Das Heizungsgesetz, die Demokratie und der Rechtsstaat
Zur Debatte um ein umweltrechtliches Verschlechterungsverbot
Die deutsche Wirtschaft steckt in der Krise. Um „Überregulierung“ und „Bürokratisierung“ abzubauen, rückt zunehmend das Umwelt- und Klimaschutzrecht in den Fokus. Besonders viel Aufmerksamkeit erhielt dabei zuletzt das sog. „Heizungsgesetz“. Mit dem im Mai 2026 vom Bundeskabinett verabschiedeten Entwurf des Gebäudemodernisierungsgesetzes (GModG) soll nun das politisch umstrittene Gebäudeenergiegesetz (GEG) angepasst werden. Die pauschale Vorgabe, dass jede neu eingebaute Heizung zu mindestens 65 Prozent mit erneuerbaren Energien betrieben werden muss, entfällt. Das Betriebsverbot für über 30 Jahre alte Öl- und Gasheizungen wird aufgehoben, so dass funktionierende Heizungen unbegrenzt weiterlaufen und repariert werden dürfen. Stattdessen wird eine sog. „Bio-Treppe“ angekündigt, wonach neue Gas- und Ölheizungen schrittweise mit ansteigenden Quoten klimaneutraler Brennstoffe (wie Biogas oder grünen Wasserstoff) heizen müssen. Diese Anpassungen sollen erfolgen, obwohl neben dem Verkehrssektor vor allem der Gebäudesektor mit Blick auf die rechtsverbindlichen Klimaziele des Pariser Klimaabkommens, des Klimagesetzes der Europäischen Union (EU) und des deutschen Klimaschutzgesetzes (KSG) massiv hinterherhinkt. Vor diesem Hintergrund ist eine Debatte entbrannt, ob die geplante Änderung des Heizungsgesetzes gegen (verfassungs-)rechtliche Vorgaben verstößt. Zugleich wird diskutiert, ob im Umwelt- und Klimaschutz eine mit Blick auf das Demokratieprinzip problematische „Überkonstitutionalisierung“ besteht.
Demokratie und Änderung der Klimapolitik
Dass neue Mehrheiten Gesetze ändern können, gehört zum Kern der Demokratie. Der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) betont dies ausdrücklich – knüpft daran aber prozedurale Bedingungen. Wer das Klimaschutzgesetz ändern will, das Art. 20a GG konkretisiert, trägt eine besondere Begründungspflicht. Insoweit heißt es im Klimabeschluss des BVerfG:
„Wegen der nach heutigem Stand weitestgehenden Unumkehrbarkeit des Klimawandels wäre eine Überschreitung der zum Schutz des Klimas einzuhaltenden Temperaturschwelle jedoch nur unter engen Voraussetzungen – etwa zum Schutz von Grundrechten – zu rechtfertigen. Zudem nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu. […] Wollte der Gesetzgeber dem Klimaschutzrecht eine grundlegende Neuausrichtung geben, müsste diese als solche erkennbar und damit auch für die politische Öffentlichkeit diskutierbar sein. Hintergrund der ausdrücklichen Hervorhebung der Gesetzgebung in Art. 20a GG und der Anerkennung einer Konkretisierungsprärogative des Gesetzgebers ist gerade, dass die besondere Bedeutung der Schutzgüter des Art. 20a GG und deren Spannungsverhältnis zu etwaigen gegenläufigen Belangen in demokratischer Verantwortung zu einem Ausgleich gebracht werden müssen und die Gesetzgebung hierfür den geeigneten Rahmen bietet.” BVerfGE 157, 30 (Rn. 198, 213).
Rechtsstaatliche Grenzen einer Änderung der Klimapolitik
Die demokratische Gestaltungsfreiheit wird im Rechtsstaat aber auch durch materielle Vorgaben der Verfassung eingeschränkt. Die Verfassung ist als Rahmenordnung, die der Politik Grenzen setzt, anerkannt. Das gilt auch für die Klimapolitik.
Was das Recht im Klimaschutz mindestens verlangt, ergibt sich aus weitgehend parallelen Vorgaben: dem Grundgesetz, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), dem Unionsrecht und dem Völkerrecht einschließlich des Pariser Klimaabkommens. Gefordert ist hiernach ein rechtsverbindliches, geeignetes, wirksames und angemessenes sowie integriertes und kohärentes Schutzkonzept, das nicht nur auf Gefahrenabwehr, sondern auch auf Risiko- und Ressourcenvorsorge ausgerichtet ist. Dieses Konzept lässt sich in acht Bausteinen konkretisieren (teilweise in Anlehnung an Calliess/G. Kirchhof, Rote Linien des Rechts im Klimaschutz, Gutachten im Auftrag der Klimaunion, März 2025, S. 77 ff. mit weiteren Nachweisen):
(1) Selbst wenn Deutschland aus dem Pariser Klimaabkommen austreten würde, wäre es noch immer aus dem Völkergewohnheitsrecht verpflichtet, das Temperaturziel von 1,5 Grad zu erreichen (IGH, im Ergebnis auch EGMR, BVerfG) und würde insoweit haften.
(2) Die völkerrechtlichen Vorgaben konkretisierend, verpflichtet das Europäische Klimagesetz Deutschland, bis spätestens 2050 Treibhausgasneutralität zu erreichen. Überdies muss Deutschland die Maßnahmen des Green Deals – darunter „Fit for 55“ – und den Emissionshandel in allen Sektoren umsetzen. Nur der Gesetzgeber der EU kann diese mit den entsprechenden Mehrheiten ändern. Dabei ist aber auch er rechtlich an das Völkerrecht gebunden.
(3) Das Schutzkonzept hat die menschliche Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) und die Umwelt samt Klima (Art. 20a GG) in geeigneter, wirksamer und kohärenter Weise zu schützen und zu erhalten (BVerfG, analog EGMR, EuGH). Die Belange des Klimaschutzes müssen im Rahmen der gebotenen Politikintegration nach Art. 11 AEUV mit den umweltexternen Politiken (Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft etc.) kohärent verzahnt werden und ihr sichtbarer Bestandteil sein (vgl. IGH, EuGH).
(4) Da das Grundgesetz im Sinne der internationalen Klimaziele völker- und europarechtsfreundlich auszulegen ist, spielt es aus rechtlicher Sicht keine Rolle, dass Deutschland nur einen geringen Teil der weltweiten Treibhausgase emittiert (BVerfG, EGMR, IGH).
(5) Die mit dem Schutzkonzept notwendig verbundenen Freiheitseingriffe sind „gerecht“ über die Zeit bis 2050 zu verteilen. Eine späte „Vollbremsung“ im Zuge verschobener Klimaschutzmaßnahmen muss vermieden werden (BVerfG, ähnlich EGMR).
(6) Daher muss im Schutzkonzept ein konkreter Pfad mit Zeitplan samt Zwischenzielen für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen festgelegt werden, der vorhersehbar und verlässlich sicherstellt, dass die Reduktionsziele bis spätestens 2050 erreicht werden (BVerfG, EGMR).
(7) Überdies sind im Kontext der klimaschützenden Maßnahmen hinreichende Informations- und Beteiligungspflichten zu regeln; ein wirksamer Zugang zu den Gerichten bis hin zu einer Verbandsklage ist zu gewährleisten (EGMR).
(8) Änderungen zu Lasten des Klimaschutzes lösen erhebliche Begründungs- und Darlegungspflichten aus. Zudem gewinnen Klimabelange im Zuge der fortschreitenden Erderwärmung über die Zeit bis 2050 ein immer stärkeres rechtliches Gewicht in der Abwägung mit gegenläufigen Interessen (BVerfG, EGMR, IGH).
Das Erfordernis eines solchen Schutzkonzepts ist eine rechtliche Mindestvorgabe, die sich mit den Vorgaben der Rechtsprechung deckt (BVerfG, EGMR, IGH) und daher gerichtlich durchsetzbar ist. Dieser rechtlich gebotene Mindestschutz korrespondiert in Deutschland mit dem Maßstab des Untermaßverbots als gerichtlicher Kontrollnorm. Das erforderliche Schutzkonzept kann deshalb nicht einfach aufgegeben werden, ohne dass ein gleichwertiges alternatives Konzept erlassen wird, das im Hinblick auf das Ziel der Treibhausgasneutralität bis spätestens 2050 vergleichbar geeignet und wirksam ist und die genannten rechtlichen Mindestanforderungen erfüllt. „Ob“ ein solches Schutzkonzept besteht, unterliegt somit keinem politischen Ermessen des Gesetzgebers.
Politischer Gestaltungsspielraum hinsichtlich des „Wie“ und Verschlechterungsverbot
Ein politischer Gestaltungsspielraum besteht allerdings hinsichtlich der Frage des „Wie“. In diesem Kontext wird ein sog. „Verschlechterungsverbot“ oder auch „Rückschrittsverbot“ diskutiert, das möglicherweise einer Abschwächung von einzelnen Gesetzen, die dem Klimaschutz dienen, wie z.B. dem Heizungsgesetz, entgegensteht.
Der Begriff des Verschlechterungsverbots findet sich explizit bislang weder in der Rechtsprechung des BVerfG noch in derjenigen des EGMR. In der Rechtsprechung des EuGH hat das Verschlechterungsverbot bislang nur im Wasserrecht Bedeutung erlangt, da der Unionsgesetzgeber den Begriff hier eingeführt hatte, ihn nun aber auch im Naturschutzrecht und Gebäudeenergierecht einsetzt. Über die Umsetzung des einschlägigen Unionsrechts hat der Rechtsbegriff auch in das deutsche Umwelt- und Energierecht Eingang gefunden. Im Wege der Auslegung lässt sich überdies das Progressionsgebot in § 3 Abs. 4 S. 2 KSG als Regressionsverbot und damit als Verschlechterungsverbot interpretieren. Der einfache Gesetzgeber kann diese Norm jedoch jederzeit ändern – es sei denn, das Verschlechterungsverbot findet eine Verankerung im höherrangigen Recht.
Genau das bejahen viele Stimmen im Schrifttum: Sie leiten ein Verschlechterungsverbot aus Art. 20a GG und Art. 191 Abs. 1 AEUV ab. Inhalt und Reichweite sind allerdings umstritten. Einige Stimmen sind mit Blick auf den Staatszielcharakter des Art. 20a GG zurückhaltend und halten eine gesetzgeberische Absenkung des normativen Schutzniveaus für möglich, wenn die Gefährdung eines konfligierenden Verfassungsguts nicht anders abgewendet werden kann, dem Gesetzgeber also andere, die bestehenden Umweltstandards weniger beeinträchtigende, Alternativen nicht zur Verfügung stehen. Von anderen Stimmen wird das in Art. 20a GG verankerte Verschlechterungsverbot demgegenüber als striktes Rückschrittsverbot verstanden, wonach jede oder zumindest jede spürbare Abschwächung des rechtlichen Schutzniveaus gegen Art. 20a GG verstoßen soll. Darüber hinaus nehmen einige Stimmen ein allgemeines Verschlechterungsverbot an, das nicht auf einzelne Schutzgüter, sondern auf die faktische Umweltsituation insgesamt zielt. Eingriffe in ein Umweltgut bleiben somit möglich, bedürfen jedoch eines adäquaten Ausgleichs. Im Vergleich weniger ausdifferenziert ist die Diskussion mit Blick auf Art. 191 Abs. 1 AEUV. Hier wird die Vorgabe, die Umwelt zu erhalten, als grundsätzliches Verschlechterungsverbot, das im Sinne eines ökologischen Bestandsschutzes wirkt, interpretiert.
Normatives Verschlechterungsverbot und Kompensationspflicht
Wortlaut und Zweck von Art. 20a GG bzw. Art. 191 Abs. 1 AEUV sprechen dafür, dass die beiden Normen ein verfassungsrechtliches Verschlechterungsverbot enthalten. Da der Zustand der Umwelt als Ganzes schwer messbar ist und eine Absenkung des gesetzlichen Schutzniveaus faktische Verschlechterungen vermuten lässt, genügt es, auf ihre Wirkung als normatives Verschlechterungsverbot abzustellen. Dieses steht jedoch in einem Spannungsverhältnis zum Demokratieprinzip – namentlich zu den ihm immanenten Grundsätzen der Revisibilität und Reversibilität. Der demokratische Gestaltungsraum des Gesetzgebers verlangt daher, dass eine partielle Rücknahme umweltrechtlicher Normen zugunsten anderer gewichtiger Verfassungsgüter möglich bleibt; vor allem dann, wenn dem Gesetzgeber keine weniger einschneidenden Alternativen zur Verfügung stehen. Ein Abbau umweltschützender Vorschriften muss im Lichte des Demokratieprinzips insbesondere dann zulässig sein, wenn eine normative Kompensation erfolgt, die im Ergebnis ein vergleichbares faktisches Schutzniveau sichert.
Aspekte eines verfassungsrechtlichen Verschlechterungsverbots klingen auch im Klimabeschluss des BVerfG an, wenn darauf hingewiesen wird, dass sich eine
„Neuausrichtung an schwächeren Klimaschutzzielen wegen des damit verbundenen ökologischen Rückschritts vor Art. 20a GG rechtfertigen lassen [müsste], sofern nicht neuere hinreichend gesicherte Erkenntnisse in der Klimaforschung ergeben, dass die Erderwärmung geringeres Schädigungspotenzial hat, als dies derzeit zu befürchten ist.“ BVerfGE 157, 30 (Rn. 212).
Somit sind mit Blick auf das gesetzgeberische Schutzkonzept neue wissenschaftliche Erkenntnisse und der technische Fortschritt immer wieder zu berücksichtigen. Insoweit gilt aber mit Blick auf den noch zulässigen deutschen Anteil an den globalen CO2-Emissionen eine Grenze:
„Die Größe der zur Wahrung der Temperaturschwelle verbleibenden Emissionsmenge lässt sich derzeit nicht so exakt ermitteln, dass die … Budgetgröße ein zahlengenaues Maß für die verfassungsgerichtliche Kontrolle bieten könnte. Jedoch darf der Gesetzgeber Wertungsspielräume nicht nach politischem Belieben ausfüllen. Besteht wissenschaftliche Ungewissheit über umweltrelevante Ursachenzusammenhänge, setzt Art. 20a GG den Entscheidungen des Gesetzgebers – zumal solchen mit unumkehrbaren Folgen für die Umwelt – vielmehr Grenzen und erlegt ihm, auch in Verantwortung für die künftigen Generationen, eine besondere Sorgfaltspflicht auf. Ausdruck dieser besonderen Sorgfaltspflicht ist jedenfalls, dass der Gesetzgeber bereits belastbare Hinweise auf die Möglichkeit gravierender oder irreversibler Beeinträchtigungen – jeweils in Ansehung ihrer Belastbarkeit – berücksichtigen muss.“ BVerfGE 157, 30 (Rn. 229).
Schlussfolgerungen
Eine vollständige und ersatzlose Aufhebung des Schutzkonzepts – wie es etwa im europäischen oder deutschen Klimaschutzgesetz zum Ausdruck kommt – würde gegen den europarechtlich (Art. 11, 191 AEUV) bzw. verfassungsrechtlich gebotenen Mindestschutz (Art. 20a GG; Schutzpflichten) verstoßen. Das Untermaßverbot wirkt insoweit als absolutes Verschlechterungsverbot, das diesen Mindestschutz absichert. Es betrifft allerdings „nur” das (durch internationales und europäisches Recht konkretisierte) „Ob” des Klimaschutzes. In diesem Rahmen ist der Gestaltungsraum des demokratischen Gesetzgebers beschränkt. Da die Änderung des Heizungsgesetzes das Schutzkonzept, wie es insbesondere das KSG festschreibt, nicht so grundlegend verändert, dass dies seiner Aufhebung gleichkäme, kann der Gesetzgeber hier nicht gegen das absolute Verschlechterungsverbot verstoßen.
Bei der Änderung des Heizungsgesetzes geht es vielmehr um das „Wie“ des Klimaschutzes. Im Rahmen des Schutzkonzepts (also jenseits des Mindestschutzes) entfaltet sich der demokratische Gestaltungsraum des Gesetzgebers. Er kann mit Blick auf überragend wichtige gegenläufige Verfassungsgüter Änderungen an der inhaltlichen Konkretisierung des Schutzkonzepts vornehmen. Insoweit ist auch eine partielle Abschwächung umweltrechtlicher Normen zugunsten anderer überragend wichtiger Verfassungsgüter möglich. In diesem Fall verlangt allerdings das normative Verschlechterungsverbot, dass das faktische Schutzniveau im Ergebnis beibehalten werden muss. Die Abschwächung muss also normativ kompensiert werden. Wie diese Kompensation aussieht, entscheidet der Gesetzgeber mit einer gewissen Flexibilität. Er muss mit Blick auf die Bausteine des Schutzkonzepts lediglich transparent begründen und nachweisen, dass der alternative Pfad zur Treibhausgasneutralität im Rahmen des inhaltlich angepassten Schutzes gleich geeignet, wirksam und kohärent ist und zugleich eine klimapolitische „Vollbremsung“ vermeidet, so dass die Freiheit über die Zeit bis 2050 generationengerecht verteilt wird. Einzelne Maßnahmen des Schutzkonzepts dürfen abgeschwächt werden, nicht aber das Schutzkonzept als Ganzes.
In diesem Rahmen sind verschiedene Aspekte zu gewichten: Zum einen ist fraglich, ob der Entwurf zur Änderung des Heizungsgesetzes überhaupt dem Bürokratieabbau dient. So erwartet der Normenkontrollrat durch die Neuregelung hohen bürokratischen Kontrollaufwand, massive Vollzugsdefizite und Rechtsunsicherheit für Bürger durch neue Berichtspflichten. Zum anderen wirft die normative Konzeption Fragen auf. Die „Bio-Treppe” ist noch nicht Gesetz, sondern erst politisch vereinbart. Überdies könnte man meinen, die Abschwächung im Gebäudesektor werde durch marktwirtschaftliche Instrumente kompensiert – doch auch der CO2-Emissionshandel für Gebäude steht wegen gestiegener Energiepreise unter Druck. Seine Einführung auf EU-Ebene wurde bis 2028 verschoben; die Bepreisung im deutschen System dürfte bis dahin eingefroren werden oder gar durch einen politischen „Heizrabatt” gänzlich entfallen. Hinzu kommt, dass auch der aktuelle Bericht des vom KSG eingesetzten Expertenrats für Klimafragen vom 18. Mai 2026 mit Blick auf das Emissionsbudget bis 2030 von einer Zielverfehlung ausgeht, da insbesondere die Sektoren Verkehr und Gebäude ihre Vorgaben verfehlen. Insoweit müsste das Klimaschutzprogramm der Bundesregierung eigentlich nachsteuern. Dies gilt umso mehr, wenn die Vorgaben im Gebäudesektor durch das geänderte Heizungsgesetz abgeschwächt werden.
Wenn nun die vorstehend skizzierten rechtlichen Rahmenvorgaben im Schrifttum (u.a. von dem Erlanger Umweltrechtler Bernhard W. Wegener) als demokratie- und parlamentsfeindliche „Totalkonstitutionalisierung“ kritisiert werden, hilft eine Testfrage: Wollte der Gesetzgeber in der Wohnungspolitik neue Akzente setzen und im Rahmen einer staatlichen Bewirtschaftung des Wohnungsmarktes in den Großstädten Wohnungsunternehmen enteignen, wären ihm dabei durch Grundrechte Grenzen gesetzt. Diese Beschränkung gilt allgemein als Ausdruck der rechtsstaatlichen Rahmung der parlamentarischen Demokratie, wie sie das Grundgesetz vorsieht. Warum sollte das in der Klima- und Umweltpolitik anders sein?