Die deutsche Kulturlandschaft ist in Aufregung. Wolfram Weimer, Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien, strich drei Buchhandlungen wegen „verfassungsschutzrelevanter Erkenntnisse“ von der Liste des Deutschen Buchhandlungspreises. Dieses Vorgehen bedroht, so vernimmt man, die Meinungs- und Kunstfreiheit. Politisch ist diese Sorge nachvollziehbar. Verfassungsrechtlich lässt sie sich nur schwer abbilden. Enge Grenzen zieht das Datenschutzrecht, nicht die Kunstfreiheit. Die Bundesregierung verfügt im Bereich der Kulturförderung über weite Spielräume. Wie Weimer diese ausfüllt, muss er in erster Linie politisch verantworten. Klugheit kann man ihm dabei nicht attestieren.

Was passiert ist

Seit 2015 vergibt der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien den Deutschen Buchhandlungspreis. Prämiert werden kleine, inhabergeführte Buchhandlungen. Diese wenig beachtete Auszeichnung erfuhr nun eine ungewollte Aufmerksamkeit: Wolfram Weimer strich drei Buchhandlungen – The Golden Shop (Bremen), Rote Straße (Göttingen) und Zur schwankenden Weltkugel (Berlin) – wegen „verfassungsschutzrelevanter Erkenntnisse“ von der Preisliste. Dies löste einiges an kritischen Reaktionen aus, weswegen Weimer dann auch die Verleihung des Preises auf der Leipziger Buchmesse absagte.

Soweit man den Entscheidungsprozess rekonstruieren kann, dürfte er sich wie folgt dargestellt haben: Die unabhängige Jury nominierte 118 Buchhandlungen. Der Kulturstaatsminister ließ sich daraufhin jedenfalls über die drei Buchhandlungen, vielleicht auch über weitere, vom Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) informieren. Diese Abfrage beim BfV stützt sich auf den Haber-Erlass – ein Verfahren, mit dem die Bundesregierung potenzielle Zuwendungsempfänger umfassend überprüfen will. Bei dem Haber-Erlass handelt es sich um ein Rundschreiben der ehemaligen Staatssekretärin im Bundesministerium des Innern, Emily Haber, aus dem Jahr 2017. Damit will die Bundesregierung verhindern, dass extremistische und terroristische Organisationen staatlich gefördert werden. Jedes Ressort, das eine gesellschaftliche Organisation materiell oder immateriell fördert, kann danach beim BfV anfragen, ob zu der betreffenden Organisation verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse vorliegen. Das BfV bejaht oder verneint dies, soll aber die Erkenntnisse selbst erst einmal nicht übermitteln. So geschah es beim Deutschen Buchhandlungspreis: Zu den drei genannten Buchhandlungen lagen verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse vor. Welche dies sind, weiß vermutlich nicht einmal Weimer. Darüber, warum genau er die Buchhandlungen vom Preis ausgeschlossen hat, informierte er sie nicht. Wahrheitswidrig ließ er ihnen mitteilen, sie seien von der Jury schlicht nicht ausgewählt worden.

Das Vorgehen Weimers erschüttert die deutsche Kulturlandschaft und beschäftigt auch internationale Verbände. Es reiht sich ein in ein politisches Programm, das zahlreiche Kulturschaffende und Künstler unter einen (Links-)Extremismus- oder Antisemitismusverdacht stellt und sie daher von staatlicher Förderung ausschließt. Wenige Wochen zuvor musste die Intendantin der Berlinale um ihren Posten bangen, nachdem ein Regisseur in seiner Dankesrede die Israel-Politik der Bundesregierung kritisierte. Den Stein ins Rollen brachte 2022 die documenta fifteen, in der mindestens ein klar antisemitisches Werk gezeigt wurde. Seitdem wird diskutiert, wie der Staat verhindern kann, antisemitische, rassistische und anderweitig extremistische Kunst zu fördern. Im Koalitionsvertrag einigten sich die CDU, CSU und SPD darauf, „durch rechtssichere Förderbedingungen, Sensibilisierung und Eigenverantwortung sicher[zu]stellen“, dass der Staat keine Projekte fördert, die menschenverachtende Ziele verfolgen (Zeilen 3813-3816).

Die drei Buchhandlungen gehen gegen den Kulturstaatsminister und das BfV nun juristisch vor: Sie haben wegen der Datenübermittlung eine Feststellungsklage und wegen der wahrheitswidrig begründeten Absage eine Dienstaufsichtsbeschwerde gegen Weimer eingereicht.

Der Blick ins Gesetz reicht

Glück brauchen die drei Buchhandlungen bei ihrer Klage nicht, wie auch Christoph Möllers kürzlich prognostizierte. Die Übermittlung der Information, dass über die drei Buchhandlungen verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse vorliegen, ist rechtswidrig. Es fehlt an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Eine solche benötigt das BfV aber, weil es mit der Übermittlung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen eingreift. Dabei ist die Information darüber, ob – und nicht erst: welche – verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse zu einer Person vorliegen, selbst schon ein personenbezogenes und damit grundrechtlich geschütztes Datum.

Das Haber-Verfahren wurde ursprünglich auf § 19 Abs. 1 BVerfSchG a.F. gestützt. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die §§ 20, 21 BVerfSchG a.F. für verfassungswidrig befand, überarbeitete der Gesetzgeber die Übermittlungsbefugnisse des BfV mit Wirkung zum 1. Januar 2024. In § 20 Abs. 2 BVerfSchG heißt es nunmehr:

Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf personenbezogene Daten, die es mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhoben hat, an eine inländische Stelle zur Vorbereitung, Durchführung oder Überprüfung einer begünstigenden Maßnahme übermitteln, wenn dies auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte im Einzelfall zum Schutz der in § 19 Absatz 3 genannten Rechtsgüter erforderlich ist. Auf ein Ersuchen einer zuständigen Stelle ist das Bundesamt für Verfassungsschutz nach Satz 1 verpflichtet.

Diese Norm soll das schon zuvor praktizierte Haber-Verfahren legalisieren. Auf die Überprüfung der Buchhandlungen ist die Norm jedoch nicht anwendbar und hilft daher in doppelter Hinsicht nicht weiter: Recht offensichtlich – erstens – gibt es keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür, dass die Förderung der Buchhandlungen mit 25.000 Euro in irgendeiner Weise die besonders gewichtigen Rechtsgüter des § 19 Abs. 3 BVerfSchG berühren könnte. Zu diesen Rechtsgütern zählen etwa die freiheitliche demokratische Grundordnung sowie der Bestand und die Sicherheit des Bundes. Auch nach über einer Woche haben weder Staatsminister Weimer noch das BfV mitgeteilt, welche Erkenntnisse über die Buchhandlungen vorlagen. Was waren die „tatsächlichen Anhaltspunkte“, von denen § 20 Abs. 2 BVerfSchG spricht? Linke Bücher erschüttern die freiheitliche demokratische Grundordnung so wenig, wie „Verrecke Deutschland“ auf einer Hausfassade den Bestand der Bundesrepublik bedroht.

Zweitens ermächtigt die Norm, personenbezogene Daten zu übermitteln, die das BfV „mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhoben hat“. Was nachrichtendienstliche Mittel sind, definiert das BVerfSchG, anders als die Landesverfassungsschutzgesetze, nicht. An keiner anderen Stelle im Gesetz taucht der Begriff auf. Gemeint sind damit wohl – so noch im Regierungsentwurf – Maßnahmen im Sinne des § 8 Abs. 2 BVerfSchG, also solche zur heimlichen Informationsbeschaffung. Damit bezieht sich § 20 Abs. 2 BVerfSchG nach seinem klaren Wortlaut nur auf Informationen, die das BfV mit verdeckten Ermittlungsmethoden erlangt hat. Das dürfte aber im Haber-Verfahren in aller Regel nicht der Fall sein. Die Verfassungsschutzbeamten observieren nicht, sie durchkämmen das Internet.

Bei dieser Einschränkung handelt es sich nach meiner Einschätzung um ein Versehen des Gesetzgebers. Denn zum einen ist nicht klar, warum das BfV hier nur verdeckt gewonnene Daten übermitteln dürfen soll, während andere Befugnisnormen – wie etwa § 19 Abs. 1 BVerfSchG – auch Daten aus allgemein zugänglichen Quellen erfassen und für verdeckt gewonnene Daten teilweise höhere Anforderungen an die Datenübermittlung stellen (z.B. § 21 Abs. 3 BVerfSchG). Zum anderen war der heutige § 20 Abs. 2 BVerfSchG im Regierungsentwurf noch gar nicht vorgesehen. Er wurde erst in der Beschlussempfehlung des Ausschusses aufgenommen. In der Gesetzesbegründung findet sich zur Beschränkung auf nachrichtendienstliche Mittel nichts.

Auch § 25d BVerfSchG hilft nicht weiter. Diese Norm erlaubt dem BfV, Informationen zu übermitteln, die es aus allgemein zugänglichen Quellen erhoben hat. Nach ihrem Absatz 2, der ebenfalls vom Ausschuss ergänzt wurde, gilt sie jedoch nicht für personenbezogene Daten, die systematisch erhoben oder zusammengeführt wurden. Das dürfte aber der Fall sein, wenn das BfV die gewonnenen Informationen zu einer Person zusammenträgt. Nur dann kann es dem Kulturstaatsminister ja mitteilen, dass verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse zu dieser Person vorliegen.

Natürlich ließe sich mit einem Erst-Recht-Schluss argumentieren: Wenn das BfV schon verdeckt gewonnene Daten übermitteln darf, dann erst recht allgemein zugängliche Informationen. Solch ein Schluss verträgt sich aber kaum mit den strengen verfassungsrechtlichen Vorgaben an eine informationssicherheitsrechtliche Befugnisnorm. Das BfV durfte dem Kulturstaatsminister somit keine Informationen über die drei Buchhandlungen übermitteln.

Die verfassungsrechtliche Grenze der Extremismusbekämpfung

Jenseits dieser spezifischen datenschutzrechtlichen Frage muss man sich nun aber noch dem Elefanten im Raum stellen: Welche Grenzen zieht das Grundgesetz dieser Art der Extremismusbekämpfung in der Kulturförderung?

Wenn ein Förderbescheid mit einer Extremismusklausel versehen wird, handelt es sich häufig um eine Nebenbestimmung. Dem steht nicht immer, aber doch häufig das Kopplungsverbot des § 36 Abs. 3 VwVfG im Wege. Das ist anders im Fall des Deutschen Buchhandlungspreises. Weimer hat eine Fördervoraussetzung aufgestellt: Es dürfen keine verfassungsschutzrelevanten Erkenntnisse vorliegen. Ein Förderkriterium ist aber keine Nebenbestimmung zum Förderbescheid.

Fördervoraussetzungen sind nicht unmittelbar an der Kunst- oder Meinungsfreiheit zu messen.¹⁾ Das mag zunächst seltsam anmuten. Weimers Vorgehen bedroht die Meinungs- und die Kunstfreiheit. Politisch ist diese Sorge nachvollziehbar, verfassungsrechtlich lässt sie sich aber nicht einfach abbilden. Der Grund dafür ist, dass weder die Kunst- noch die Meinungsfreiheit einen Anspruch auf staatliche Förderung gewähren. Der Staat könnte alle Kunstförderungen einstellen, ohne ein subjektives Recht der Künstler zu verletzen. Daraus folgt, dass ein zusätzliches Förderkriterium – etwa ein Bekenntnis gegen Antisemitismus – nicht in die Kunstfreiheit eingreift. Gibt der Künstler kein Bekenntnis ab, erhält er keine Förderung. Auf diese hat er aber keinen verfassungsrechtlichen Anspruch. Es gilt Fritz Ossenbühls Einsicht zu den „Demokratieerklärungen“: Die Möglichkeit, eine staatliche Förderung zu erhalten, wenn ein bestimmtes Kriterium erfüllt wird, erweitert den Rechtskreis der potenziell Begünstigten erst einmal.

Das heißt aber nicht, dass das Grundgesetz zu solchen politisierten Fördervoraussetzungen schweigt. Sie sind an den Gleichheitsrechten zu messen. Jedes Förderkriterium führt potenziell zu einer Ungleichbehandlung: Wer alle erfüllt, wird staatlich bezuschusst; wer sie nicht erfüllt, nicht. 115 der von der Jury nominierten Buchhandlungen werden ausgezeichnet, die anderen drei nominierten nicht.

Viele Förderkriterien sind gleichheitsrechtlich unproblematisch. Man denke an einen Preis für Nachwuchskünstler, der ein Höchstalter festlegt. Manche Förderkriterien sind verfassungsrechtlich geboten: die ästhetische Qualität oder die kulturelle Güte. Andere machen stutzig, zum Beispiel eine Pflicht zum Bekenntnis gegen Antisemitismus. Art. 3 GG bildet hier den Maßstab. Über ihn vermittelt kommen auch die Freiheitsrechte wieder zur Geltung. Bekanntlich wird die Prüfung des Gleichheitsrechts strenger, wenn sich die Ungleichbehandlung zugleich auf die grundrechtlichen Freiheiten auswirkt. Ist dies der Fall, bedarf es nach der Wesentlichkeitstheorie auch einer gesetzlichen Grundlage.

Das gilt aber, wie gesagt, nicht für jedes Förderkriterium. Die Tatsache, dass die Kunstförderung einen grundrechtlichen Freiheitsbereich – eben die Kunst – betrifft, reicht nicht, um von einem strengen Prüfungsmaßstab des Art. 3 GG auszugehen. Denn so würde im Bereich der Kunstförderung durch die Hintertür ein Gesetzestotalvorbehalt eingeführt, den das Bundesverfassungsgericht zurecht ablehnt.

Dieser Maßstab der Gleichheitsrechte ist weich und unbestimmt. Das ist der Preis, den man zahlt, wenn man die zwei denkbaren Extrempositionen – diejenige einer völligen Bindungslosigkeit der Kulturverwaltung und diejenige ihrer umfassenden Vergrundrechtlichung – vermeiden will. Die Bundesregierung darf nach diesem Maßstab ohne gesetzliche Grundlage antisemitische oder rassistische Kunst von der staatlichen Förderung ausschließen. In die Kunstfreiheit greift sie dadurch nicht ein. Niemand hat aus der Kunstfreiheit einen Anspruch auf Förderung der eigenen Kunst. Im Fall der Buchhandlungen ist zu differenzieren: Wenn Buchhandlungen verfassungsfeindliche Bücher verkaufen, darf der Staatsminister meines Erachtens die Buchhandlungen von der Preisliste streichen. Dass das Förderkriterium die Meinungsfreiheit der Buchhändler tangiert, sehe ich nicht. Strenger wird der Maßstab, wenn er auf die Gesinnung der Künstler und Buchhändler abstellt, etwa indem er entsprechende Bekenntnisse der Buchhandlungen verlangt. Dann braucht die Regierung jedenfalls eine gesetzliche Grundlage, die freilich selbst verfassungsgemäß sein muss.

Kunst unter Extremismusverdacht

Die Verfassung lässt der Bundesregierung im Bereich der Kunstförderung weite Spielräume. Sie darf ihre missbrauchsanfällige Politik des Verfassungsschutzes auf diesen Bereich ausdehnen und bedarf hierfür nur in wenigen Fällen eines Gesetzes. Das Grundgesetz trägt Weimer nicht auf, Claudia Roths Kulturpolitik fortzusetzen.

Nun ist nicht alles, was verfassungsrechtlich möglich ist, verfassungspolitisch klug. Die Bundesregierung, diesen Eindruck gewinnt man spätestens nach der Berlinale und dem Buchhandlungspreis, stellt die Kunst unter einen Generalverdacht des Linksextremismus und Antisemitismus. Vielleicht wünscht sie sich eine weniger politisierte Kunst. Diesen Wunsch mag man – etwa aus ästhetischen Gründen – teilen oder nicht. Dass die Regierung dieses Ziel erreicht, indem sie den Kulturbetrieb mittels staatlicher Förderentscheidungen und ausufernder Extremismusvorsorge auf Linie bringt, halte ich aber für ausgeschlossen. Die Politisierung der Förderkriterien führt nicht zur Depolitisierung der Kunst. Weimer wünscht man vor allem: mehr Gelassenheit.