Zwischen Symbolpolitik und Verschärfung

Vergangene Woche verständigte sich die Regierungskoalition auf ein Maßnahmenpaket zur Reform des Asylrechts, das medial vielfach unter dem Topos „schnellere Abschiebungen“ diskutiert wurde (siehe hier und hier). Die Änderungsvorschläge zeigen im Detail jedoch in sehr verschiedene Richtungen und enthalten sowohl Verschärfungen als auch punktuelle Erleichterungen. In Teilen sind sie rein symbolpolitischer Natur, enthalten aber auch spürbare Verschärfungen gegenüber Schutzsuchenden. Dabei simulieren die Vorschläge allerdings nur politische Handlungsfähigkeit und drohen gerade dadurch die Wahrnehmung politischer Lähmung zu verstärken.

Maßnahmenpakete in aufgeladenem politischem Klima

Das angekündigte Maßnahmenpaket der Regierungskoalition beruht in Teilen auf einem Entwurf des Bundesinnenministeriums für ein „Rückführungsverbesserungsgesetz“. Neu beschloss das Kabinett nun unter anderem, die Arbeitsaufnahme für Asylsuchende zu erleichtern und die Asylverwaltung zu entlasten. Seitens der Länder formulierte die Ministerpräsidentenkonferenz plakative Forderungen, die von der Bundesregierung teils aufgegriffen, teils lediglich begrüßt wurden, darunter die Einführung einer Bezahlkarte zur vollständigen Umstellung auf Sach- statt Geldleistungen während des Asylverfahrens und die Verpflichtung zu ehrenamtlicher Arbeit während des laufenden Asylverfahrens. Der altbekannten Forderung nach (gesetzlich bereits heute möglichen) Sachleistungen ging Rosa-Lena Lauterbach auf dem Verfassungsblog bereits auf den Grund. Im Folgenden soll der Fokus auf Maßnahmen der Verfahrensbeschleunigung und des Arbeitsmarktzugangs liegen.

Die Bundesregierung steht, nicht erst seit den Landtagswahlen in Bayern und Hessen, unter massivem Druck. Rechtspopulisten, allen voran die AfD – zuletzt aber auch Stimmen aus der CDU – schüren die Angst vor weiterer Zuwanderung gezielt, um daraus politisch Kapital zu schlagen. Die jüngst vorgeschlagenen Maßnahmen erschöpfen sich in weiten Teilen in symbolischen Maßnahmen, die zwar spürbare Verschärfungen gegenüber Schutzsuchenden mit sich bringen, an der Realität der Herausforderung der Fluchtmigration aber weitgehend vorbei gehen. Dabei haben die meisten Geflüchteten in Deutschland tatsächlichen Schutzbedarf: Die Erfolgsquote der in diesem Jahr geprüften Asylanträge liegt bei 52 Prozent, unter den Verfahren mit inhaltlicher Prüfung sogar bei 70 Prozent. Solche Symbolpolitik, die auf Druck von rechts reagiert und Handlungsfähigkeit nur simuliert, spielt rechtspopulistischen Kräften am Ende in die Karten und verschiebt den Diskurs über das Migrationsrecht weiter nach rechts. Berechtigte Sorgen der Bevölkerung etwa hinsichtlich der Frage, wie Integration und Unterbringung neu ankommender Flüchtlinge am besten organisiert werden können, werden auf diese Weise dagegen nicht gelöst. Vor diesem Hintergrund forderten kürzlich 270 Wissenschaftler*innen und über 1.500 Mitunterzeichnende, den realen Herausforderungen im Flüchtlingsrecht mit einem Menschenrechtspakt in der Flüchtlingspolitik statt mit weiteren Verschärfungen zu begegnen. Stattdessen aber droht mit dem nun angekündigten Maßnahmenpaket neben einigen Verbesserungen erneut eine Verschärfung im Asylrecht.

Entlastung der Verwaltung und Belastung der Schutzsuchenden

Zugute kommt Geflüchteten, dass Behördengänge reduziert werden sollen, um die Behörden von Arbeitsbelastung zu befreien. Das begünstigt zum einen Aufenthaltsgestattungen für Personen im Asylverfahren, die bei Unterbringung in einer Aufnahmeeinrichtung künftig für sechs Monate, im Übrigen für zwölf Monate ausgestellt werden sollen (bislang gelten drei respektive sechs Monate, § 63 Abs. 2 S. 2 AsylG). Zum anderen wird der Aufenthaltstitel bei subsidiärem Schutz aufgewertet: Bei erstmaliger Erteilung soll dieser künftig drei Jahre statt bislang nur ein Jahr gelten (vgl. § 26 Abs. 1 S. 2 u. 3 AufenthG).

Die Mitwirkung der Betroffenen soll noch weiter forciert werden, insbesondere bei der Klärung von Identität und Staatsangehörigkeit und im Rahmen von Anhörungen. Dafür soll auch lange vor einem Abschiebeverfahren künftig nicht mehr nur die Person, sondern auch deren Wohnung durchsucht werden können (§ 48 Abs. 3 AufenthG). Das Nichtvorlegen eines Passes und das Fehlen bzw. die Unrichtigkeit einer Aussage im Asylverfahren nach § 15 AsylG werden zu Straftatbeständen nach § 85 AsylG. Dieser wird überdies ergänzt um einen zweiten Absatz, der eine Freiheitsstrafe für bis zu drei Jahre vorsieht bei unrichtigen oder unvollständigen Aussagen im Asylverfahren, die getätigt werden, um einen Schutzanspruch zuerkannt zu bekommen. Nicht nur die Höhe des Strafrahmens gibt hierbei zu bedenken, sondern auch die Unbestimmtheit der Voraussetzungen: Während eine Falschaussage identifiziert werden kann, ist unklar, ab wann die erforderlichen Angaben als unvollständig gelten sollen. Diese Rechtsunsicherheit ist aus rechtsstaatlicher Perspektive problematisch.

Erleichterte Bedingungen für Abschiebungen und Ausweisungen

Die Gründe für eine Abschiebungshaft sollen ergänzt und der Ausreisegewahrsam nach § 62b Abs. 1 S. 1 AufenthG für bis zu 28 statt wie bisher für zehn Tage ermöglicht werden. Zudem soll die vorherige Ankündigung der Abschiebung aus § 60a Abs. 5 S. 4 AufenthG gestrichen werden, mit Ausnahme von Ausländer*innen mit Kindern unter 12 Jahren. Diese Streichung betrifft allerdings nur wenige Fälle: Es gilt als Grundsatz bereits jetzt ein Verbot der Ankündigung einer Abschiebung (§ 59 Abs. 1 S. 8 AufenthG). Die Pflicht zur Ankündigung besteht derzeit nur, falls eine Duldung widerrufen wurde, die betroffene Person über ein Jahr lang geduldet war und ihr kein verhinderndes Verhalten vorgeworfen werden kann (§ 60a Abs. 5 S. 4 u. 5 AufenthG). Endet eine Duldung, was der Regelfall ist, wegen Ablauf der Befristung oder dem Eintritt einer auflösenden Bedingung, ist ohnehin keine Ankündigung vorgesehen. Während die Ankündigung von Abschiebungen einerseits dem Vertrauensschutz der Betroffenen dient und ihnen Zeit zur Regelung der Lebensverhältnisse gewährt, verringert sie andererseits die Erfolgsaussichten der Vollzugsmaßnahme, da die informierte Person versuchen kann, unterzutauchen. Anders ist dies bei inhaftierten Personen: Auch hier soll die Ankündigung (derzeit § 59 Abs. 5 S. 2 AufenthG) gestrichen werden, obwohl ein Untertauchen nicht möglich ist. Da die Androhung der Abschiebung oft Monate im Voraus ergeht, sollte der rechtsstaatliche Anspruch an diese belastende und lebensverändernde Maßnahme aber sein, sie wann immer möglich anzukündigen.

Zur Durchführung der Abschiebung sollen künftig durch entsprechende Ausweitung des § 58 Abs. 5 AufenthG in Sammelunterkünften auch die Wohnung anderer Personen und sonstige Räumlichkeiten betreten werden können. Damit wird eine Norm erweitert, deren Verfassungsmäßigkeit bereits jetzt zweifelhaft ist. Denn anders als für die Durchsuchung nach Absatz 6 ist für das „Betreten“ einer Wohnung zum Zwecke der Ergreifung nach Absatz 5 keine richterliche Anordnung notwendig. Hierauf gestützt finden Polizeirazzien in Aufnahmeeinrichtungen ohne Durchsuchungsbeschluss statt. Unlängst hat das Bundesverwaltungsgericht bestätigt, dass auch Zimmer in Aufnahmeeinrichtungen als Wohnung i.S.d. Art. 13 GG gelten. Es hat das Betretungsrecht aber unter Art. 13 Abs. 7 GG gefasst, der für Eingriffe zur Verhütung dringender Gefahren keine richterliche Anordnung erfordert. Die künstliche aufenthaltsrechtliche Unterscheidung zwischen dem Betreten und der Durchsuchung, beides zur Ergreifung der Person, überzeugt aber nicht. Verfassungsrechtlich liegt nahe (für eine Übersicht zum Streitstand siehe hier), beides als Durchsuchungen unter Art. 13 Abs. 2 GG zu fassen. Eine Klärung durch das Bundesverfassungsgericht  steht allerdings derzeit noch aus.

Zudem soll das Ausweisungsrecht verschärft werden, also die Möglichkeit, den legalen Aufenthalt einer Person durch Entzug des Aufenthaltsrechts zu beenden. Ein besonders schwerwiegendes Ausweisungsinteresse nach § 54 Abs. 1 AufenthG soll künftig auch aus einer rechtskräftigen Verurteilung zu mindestens einem Jahr Freiheitsstrafe wegen Schleusung nach § 96 AufenthG folgen, ebenso aus der Zugehörigkeit zu einer kriminellen Vereinigung nach § 129 StGB. Ein schwerwiegendes Ausweisungsinteresse (§ 54 Abs. 2 AufenthG) soll überdies darin begründet liegen, dass der Tatbestand des Einschleusens verwirklicht oder versucht wurde. In diesem Fall muss also der Abschluss des strafrechtlichen Verfahrens nicht abgewartet werden, auch eine etwaige Einstellung des Strafprozesses ist unschädlich. Rechtliche Bedenken, die auch Vizekanzler Habeck erwähnt, liegen auf der Hand: Dem Bleibeinteresse der rechtmäßig aufhältigen Person wird hier ein Ausweisungsinteresse gegenübergestellt, das der der Gesetzentwurf des BMI (S. 42) lediglich mit dem hohen Allgemeininteresse begründet, das an der Bekämpfung der Schleuserkriminalität und damit der illegalen Einwanderung bestünde. Das gesonderte Interesse an einer eigenständigen Bewertung des komplexen Tatbestands durch die Ausländerbehörde, anstatt den Ausgang des strafrechtlichen Verfahrens abzuwarten, wird damit nicht erklärt. Diese Prüfung durch die Ausländerbehörde, die nicht auf das Ergebnis des Strafverfahrens zurückgreifen kann, muss sich an strafrechtlichen Maßstäben messen lassen und begründet damit einen erheblichen Mehraufwand, der nicht im Allgemeininteresse liegen kann.

Erleichterter Arbeitsmarktzugang oder Arbeitszwang für Schutzsuchende?

Begrüßenswert sind im Grundsatz die geplanten Erleichterungen beim Arbeitsmarktzugang. Asylsuchende, für die bei Unterbringung in einer Erstaufnahmeeinrichtung derzeit nach § 61 AsylG in der Regel ein neunmonatiges Arbeitsverbot gilt, sollen bereits nach sechs Monaten einer Beschäftigung nachgehen dürfen. Ausgenommen bleiben Personen aus sicheren Herkunftsländern, zudem soll bei Weigerung der Offenlegung der Identität das Arbeitsverbot fortgelten. Aus Sorge, Anreize zur Einreise zu schaffen, soll der zügigere Arbeitsmarktzugang jedoch nur rückwirkend gelten für Personen, die bis Dezember 2022 eingereist sind (siehe hier und hier).). Damit läuft die Reform allerdings praktisch nahezu leer: Denn die Asylverfahren von Menschen, die vor Dezember 2022 einreisten und bei Einreise einen Asylantrag stellten, dauerten bereits Ende August 2023 neun Monate an. Wird die Stichtagsregelung nicht aufgehoben, bleibt der erleichterte Arbeitsmarktzugang für Asylsuchende also ein leeres Versprechen.

Für Personen mit Duldung, die verpflichtet sind, in einer Erstaufnahmeeinrichtung zu wohnen, „soll“ künftig bereits nach sechs Monaten eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden. Aus dem freien Ermessen in § 61 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 AsylG wird also ein intendiertes Ermessen. Der Anwendungsbereich bleibt allerdings begrenzt, da für alle anderen Geduldeten die Beschäftigungserlaubnis weiterhin im Ermessen der Behörden liegt (vgl. § 4a Abs. 4 AufenthG i.V.m. § 32 BeschV). Auch die angekündigten Erleichterungen im Hinblick auf die Beschäftigungsduldung nach § 60d AufenthG haben bei Lichte betrachtet kaum einen praktischen Anwendungsbereich, da die Beschäftigungsduldung mit Wirkung zum 1. Januar 2024 ohnehin aufgehoben wird. Die angekündigten Erleichterungen beim Arbeitsmarktzugang entpuppen sich damit als weitgehend symbolische Erleichterungen. Ein wirklicher Beitrag zur zügigeren Integration und ökonomischen Unabhängigkeit von Migrant*innen ist von ihnen dagegen nicht zu erwarten.

Vor diesem Hintergrund erscheint es zynisch, dass aus Länderkreisen nun die Forderung laut wurde, man solle arbeitsfähigen Geflüchteten spätestens nach ihrer Zuweisung aus der Erstaufnahmeeinrichtung an die Kommunen zur Arbeitsaufnahme verpflichten. Kommunen sollen Geflüchtete zu gemeinnütziger Arbeit heranziehen oder ihnen geeignete Arbeitsgelegenheiten zuweisen können. Einen Anspruch auf Erteilung einer Beschäftigungserlaubnis bleibt Asylbewerbern in dieser Situation allerdings vorenthalten, denn es bleibt beim Ermessen nach § 61 Abs. 2 S. 1 AsylG i.V.m. § 4a Abs. 4 AufenthG i.V.m. § 32 BeschV. Anders als die Debatte suggeriert, scheitert die Arbeitsaufnahme in der Regel nicht am fehlenden Arbeitswillen der Geflüchteten, sondern eben auch an der fehlenden Beschäftigungserlaubnis. Trotz faktischer Arbeitsverbote werden die Betroffenen nun konfrontiert mit dem Vorwurf, nicht arbeiten zu wollen. Das geht nicht nur völlig am Problem vorbei, sondern wirft im Lichte des Verbots von Arbeitszwang und Zwangsarbeit nach Art. 12 Abs. 2 und 3 GG, Art. 4 EMRK und Art. 6 des UN-Sozialpakts auch verfassungs- und menschenrechtliche Fragen auf. Vieles wird letztlich davon abhängen, wie eine solche Arbeitspflicht für Asylsuchende in der Praxis ausgestaltet wird, sollte es tatsächlich dazu kommen.

Verschärfung und Symbolpolitik ohne Blick für die flüchtlingspolitische Realität

Trotz vereinzelter pragmatischer Züge, etwa in Form des begrüßenswerten Bestrebens, die Verwaltung zu entlasten und Geflüchteten den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern, wird insgesamt die Strategie der Flüchtlingsabwehr durch Abschreckung konsequent weiterverfolgt. Diese Strategie darf aber inzwischen als politisch gescheitert gelten. Dies belegen nicht nur exemplarisch die ausbleibenden Effekte massiver Gesetzesverschärfungen (siehe hier und hier) und miserabler Aufenthaltsbedingungen auf das Fluchtgeschehen in Italien. Auch im wissenschaftlichen Diskurs ist die Vorstellung, Migrationsentscheidungen ließen sich durch Verschlechterung der Lebensbedingungen im Zielstaat (sog. „pull-Faktoren“) gezielt beeinflussen, längst überholt (siehe hier, S. 46-46 und hier). Stattdessen droht eine Abwärtsspirale der rechtlichen Standards im Wettrennen mit anderen EU-Mitgliedstaaten auch in Deutschland gerade diejenigen Umstände hervorzubringen, vor denen sich viele Menschen zu Recht sorgen – nämlich soziale Segregation statt Integration. Fluchtursachen, internationale Kooperation und der menschenrechtlich ausgestaltete Zugang zu Schutz müssen daher dringend wieder mehr Aufmerksamkeit in der Debatte finden. Stattdessen ist das Maßnahmenpaket weitgehend eine Form der symbolischen Gesetzgebung, die grundlegende Herausforderungen des Schutzes und der Integration von Flüchtlingen nicht adressiert und Verschärfungen vor allem als Signal an die eigene Wahlbevölkerung versteht. Eine solche Politik läuft in einem menschenrechtlich und politisch hochsensiblen Bereich wie dem Migrationsrecht jedoch stets Gefahr, das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit der Politik weiter zu untergraben und damit den Nährboden für weitere rechtspopulistische Erfolge zu bereiten. Der fortgesetzte Abbau rechtsstaatlicher und menschenrechtlicher Garantien wird dabei zunehmend auch zur Gefahr für demokratische Systeme insgesamt. Der Anstieg globaler Fluchtbewegungen wird jedenfalls nicht durch die Einführung von Bezahlkarten in deutschen Erstaufnahmeeinrichtungen oder einer Arbeitspflicht für Asylbewerber*innen bewältigt werden.