politischen Parteien spiegelt sich in Kelsens realistischer Demokratietheorie wider. Das Problem der „Entscheidungen in eigener Sache“ scheint er hingegen nicht gesehen zu haben. Für ihn stehen das Wechselspiel von Mehrheit und Minderheit und die politische Ethik des Kompromisses im Vordergrund. Sie sollen Garanten eines fairen Wettkampfs sein.

Diese Perspektive auf Parteien und Politik ergänzt ein Verständnis von Rechtsanwendung im Bereich der Staatsorganisation, das sich skeptisch gegenüber Abwägungs- und Wertentscheidungen zeigt.²⁾ Folglich soll es eine der Aufgaben des Verfassungsrechts sein, festzustellen, wo die Grenzen des „verfassungsrechtlich nicht determinierten politischen Handlungs- und Entscheidungsspielraum[s] der betroffenen Organe [verlaufen], in den verfassungsgerichtlich nicht einzudringen ist.“³⁾ Mit anderen Worten: Politische Fragen und Konflikte können nur politisch gelöst werden. Solange es eine verfassungsrechtliche Grundlage gibt, besteht kein Anlass, über verfassungs- oder demokratiepolitische Fragen zu diskutieren.

Kartellparteien bei Katz und Mair

Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass politische Parteien überhaupt erst 1975 in der Rechtsordnung anerkannt, und die Regelungen erst 2012 konkretisiert wurden. Bis 2012 stand nur die staatliche Finanzierung im Mittelpunkt. Die innere Organisation von Parteien blieb ungeregelt. Das erlaubte es, im Parteien- und Wahlrecht primär die eigene Organisation im Blick zu haben und nicht auf allgemeine Erwartungen der Bürger:innen einzugehen. Insoweit kann es nicht verwundern, dass die einflussreichen Arbeiten von Richard S. Katz und Peter Mair zu Parteien und politischem Wettbewerb Anleihen an Österreich genommen haben.⁴⁾

Sie argumentieren, dass bestehende Parteien als Kartell agieren würden, wenn sie über Maßnahmen entscheiden, die den Eintritt neuer Parteien in den politischen Wettbewerb erleichtern oder erschweren. Staatliche Parteienförderung kann ein Schutz vor Konkurrenz sein. Heute bildet die staatliche Parteienförderung in Österreich eine bedeutsame, für manche Parteien die wichtigste Finanzierungsquelle ihrer Aktivitäten. Sie orientiert sich am Wahlergebnis und belohnt Parteien nach Anzahl der erzielten Stimmen oder Mandate. Sie finanziert so ihren organisatorischen Fortbestand bis zur nächsten Wahl und ermöglicht es, Mittel für den nächsten Wahlkampf anzusparen. Neue wahlwerbende Parteien sind dagegen auf Mitgliedsbeiträge, Spenden oder Kredite angewiesen. Das Argument, dass staatliche Parteienfinanzierung tendenziell konservierend auf ein Parteiensystem wirkt, ist daher plausibel.

Schwache Schutzmauern

Aus der größeren zeitlichen Perspektive betrachtet hat sich der postulierte konservierende Effekt staatlicher Parteienfinanzierung auf das Parteiensystems in Österreich allerdings als (zu) schwach erwiesen, um die Wähler:innenerosion bei den etablierten Parteien aufzuhalten.⁵⁾ Es gibt kaum eine Demokratie, deren Parteiensystem in den letzten Jahrzehnten nicht große Veränderungen erlebte. Ein Faktor dafür ist auch, dass die „in eigener Sache“ errichteten regulatorischen und finanziellen Schutzmauern gegen neue Konkurrenten zu niedrig, zu schwach und sogar kontraproduktiv waren, um deren Wahlerfolge zu verhindern. Sie können Wahlkampfargumente für die benachteiligten neuen bzw. aufstrebenden Parteien bieten, was gerade die österreichischen Wahlkämpfe seit Mitte der 1980er-Jahre zeigen.

Die Interessen der bestehenden Parteien bei solchen Entscheidungen harmonisieren häufig weniger als es die Kartellthese erwartet. Eine neue Partei gefährdet die Aussichten der bestehenden Parteien auf Wahlerfolg und Regierungsbeteiligung in ungleicher Weise. Handelt es sich um eine neue Rechtspartei, ist die Gefahr auf dem Wähler:innenmarkt für linke Parteien geringer als für andere und die neue Partei kann deren Chancen, stärkste Partei zu werden, sogar erhöhen.

In Österreich finden wir zwei Modellfälle: 1949 befürwortete die SPÖ die Zulassung des Verbandes der Unabhängigen (VdU) zur Nationalratswahl (noch unter alliierter Verwaltung), um die ÖVP zu schwächen.⁶⁾ 1993 spaltete sich eine Gruppe von Nationalratsabgeordneten der FPÖ ab und gründete das Liberale Forum. Damit waren Auftritts- und Kommunikationsmöglichkeiten gegeben, die keine Neugründung außerhalb des Parlaments erwarten konnte. Die Ermöglichung dieser Abspaltung war letztlich von den Perspektiven der anderen Parteien und deren Erwartungen für die nächsten Wahlen geprägt.

Neue Konkurrenz und internationale Entwicklungen

2011 legte GRECO einen sehr kritischen Bericht über das Parteienrecht und die Parteienfinanzierung in Österreich vor. Fast zeitgleich kam es zur Gründung zweier neuer Parteien (Team Stronach und NEOS), die beide über die Unterstützung finanzstarker Spender:innen aus der Wirtschaft verfügten. Zugleich ging NEOS sehr offen damit um und machte Transparenz und Veränderung des Parteienstaats zu zentralen politischen Themen. Die absehbare neue Wettbewerbssituation hatte Einfluss auf die Reformen, die GRECO einforderte: Größere Transparenz bei den Finanzierungsquellen von Parteien durch Meldung von Spenden ab einer gewissen Höhe an den Rechnungshof, ausführlichere Rechenschaftsberichte der Parteien sowie die Begrenzung der Wahlkampfausgaben auf maximal 7 Mio. Euro für den Intensivwahlkampf brachten einen Regulierungsschub im österreichischen Parteienrecht. Aus den Erfahrungen anderer Länder mit der Regulierung von Parteienfinanzierung und Wahlkampf folgte ein Ausloten und Ausnutzen noch bestehender Regulierungslücken oder sogar der massive Verstoß gegen die Wahlkampfkostenbegrenzung seitens der ÖVP bei der Nationalratswahl 2017, weil die finanzielle Sanktion geringer war als der Nutzen aus dem Wahlerfolg. Neuerliche Reformen des Parteiengesetzes waren die Folge.

Bei diesen Reformen hat sich gezeigt, dass die Parteien nicht die einzigen relevanten Akteure sind, wenn es um „Entscheidungen in eigener Sache“ geht. Gerade weil Medien und zivilgesellschaftlicher Akteur:innen, aber auch der Rechnungshof ein Risiko gesehen haben, dass eigennutzorientierte Entscheidungen getroffen werden könnten, brachten sie sich stark in die Debatten ein. Ihre normativen Erwartungen dürften die Richtung und Ausgestaltung der entstandenen Reformen mitbeeinflusst haben. Dazu gehört die Idealvorstellung einer politischen Partei, die Organisation und Wahlkampf aus Mitgliedsbeiträgen und Kleinspenden finanziert, aber keine Zuwendungen in Form von Großspenden erhält.

Die Wahlkampfkostenbegrenzung, ihre schrittweise stärkere Überwachung und Sanktionierung hat auch Einfluss auf innerparteiliche Verhältnisse. Während mit den Wahlreformen seit den 1990er-Jahren Anreize geschaffen wurden, finanzielle Mittel für einen personalisierten Wahlkampf um Vorzugsstimmen zu sammeln und auszugeben, ist dies mit der Wahlkampfkostenbegrenzung für große Parteien mit hunderten Kandidat:innen bei einer Nationalratswahl zum Problem geworden. Für die Kandidierenden lässt der Freibetrag von 15.000 Euro für den persönlichen Wahlkampf nur noch wenig Spielraum im Wettbewerb um Vorzugsstimmen.

Parlament und Parteien

Die Beispiele zur Entwicklung der Parteienfinanzierung stehen im engen Zusammenhang zu Entwicklungen im Parlamentarismus. Hier lassen sich ganz ähnliche Handlungslogiken und Reaktionen auf Erwartungen von außen beobachten.

Das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) kennt (wie lange das Parteienrecht) keine inhaltliche Bestimmung des Parlaments (z.B. als oberstes Staatsorgan oder Vertretung des Volks). Der Zugriff des Verfassungsgerichtshofs (VfGH) ist auf jene Regeln der Geschäftsordnung beschränkt, die Verfassungsnormen über das Gesetzgebungsverfahren näher ausführen. Der Rechtsschutz ist in Österreich auf jene Handlungsformen beschränkt, die das B-VG definiert. Parlamentarische Akte oder Akte der Gesetzgebung, wie sie in Österreich genannt werden, zählen grundsätzlich nicht dazu. Nur im Zusammenhang mit Untersuchungsausschüssen des Nationalrats sind seit 2014 einzelne Streitverfahren vorgesehen. Anders als in Deutschland können inhaltliche und politische Ansprüche an das Parlament nur in öffentlichen Debatten gestellt werden.

Aber auch hier müssen wir vorsichtig sein. Denn der VfGH hat 1932 in einer bis heute maßgeblichen (und parlamentsskeptischen) Entscheidung betont, dass jede Handlungsform von Nationalrat und Bundesrat eine verfassungsrechtliche Grundlage benötige. Eine weitere Einschränkung ergibt sich aus Art. 30 Abs. 2 B-VG, wonach die Geschäfte des Nationalrates nur auf Grund eines besonderen Bundesgesetzes, des Geschäftsordnungsgesetzes des Nationalrates, geführt werden dürfen. Es kann nur mit 2/3-Mehrheit geändert werden.

Das heißt, dass jede parlamentsbezogene Frage zur Verfassungsfrage werden kann, und dass auch jede Anpassung der Geschäftsordnung eine Fülle technischer Fragen mit sich bringt. Im Zusammenspiel mit dem Erfordernis qualifizierter Mehrheiten führt das zu rechtlich und politisch aufgeladenen Verhandlungen, die oft mit Auseinandersetzungen in anderen Politikfeldern verknüpft werden. Die politischen Debatten, die sich immer wieder um die Anwendung der Verfahrensregeln drehen, werden sogar als „Geist der Geschäftsordnung“ bezeichnet.⁷⁾

Wer verhandelt mit?

Unter solchen Bedingungen ist entscheidend, wer die Möglichkeit haben soll, an Verhandlungen teilzuhaben. In allen österreichischen Parlamenten lautet die Antwort: nur die Klubs (Fraktionen). Sie sind faktisch, und seit den 1970er-Jahren in zunehmender Weise auch rechtlich, die Fortsetzung der politischen Parteien im Parlament. Da sich Partei- und Klubführungen in der Regel decken, ist ihr Einfluss auf die interne Organisation beider und besonders auf die Wahllistenerstellung sehr hoch.⁸⁾ In den parlamentarischen Koordinationsgremien, den Präsidialkonferenzen, sind immer die drei Präsident:innen einer Kammer bzw. eines Landtags und die Klubobleute vertreten. Wer keinen Klub bilden kann oder keinem (mehr) angehört, bleibt ausgeschlossen. Die Klubs allein besetzen die Ausschüsse, und nur die Klubs haben die Möglichkeiten, an den zuvor beschriebenen Verhandlungen mitzuwirken.

Hier finden wir wieder eine lange Geschichte der „Selbstverständlichkeit“ und viele Parallelen zur Entwicklung der Parteien. Erst als sich die von zwei Parteien dominierten Parlamente Österreichs Ende der 1980er-Jahre zu verändern begannen, setzte auch eine stärkere Formalisierung der Kluborganisation, der Klubfinanzierung und eine Absicherung ihrer Privilegierung in den Geschäftsordnungen ein. Diese war aber zunächst durchaus minderheitenfreundlich: Wer einen parlamentarischen Klub bilden konnte, sollte mitwirken können. Womit man (damals) allerdings nicht gerechnet hatte, war, dass sich Klubs spalten können. Die Abspaltung des Liberalen Forums von der FPÖ 1993 war auch in dieser Hinsicht rechtlich und politisch umstritten. Sie kreiste um die Frage, wer Anspruch auf das parlamentarische Mandat hat – die Partei oder der einzelne Abgeordnete.⁹⁾

Diese Problematik wurde auch 2012 aktuell. Die Antwort war eine Beschränkung der Klubgründung auf lediglich 30 Tage nach der Konstituierung des Nationalrates und eine stärkere Bindung des Klubs an die Wahlpartei (in deren Form politische Parteien bei Wahlen antreten). Daran hielt man fest, obwohl damals auch sichtbar wurde, dass die parlamentarischen Koordinations- und Verfahrensregeln (insbesondere jene über die Redezeit in Plenarsitzungen) dysfunktional werden können, sollte ein signifikanter Anteil an Abgeordneten nicht mehr einem Klub angehören.

Die Hürde für eine Klubgründung im Nationalrat ist weiterhin niedrig: Es genügen 5 von 183 Abgeordneten (2,7%). Jede Partei, die bei einer Nationalratswahl die Repräsentationsschwelle von bundesweit mehr als 4% der gültigen Stimmen erreicht, hat somit auch Klubstärke.¹⁰⁾

Der Einfluss der Klubs zeigt sich besonders bei der Mitgliedschaft in den parlamentarischen Ausschüssen. In jedem österreichischen Parlament können nur Abgeordnete, die einem Klub angehören, in Ausschüssen mitwirken (in den Landtagen, wo die Schwellen für die Gründung viel höher sind, sind daher Abgeordnete kleiner Parteien oft ausgeschlossen). Allein die Klubs bestimmen, wer wann in den Ausschuss darf. Es gibt keine Vorgaben für die Größe und die Zuständigkeiten der Ausschüsse im Gesetzgebungsprozess. Die Aufteilung der Ausschusssitze an die Klubs erfolgt auf Grundlage des Verfahrens nach D’Hondt. Damit hängt es von der Festlegung der Mitgliederzahl eines Ausschusses ab, ob auch kleine Klubs mit wenigstens einer oder einem Abgeordneten in einem Ausschuss vertreten sind. Die Ausschussgröße legt eine Mehrheitsentscheidung fest. Auch das kann kleine Parteien in ihren Möglichkeiten einer parlamentarischen Mitarbeit beschneiden. Auf Bundesebene hat dies zusätzliche Bedeutung, weil die Besetzung zahlreicher Gremien vom Nationalen Sicherheitsrat bis zum Stiftungsrat des öffentlichen Rundfunks an die „im Hauptausschuss des Nationalrats vertretenen Parteien“ anknüpft.

Bis in die frühen 1990er-Jahre war es nicht selbstverständlich, dass alle Klubs im Nationalrat in allen Ausschüssen vertreten sind. In den ersten Nachkriegsdekaden waren die Kleinparteien KPÖ und FPÖ so in ihrer Mitwirkung im Parlament eingeschränkt. Heute scheint es den öffentlichen Erwartungen an effektive parlamentarische Tätigkeit zu entsprechen, dass auch die kleinsten Fraktionen in allen Ausschüssen des Nationalrates vertreten sind. Auf Landes- und Gemeindeebene dagegen wird dies bis in die Gegenwart nicht immer so gehandhabt.

Conclusio

Auch wenn in Österreich die Formulierung der „Entscheidungen in eigener Sache“ nicht verwendet wird, ist das politische System und der Verfassungsrechtsdiskurs durch sie geprägt. Anstöße zu tatsächlichen Veränderungen kommen in erster Linie von außen. Die Beiträge von Rechts- und Politikwissenschaftler:innen beschränken sich auf einzelne Fragestellungen und Beschreibungen. Eine interdisziplinäre Auseinandersetzung, die auch das Zusammenspiel von Parteien und Parlament in den Blick nimmt, haben wir hier nur angedeutet. Sie wäre notwendig.