Ziviler Ungehorsam im Parlament

Politische Parteien bewegen sich im Sichtfeld von Verfassungen. Wie Menschen haben auch Verfassungen einen blinden Fleck. Bis zu einem gewissen Maß sind sie blind für die inhaltliche Ausrichtung einer Partei. In diesem Bereich können sie herannahende Gefahren nicht erkennen. Hat es eine autoritär-populistische Partei einmal geschafft, Abgeordnete ins Parlament zu entsenden, schützt und unterstützt die Verfassung die „Gefahrenquelle“ sogar noch, statt sie abzuwehren. Was bleibt, sind Warnungen und Proteste Dritter. Der dagegen von Abgeordneten teilweise praktizierte „zivile Ungehorsam“ in Form von Boykotten und Ausschlussmaßnahmen befindet sich daher häufig nahe am Rechtsbruch und schadet der Sache letztendlich mehr, als er ihr zuträglich ist.

Das Sichtfeld der Verfassung

In das Sichtfeld der Verfassung tritt die Partei mit ihrer Gründung und kann fortan für sich besondere verfassungsrechtliche Freiheits- und Gleichheitsrechte beanspruchen. Gewinnt die Partei bei Wahlen dann ausreichend Wählerstimmen, kann sie aus ihrem Kreis Abgeordnete in das jeweilige Parlament entsenden. Sind es genügend Abgeordnete aus einer Partei, tun sie sich zusammen und bilden im Parlament eine Fraktion oder eine Parlamentarische Gruppe. Der Katalog der verfassungsrechtlichen Gewährleistungen erweitert sich sodann um die Rechte der Abgeordneten bzw. der Fraktion oder Gruppe. Sie alle haben ein verfassungsrechtliches Recht auf Ausübung ihres freien Mandats und gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung. Einschränkungen dieser Rechte sind nur in engen Grenzen möglich und bedürfen stets einer Rechtfertigung. Es steht den Abgeordneten ebenso wie der Fraktion bzw. einer Gruppe frei, mögliche Verletzungen ihrer Rechte durch andere Organe und Beteiligte im Organstreitverfahren vor den Verfassungsgerichten überprüfen zu lassen.

Das Sichtfeld der Verfassung verlässt eine Partei erst dann wieder, wenn sie sich auflöst oder verboten wird. Stürmt eine Partei mit Sturmhaube und schwerem Geschütz auf die bestehende Ordnung ein, erkennt die Verfassung die Gefahr und kann sich selbst schützen. Mit dem Art. 21 Abs. 2 GG kann sie dafür sorgen, dass die Partei aus dem Spiel genommen wird. Die Hürden für ein solches Parteiverbot sind allerdings hoch. Die Partei muss nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sein, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand des Landes zu gefährden (Art. 21 Abs. 2 GG). Kommt eine Partei aber formal ordnungsgemäß gekleidet daher, lässt die Verfassung sie an den Spieltisch und fortan findet sie statt auf dem Parkett parlamentarischer Tätigkeit. Die Verfassungen lassen unterhalb der Schwelle des Parteiverbots ein potenziell gefährliches Erstarken solcher autoritär-populistischer Elemente erst einmal zu.

Verfassungsrechte auf freie Mandatsausübung und gleiche Teilhabe

Jeder Abgeordnete wird durch seinen verfassungsrechtlichen Status geschützt. Aus ihm ergeben sich Mitwirkungs- und Teilhaberechte. Anknüpfungspunkt für diesen Status ist das Recht auf freie Mandatsausübung, das im Grundgesetz aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgt und auch in den Landesverfassungen zu finden ist (z.B. Art. 27 Abs. 3 Verfassung des Landes Baden-Württemberg).

Zum Status der Abgeordneten gehören das Anwesenheits-, das Rede-, das Antrags- und das Stimmrecht. Differenziertere Ausprägungen wie z.B. das Recht des Abgeordneten auf einen grundsätzlich freien und unkontrollierten Zugang zu den für seine Mandatsarbeit maßgeblichen Räumlichkeiten, sind von der Rechtsprechung mit der Zeit fortgeschrieben worden (vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 04.04.2022 – 1 GR 69/21 zur erfolglosen Organklage gegen Regelungen der Hausordnung des Landtags wegen des Erfordernisses einer polizeilichen Zuverlässigkeitsüberprüfung von Beschäftigten der Fraktionen und der Abgeordneten). Ein Recht auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Arbeit flankiert diese Mitwirkungsrechte. Der Abgeordnetenstatus gewährt allen Abgeordneten einen Status formaler Gleichheit.

Je nach Verfassung treten noch weitere ausdrücklich normierte Rechte wie etwa auf Chancengleichheit in der Öffentlichkeit hinzu (z.B. Art. 19 Abs. 2 Satz 1 Niedersächsische Verfassung). Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hatte im Zusammenhang mit der Besetzung des Stiftungsrats der „Stiftung niedersächsische Gedenkstätte“ jedoch ausgeführt, dass sich dieses Recht nur auf die Befugnis der Fraktionen erstreckt, den eigenen Standpunkt und den eigenen Beitrag im Rahmen der parlamentarischen Entscheidungsfindung gegenüber der Öffentlichkeit darzustellen. Ein Recht, sich unabhängig und ohne Bezug zur parlamentarischen Arbeit in der Öffentlichkeit präsentieren zu dürfen, vermittelt es hingegen nicht. Anlass für diese Klarstellung war ein Organstreitverfahren der AfD-Fraktion des Niedersächsischen Landtags gegen ihren Ausschluss aus dem Gedenkstätten-Stiftungsrat. Die Fraktion wandte sich gegen einen Beschluss des Niedersächsischen Landtags, mit dem das Gesetz über die „Stiftung niedersächsische Gedenkstätten“ dahingehend geändert worden war, dass der Stiftungsrat anstatt bisher mit Vertretern jeder Fraktion nunmehr nur noch mit vier Vertretern des Niedersächsischen Landtags besetzt wird, die der Landtag aus seiner Mitte für die Dauer der Wahlperiode wählt – dies führte erwartungsgemäß zum Ausschluss der von der AfD-Fraktion vorgeschlagenen Kandidaten durch Nichtwahl (Niedersächsischer Staatsgerichtshof, Urteil vom 15.01.2019, 1/18, Rdnr. 55).

Die verfassungsrechtlichen Garantien, die sich aus dem Status des Abgeordneten ableiten und entsprechend auch für Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten gelten, können nur unter besonderen Umständen eingeschränkt werden. Solche Einschränkungen bedürfen jeweils einer Rechtfertigung und an den rechtfertigenden Grund werden hohe Anforderungen gestellt. Er muss so bedeutsam sein, dass er ebenfalls Verfassungsrang hat oder Zielen von Verfassungsrang dient. Ist ein Abgeordneter oder eine Fraktion der Auffassung, ungerechtfertigt durch andere Akteure des Verfassungslebens in seinen bzw. ihren Rechten verletzt zu sein, kann er oder sie gerichtlich dagegen vorgehen und sich im Organstreitverfahren an das jeweilige Verfassungsgericht wenden. Diese Verfahren haben insbesondere in den letzten Jahren Konjunktur, da sich die Fraktion der AfD sowie einzelne Abgeordnete gegen nahezu alle Maßnahmen richten, die sie betreffen und vor den Verfassungsgerichten überprüfbar sind (z.B. Erfolgloses Organstreitverfahren der AfD-Landtagsfraktion gegen das Unterlassen der Wahl eines ihrer Mitglieder in die Parlamentarische Kontrollkommission, Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteil vom 06.09.2023, 78/21; zum Ausschluss der AfD bei der Ausrichtung eines Trauerstaatsaktes Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 27.02.2020, 6/19). Die Verfahren sind kostenfrei.

Ziviler Ungehorsam verkehrt sich ins Gegenteil

Wollen die übrigen Abgeordneten mit den Abgeordneten der fraglichen Partei aber grundsätzlich nicht zusammenarbeiten, da sie deren inhaltliche Ausrichtung ablehnen und die potenzielle Gefahr dahinter erkennen, bietet ihnen das Verfassungsrecht keine Handhabe zum formalen Boykott. Was bleibt ist eine Form des „zivilen Ungehorsams“ der Parlamentarier, die allerdings zur Fehlerhaftigkeit neigt.

Verstanden werden soll der Begriff des zivilen Ungehorsams für den vorliegenden Beitrag als „reformistisches Streben nach kosmetischen Korrekturen innerhalb des bestehenden Systems“ (vgl. Robin Celikates, Zwischen symbolischer Politik und realer Konfrontation, S. 27). Solche „reformistischen Korrekturen innerhalb des bestehenden Systems“, z.B. durch Änderungen von Gesetzen, untergesetzlichen Rechtssätzen oder etablierten Praktiken, sind – jenseits von Verfassungsänderungen mit entsprechender Mehrheit – aus verfassungsrechtlicher Sicht unproblematisch, wenn sie durch die Verfassung geschützte Garantien einzelner Abgeordneter oder Fraktionen unberührt lassen. Die Grenze zum Rechtsbruch ist jedoch überschritten, wenn die „reformistische Korrekturen“ einzelne Abgeordnete oder Fraktionen in ihren verfassungsrechtlich garantierten Mitwirkungs- und Teilhaberechten einschränken.

Wo genau die Grenze zwischen dem so beschriebenen „zivilen Ungehorsam“ und dem Rechtsbruch verläuft, lässt sich nicht pauschal beantworten. Es kommt immer auf den konkreten Sachverhalt und die jeweiligen Verfassungstexte an, die sich im Detail dann doch entscheidungserheblich voneinander unterscheiden können. Was aber pauschal festgestellt werden kann: Um jeden Zentimeter dieses Grenzverlaufs wird vor den Verfassungsgerichten gerungen.

Beispiele dafür finden sich sowohl auf Bundesebene als auch auf Länderebene zuhauf. Nehmen wir z.B. das Beispiel des Alterspräsidenten. Dem Alterspräsidenten eines Parlaments kommt die Aufgabe zu, die erste Sitzung eines neu zusammentretenden Parlaments zu leiten, bis das neue Parlament seine Sitzungsleitung in Gestalt des Präsidenten oder der Präsidentin selbst gewählt hat. Nach „altem“ Verständnis ist der Alterspräsident dasjenige Mitglied eines Parlaments, das nach Lebensjahren am ältesten ist. Nach „neuerem“ Verständnis ist der Alterspräsident das Mitglied, das nach Dienstjahren im Parlament am ältesten ist. Der Bundestag änderte seine Geschäftsordnung dahingehend als sich abzeichnete, dass der Alterspräsident nach Lebensjahren ein AfD-Abgeordneter seien würde. Dies war ein politisch motivierter und zugleich rechtlich zulässiger Weg – ein klarer Fall verfassungsrechtlich zulässiger „reformistischer Korrektur“ jenseits des Rechtsbruchs. Anders sieht es aber dann aus, wenn die Aufgabe des Alterspräsidenten nicht nur in der Geschäftsordnung eines Parlaments, sondern sogar in der Verfassung normiert ist. Dann steht plötzlich ein „verfassungsrechtliches Amt des Alterspräsidenten“ mit Rechten und Pflichten im Raum. Der Begriff ist mithin verfassungsrechtlich determiniert und müsste zunächst mühsam dahingehend ausgelegt werden, ob auch das „neuere“ Verständnis mit ihm vereinbar ist. Folgt man nun aber ohne vertiefte Prüfung schlicht der Praxis auf Bundesebene und ändert mit der entsprechenden Mehrheit der Abgeordneten die Geschäftsordnung, läuft man Gefahr eine verfassungswidrige Geschäftsordnungsänderung vorzunehmen. Wird dies vor dem Verfassungsgericht angegriffen – womit wie schon festgestellt erfahrungsgemäß mit großer Sicherheit zu rechnen ist (so z.B. Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2021, 1 GR 93/19) – läuft das politische Establishment Gefahr, die Verfassungswidrigkeit ihres Vorgehens schwarz auf weiß in Form eines Urteils quittiert zu bekommen. Man tänzelt auf der Grenze zum Rechtsbruch, ohne sich dessen Gewahr zu sein.

In jüngster Zeit ist es insbesondere der Ausschluss von AfD-Abgeordneten aus außerparlamentarischen Gremien, der die Verfassungsgerichte der Länder beschäftigt (z.B. zuletzt OVG Hamburg, Beschluss vom 24.11.2024, 3 Bf 250/21.Z, im Februar erwartete Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg zur Besetzung des Kuratoriums der Landeszentrale für politische Bildung und noch ausstehende mündliche Verhandlung zur Delegation des Oberrheinrats). Hier geht es um die Frage, ob das Recht auf gleiche Teilhabe verletzt ist, wenn eine Partei aufgrund des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit zwar Mitglieder für ein bestimmtes außerparlamentarischen Gremium benennt, diese von den übrigen Abgeordneten dann aber schlicht nicht gewählt und damit auch nicht besetzt werden. Bisher zeichnet sich in der Rechtsprechung ab, dass „ziviler Ungehorsam“ die Grenze zum Rechtsbruch wohl dann nicht überschreitet, wenn man sich im Bereich außerparlamentarischer Tätigkeit befindet und die Besetzung der Gremien mit Abgeordneten durch Wahlen erfolgt. Argumentiert wird, dass sich die verfassungsrechtlichen Mitwirkungs- und Teilhaberechte der Abgeordneten auf die parlamentarische Arbeit erstrecken und nicht auf die Tätigkeit in außerparlamentarischen Gremien. Solche außerparlamentarischen Gremien erfordern deshalb auch keine spiegelbildliche Besetzung nach dem Vorbild des Parlaments bzw. der dort vorhandenen Fraktionsstärken. Hinzukommt, dass die Besetzung dieser Gremien durch Wahlen erfolgt und auch die übrigen Abgeordneten in ihrer Wahlentscheidung frei sind. Mit anderen Worten: Ein Abgeordneter kann aufgrund seines freien Mandats nicht alle anderen Abgeordneten in ihrem freiem Mandat beschränken, indem er sie zu einer bestimmten Besetzung zwingt. Wo aber genau die Grenze zwischen parlamentarischer und nicht parlamentarischer Arbeit verläuft bzw. ob auch außerparlamentarische Gremien parlamentarische Arbeit ausüben können und was gilt, wenn zur Besetzung eines Gremiums Wahlen weder normiert noch bisher praktiziert wurden, ist offen. Jenseits der dargestellten Fallkonstellationen ist der Grenzverlauf zwischen „zivilem Ungehorsam“ und „Rechtsbruch“ daher noch unbekannt und wird durch die Rechtsprechung weiter abgesteckt werden müssen. Gelegenheiten dazu wird es geben.

Die autoritär-populistische Partei wächst und gedeiht

Selbstverständlich werden solche Verfahren medial begleitet, teilweise auch entsprechend inszeniert und stoßen in der Bevölkerung auf reges Interesse. Hintergründe interessieren kaum. Es gilt: Auch schlechte Presse ist gute Presse für eine autoritär-populistische Partei, Hauptsache, über sie wird gesprochen. Am Ende entsteht etwas, das noch schlimmer ist als die Beteiligung der ausgeschlossenen Abgeordneten: Ein „David-gegen-Goliath-Gefühl“ in der öffentlichen Wahrnehmung. Je häufiger entsprechende Verfahren vor den Verfassungsgerichten verloren werden, weil der „zivile Ungehorsam der Parlamentarier“ dann doch gegen Verfassungsrecht verstößt, desto eher entsteht in der öffentlichen Wahrnehmung Verständnis ja sogar eine Sympathie für die Gegenposition – die Unterdrückten. Der Unmut gegen das Establishment wächst. Verfassungsgerichte werden instrumentalisiert und in die Ecke der autoritär-populistischen Partei gedrängt. Letztlich misslingt der honorige Versuch, das politische System vor einer Gefahr zu schützen, die die Verfassung selbst noch nicht sieht.

So wächst und gedeiht die autoritär-populistische Partei mit ihren Abgeordneten im Parlament: Beschützt von der Verfassung und indirekt gestärkt vom Widerstandsversuch der etablierten Fraktionen, hält sie sich über ein, zwei und dann drei Legislaturperioden im Parlament. Stück für Stück wird sie mit ihrer politischen Ausrichtung in der öffentlichen Wahrnehmung immer salonfähiger – quasi reingewaschen durch die parlamentarische Teilhabe –, es ist ein schleichender Prozess. Letztlich garantieren die Verfassungen einer in der Regel zunächst nur durch wenige Wähler ins Parlament eingetretenen autoritär-populistischen Partei unterhalb der Schwelle zum Parteiverbot somit nicht nur freies Geleit, sie fördern auch ihre Etablierung und Ausweitung.

In einer idealen Welt ist es etwas Positives, dass die Verfassungen für die inhaltliche Ausrichtung einer Partei blind sind. Damit lassen sie grundsätzlich politische Betätigungen jedweder Couleur zu, wenn das Volk sie demokratisch durch Wahlen legitimiert hat. Der Schutzmechanismus der Verfassungen greift erst und nur in den Randbereichen, das heißt im Extremfall ein. Das Austarieren all dessen, was dazwischen stattfindet, überlässt die Verfassung der Politik, die dafür beim Wähler – mit entsprechendem Erfolg oder Misserfolg – wirbt.

Doch wie jedes gut durchdachte System ist auch das der Verfassungen vor Missbrauch nicht gefeit. Die Verfassung erkennt den hinterlistigen Überfall nicht und hält dagegen auch keine Schutzvorkehrungen vor. Sie verlässt sich vielmehr auf das Urteilsvermögen der Bevölkerung und die Politik und darauf, dass diese die Gefahren erkennen und sie davor schützen. Dafür bleibt der Politik bzw. den etablierten Parteien primär ihr eigenes Handwerkszeug: Diskussionen, Auseinandersetzung und Enttarnung auf der Sachebene, was wiederum den direkten Kontakt, den Austausch und das Agieren außerhalb der Komfortzone erfordert. Der Griff in die rechtliche Trickkiste erweist sich hingegen auf lange Sicht als zweischneidiges Schwert, denn das Recht ist auch auf der Seite der von der Verfassung noch nicht als Gefahr erkannten Parteien und ihrer Abgeordneten. Dies hat zur Folge, dass sich das öffentlich wahrgenommene Rollenbild von „Gut“ und „Böse“ zulasten der demokratischen Parteien verschiebt und damit dem eigentlichen Ansinnen des heroischen Widerstands empfindlichen Schaden zufügt. Empfehlenswert ist es daher den Kampf rechtzeitig und primär dort auszufechten, wo er nach dem Verständnis unserer Verfassungen hingehört – nämlich auf der politischen Ebene, wo er nach den aktuellen Enthüllungen von Correctiv endlich auch mit entsprechender Beteiligung der Bevölkerung geführt wird. Verschließt man die Augen jedoch auch davor, greift die Blindheit weiter um sich.