„Was für eine eigenwillige Frage!“, mag sich denken, wer im deutschen Wissenschaftssystem und Verfassungsrecht sozialisiert ist. Selbstverständlich folgen aus der Wissenschaftsfreiheit Teilhaberechte und Organisationspflichten, ist man hierzulande geneigt auf die titelgebende Frage zu antworten. Das hat das Bundesverfassungsgericht schließlich wiederholt so entschieden.

Schaut man allerdings in andere Rechtsordnungen, in das Organisationsrecht ausländischer Universitäten, ist es mit der Gewissheit schnell vorbei. Beispielhaft soll im Folgenden auf die US-amerikanische höchstrichterliche Rechtsprechung sowie die dortigen rechtswissenschaftlichen Debatten Bezug genommen werden. Im Vergleich mit Deutschland fällt auf, dass hierzulande die Wissenschaftsfreiheit im Kern epistemisch begründet wird, aus ihr zugleich aber weitreichende Partizipationsrechte abgeleitet werden. In den USA hingegen dominiert ein demokratietheoretisch imprägniertes Verständnis von Wissenschaftsfreiheit, das in verfassungsrechtlicher Hinsicht weitgehend folgenlos bleibt für universitäre Organisationsfragen.

Beide Kombinationen – epistemische Begründung verbunden mit einer starken Partizipationsdimension und demokratietheoretische Begründung ohne Konsequenzen für das Teilhabe- und Organisationsrecht – sind gewissermaßen kontraintuitiv. Sie sind beide Ausdruck eines divergierenden generellen Grundrechtsverständnisses und Folge einer spezifischen Entwicklungsgeschichte. Beide dogmatischen Modelle haben ihre Probleme, Inkonsistenzen und Schwachpunkte.

USA: Das Schutzregime durch die AAUP

Schauen wir zunächst einmal in die USA. Hier finden sich zwei grundverschiedene Schutzregime für die Wissenschaftsfreiheit, die parallel Anwendung finden. Das eine ist durch soft law und Arbeitsvertragsrecht geprägt; es wird organisiert durch die American Association of University Professors (AAUP) und findet gleichermaßen auf staatliche wie auf private Universitäten Anwendung.¹⁾ Die AAUP wurde nach dem Aufkommen der modernen Forschungsuniversität in den USA Anfang des 20. Jahrhunderts gegründet. Sie setzt Standards für die Wissenschaftsfreiheit in Universitäten, auf die Arbeitsverträge und Selbstverpflichtungen wissenschaftlicher Einrichtungen Bezug nehmen. Die Einhaltung der so gesetzten Standards wird durch ein Monitoringsystem überwacht, in Verdachtsfällen wird eine Untersuchungskommission aktiviert, bei Verletzungen wird eine Hochschule auf eine rote Liste gesetzt – diese dient als Warnung für arbeitssuchende Akademiker und als reputationsschädigender Pranger. Die Wissenschaftsfreiheit adressiert in diesem Schutzsystem klassische Arbeitgeberrechte, insbesondere das Direktionsrecht und das Kündigungsrecht. Wissenschaftler, so die Grundannahme, sind nicht normale Arbeitnehmer, sondern als Träger der wissenschaftlichen Profession die eigentlichen Unternehmer der Universität.

Zur so verstandenen Wissenschaftsfreiheit gehört folgerichtig das Recht, sanktionsfrei Kritik an allen akademischen und Verwaltungsentscheidungen in der Hochschule üben zu können (intramural speech). 1966 verabschiedete die AAUP zudem ein „Statement on Government of Colleges and Universities“, das sich für „shared governance“ an Hochschulen starkmacht.²⁾ Demnach sollen Verfahren und Kompetenzen bei universitären Organisationsentscheidungen so strukturiert werden, dass wissenschaftlich geprägte Fragen mit wissenschaftlicher Kompetenz beantwortet werden. Wo es primär um wissenschaftliche Einschätzungen geht, etwa die Qualität von Forschung bei Einstellungen und Beförderungen, solle die Hochschulleitung vom Votum der faculty nur aus zwingenden Gründen abweichen. Die Erklärung proklamiert allerdings keine Vetorechte der faculty in Organisations- und Verwaltungsfragen. Die Lehrenden sollen gehört werden und ihre Sichtweisen einbringen können. Zugleich erkennt die AAUP an, dass für Entscheidungen von grundlegender Bedeutung – etwa über die Ausrichtung einer Hochschule, ihre übergreifenden Bildungsziele, die dort vertretenen Fächer und Lehrprogramme, das Budget oder größere Investitionen – eine Fülle an Interessen und Perspektiven zusammengeführt werden muss. Final werden sie im Zusammenspiel von Präsidenten und den Boards of Trustees getroffen.

USA: Academic freedom as special concern of the First Amendment

Von diesem berufsständischen Schutzregime abgesetzt kommt der Grundrechtsschutz durch die US-Verfassung zu stehen.³⁾ Eine ausdrückliche Garantie der Wissenschaftsfreiheit kennt die amerikanische Verfassung, anders als das Grundgesetz, nicht.

Seit den 1950er Jahren hat der US-Supreme Court aber die Wissenschaftsfreiheit als „special concern of the First Amendment“ anerkannt. Dies bedingt eine gewisse Anlehnung an die Logiken des Schutzes freier Rede. Von Anfang an wird die Wissenschaftsfreiheit dabei in Beziehung zur demokratischen Bedeutung des Bildungsauftrags von Universitäten und zum demokratischen Ringen um gemeinwohldienlichen Fortschritt gesetzt. So heißt es in der Rechtssache Sweezy (1957), der ersten Leitentscheidung, die die Wissenschaftsfreiheit im Mehrheitsvotum im Grundsatz anerkennt: „The essentiality of freedom in the community of American universities is almost self-evident. No one should underestimate the vital role in a democracy that is played by those who guide and train our youth. To impose any strait jacket upon the intellectual leaders in our colleges and universities would imperil the future of our Nation. […] Scholarship cannot flourish in an atmosphere of suspicion and distrust. Teachers and students must always remain free to inquire, to study and to evaluate, to gain new maturity and understanding; otherwise, our civilization will stagnate and die.“⁴⁾

Die Entscheidung in Sweezy v. New Hampshire bildet bis heute zudem den kanonisierten Referenzpunkt für die Frage, was die Wissenschaftsfreiheit im verfassungsrechtlichen Sinne schützt: Justice Frankfurter verwies in seinem concurring votum auf vier essenzielle Freiheitsdimensionen wissenschaftlicher Einrichtungen: „to determine for itself on academic grounds who may teach, what may be taught, how it shall be taught, and who may be admitted to study.“⁵⁾ Von Partizipation an Organisationsentscheidungen ist hier nicht die Rede und der Supreme Court hat bis heute ein solches Teilhaberecht auch nicht anerkannt – im Gegenteil.

Frankfurter konstruiert die vier essenziellen Freiheitsdimensionen als Recht der Universität, Kläger war im konkreten Fall aber ein – kommunistischer Subversion verdächtiger – Wissenschaftler. Die weitere Rechtsprechung hat bis heute das Verhältnis zwischen Freiheitsschutz der Organisation und Freiheitsschutz des einzelnen Forschenden und Lehrenden nicht hinreichend geklärt. Unterschiedliche Akzente finden sich für die Frage, ob das Recht auf ein faires Verfahren (due process) bei der Nichtverlängerung eines akademischen Arbeitsverhältnisses greift (Board of Regents v. Roth; Perry v. Sindermann).⁶⁾ Schon Anhörungsrechte der faculty bei individueller Betroffenheit sind seitens der Rechtsprechung also in Frage gestellt. Da wundert es nicht, dass weitergehende Teilhaberechte rigoros ausgeschlossen wurden. Justice O’Connar schreibt im Mehrheitsvotum in der Rechtssache Minnesota Board for Community Colleges v. Knight: „Neither appellees‘ status as public employees nor the fact that an academic setting is involved gives them any special constitutional right to a voice in the making of policy by their employer. Even assuming that First Amendment speech rights take on a special meaning in an academic setting, they do not require government to allow teachers to participate in institutional policymaking“.⁷⁾

Der so verstandene grundrechtliche Schutz von academic freedom wird ergänzt durch eine traditionelle Anerkennung universitärer Autonomie im common law. Diese führt zu einer gewissen Zurückhaltung bei der judicial review von Universitätsentscheidungen. „Judges should not be ersatz deans or educators.”⁸⁾

Gerichte sehen sich bei der Bewertung akademischer Leistungen, etwa bei der Notengebung für Studierende oder Tenure-Entscheidungen an den Grenzen ihrer richterlichen Kompetenz. Die Rechtsprechung unterscheidet in solchen Fällen nicht, ob inneruniversitär die Verwaltung Entscheidungen trifft oder wissenschaftliche Kompetenz ausgeübt, mithin epistemische Autorität in Anspruch genommen wird. Das stößt im Schrifttum immer wieder auf Kritik, weil die gerichtliche Stärkung institutioneller Autonomie die epistemischen oder didaktischen Standards nicht so schützt, wie es die Wissenschaftsfreiheit intendiert. Rechtswissenschaftler wie etwa David Rabban postulieren deshalb, ähnlich der AAUP, ein Modell der auf der Wissenschaftsfreiheit aufruhenden shared governance, in dem wissenschaftsspezifische Vorfragen administrativer Entscheidungen aus den Reihen der faculty zu beantworten sind.⁹⁾ Die Hochschulleitung soll an ein solches Votum bei wesentlich wissenschaftsgeprägten Fragen, etwa Tenure-Entscheidungen, gebunden sein. Die Wissenschaftsfreiheit schützt die Wahrnehmung spezifisch epistemischer Kompetenz so gesehen auch inneruniversitär-organisationsbezogen. Die aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleitete Entscheidungsteilhabe soll aber nicht auf Felder ausgreifen, die die originäre Forschung und Lehre nur gleichsam mittelbar beeinflussen, auf denen neben Kernfragen der Forschung und Lehrinhalten weitere Interessen berührt werden oder die die Grundsätze der Organisationsausrichtung betreffen. Hier soll die Wissenschaftsfreiheit ein Anhörungs- und Berücksichtigungsrecht, aber kein echtes Mitentscheidungsrecht vermitteln.

Auffällig ist zudem, dass auch die Autoren, die den Universitäten eine besondere demokratische Funktion zubilligen, aus dieser keine Ableitungen für die Binnenorganisation vornehmen. So betont Robert Post etwa die Bedeutung der Wissenschaft für die Ausbildung von „democratic competence”.¹⁰⁾ Andere unterstreichen, wie wichtig die in der Wissenschaft eingeübte Infragestellung von allem und jedem für die Demokratie ist,¹¹⁾ doch wird aus dieser staatsbürgerlich-demokratiedienenden Funktion dann nicht geschlussfolgert, inneruniversitär müsse demokratische Teilhabe praktiziert werden.

Das entspricht der Rechtsprechung des US-Supreme Court. Einen Schritt weiter geht zudem die neuere Entwicklung im Hochschulrecht einzelner Bundesstaaten: Hier wird zuweilen für das staatliche Hochschulsystem jedes dezisive Mitentscheidungsrecht der faculty ausdrücklich verboten. Repräsentationsorgane wie der Senat oder Fakultätsräte dürfen hier von Gesetzes wegen nur rein beratende Funktionen wahrnehmen.¹²⁾ Gemessen an der Rechtsprechung des US-Supreme Court ist gegen eine solche Gesetzgebung verfassungsrechtlich nicht zu erinnern.¹³⁾

Weichenstellungen in der Grundrechtsdogmatik

Diese Rechts- und Debattenlage in den USA steht in scharfem Kontrast zu der in Deutschland. Warum ist das so? Eine wesentliche Weichenstellung erfolgt auf der Ebene der allgemeinen Grundrechtsdogmatik: In den USA sind Grundrechte reine Abwehrrechte gegen den Staat sind, der Schutz der Wissenschaftsfreiheit an staatlichen Universitäten Beschäftigter ist nicht unumstritten und es gibt keine mittelbare Grundrechtswirkung zwischen Privaten, etwa zwischen einer privaten Universität und ihren Wissenschaftlern. Dagegen propagiert das Bundesverfassungsgericht neben dem Eingriffsabwehrschutz eine objektive Grundrechtswirkung. Der Staat habe die Wertentscheidungen der Grundrechte auch bei der Gestaltung des Organisationsrechts zu berücksichtigen. Die Grundrechtsberechtigung der Wissenschaftler an staatlichen Hochschulen steht außer Frage; zudem strahlt die Wissenschaftsfreiheit als Grundrecht auch in das Arbeitsrecht aus. Für ein mit dem soft law der AAUP vergleichbares zweites Schutzregime besteht insoweit kein Bedarf.

Aus Art. 5 Abs. 3 GG abgeleitete Teilhabe- und Organisationsvorgaben

Beginnend mit der Entscheidung zum Niedersächsischen Vorschaltgesetz, also mit der Einführung der Gruppenuniversität, hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betont, dass der Gesetzgeber die inneruniversitären Organe und ihre Kompetenzen so gestalten muss, dass „strukturelle Gefährdungen“ der Wissenschaftsfreiheit ausgeschlossen werden. Art. 5 Abs. 3 GG schützt also nicht nur individuelle Forschung und Lehre, sondern prägt sehr weitreichend das gesamte Organgefüge der Hochschulen. Zwar habe der Gesetzgeber einen „Gestaltungsspielraum“, zugleich wird dieser mittels aus Art. 5 Abs. 3 GG entnommener Teilhabeansprüche der einzelnen Wissenschaftler eingeschränkt. In der Gruppenuniversität seien organisationsrechtliche Vorkehrungen besonders geboten bei allen „wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten“,¹⁴⁾ „die Forschung und Lehre unmittelbar betreffen.“¹⁵⁾ Diese unmittelbare Wissenschaftsrelevanz ist weit gesteckt. Sie umfasst „auch alle den Wissenschaftsbetrieb prägenden Entscheidungen über die Organisationsstruktur und den Haushalt […], denn das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit liefe leer, stünden nicht auch die organisatorischen Rahmenbedingungen und die Ressourcen zur Verfügung, die Voraussetzungen für die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Freiheit sind“.¹⁶⁾

Der Gruppe der Hochschullehrer müsse bei solchen Entscheidungen „eine heraus gehobene Stellung“ zukommen, sie müssten „maßgebenden“ bzw. „ausschlaggebenden Einfluss“¹⁷⁾ haben. Der Grundsatz der Gruppenparität müsse deshalb bei wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten zugunsten einer Hochschullehrermehrheit zurücktreten.

Zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht in dieser Fluchtlinie bezogen auf das Thüringische Hochschulgesetz geurteilt, dass bei wissenschaftsrelevanten Entscheidungen Vertreter der MTV-Gruppe „ein signifikant geringerer Stimmanteil“ zukommen müsse als „den Lehre und Forschung unmittelbar verbundenen Gruppen.“¹⁸⁾

In ständiger Rechtsprechung arbeitet das Bundesverfassungsgericht mit Umschreibungen des Schutzbereichs des Art. 5 Abs. 3 GG, die an epistemologischen Begründungen angelehnt sind. Zu demokratietheoretisch fundierten Teleologien hält das Gericht Abstand: „Wissenschaft ist ein grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung. Den Kernbereich wissenschaftlicher Betätigung stellen die auf wissenschaftlicher Eigengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei der Suche nach Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe dar […]. Dem Freiheitsrecht liegt auch der Gedanke zu Grunde, dass eine von gesellschaftlichen Nützlichkeits- und politischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen freie Wissenschaft die ihr zukommenden Aufgaben am besten erfüllen kann.“¹⁹⁾

Staatliche Hochschulen zählen in Deutschland zur sogenannten mittelbaren Staatsverwaltung. Da ihnen landesverfassungsrechtlich und hochschulgesetzlich Autonomieräume zugesichert werden, spricht man auch – in Abgrenzung von den Kommunen – von funktionaler Selbstverwaltung. In den letzten 25 Jahren hat sich die Rechtsprechung immer wieder ganz generell damit beschäftigt, wie diese funktionale Selbstverwaltung, etwa bei Wasserverbänden oder berufsständischen Kammern, organisiert sein muss, damit sie den Anforderungen demokratischer Legitimation des Verwaltungshandelns entspricht. Dabei geht es darum, in welchem Umfang der Gesetzgeber grundrechtsrelevante Grundentscheidungen selbst treffen muss, aber auch um die genaue Gestaltung von Partizipationsrechten der Mitglieder einer Körperschaft.²⁰⁾ Vordergründig hat das Bundesverfassungsgericht diese Rechtsprechung auf Hochschulen gerade nicht übertragen. In den zahlreichen Entscheidungen zum Hochschulrecht finden sich so gut wie keine Ausführungen zum Topos der demokratischen Legitimation. Partizipationsrechte werden deshalb auch nicht, wie sonst bei der funktionalen Selbstverwaltung, als eine Art Demokratiesurrogat in Stellung gebracht.

Und doch nahm die Rechtsprechung seit den 2000er-Jahren Anleihen an der Rechtsprechung zur demokratischen Legitimation in der funktionalen Selbstverwaltung. Grund war die Einführung des Modells der unternehmerischen Universität, gesteuert durch die Instrumente des New Public Management. Dieses Modell nähert die Binnenorganisation der deutschen Universitäten dem Organgefüge der shared governance in Nordamerika an: mit einem maßgeblich extern besetzten Aufsichtsgremium (Hochschulrat, Stiftungsrat) und einem Präsidium oder Rektorat, das zulasten des akademischen Senats in seinen Entscheidungs- und Durchgriffsrechten gestärkt wird.

Das Bundesverfassungsgericht zeigte hier, nach anfänglichem Zögern, alsbald verfassungsrechtliche Grenzen auf – und nahm dabei Formulierungen auf, die es auch bei der Bewertung funktionaler Selbstverwaltung verwendete: Der Gesetzgeber könne die Kompetenzen der Präsidien zwar stärken; er müsse aber ein hinreichendes „Partizipationsniveau“²¹⁾ sicherstellen. Entscheidend sei eine „Gesamtwürdigung“.  „Je stärker […] der Gesetzgeber das Leitungsorgan mit Kompetenzen ausstattet, desto stärker muss er im Gegenzug die direkten oder indirekten Mitwirkungs-, Einfluss-, Informations- und Kontrollrechte der Kollegialorgane ausgestalten, damit Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden.“²²⁾

Im konkreten Fall monierte das Bundesverfassungsgericht, dass die Professorenmehrheit im Fakultätsrat nicht die Möglichkeit hatte, einen Dekan nach eigenem Ermessen und ohne Mitwirkung der anderen Hochschulgruppen oder weiterer Organe abzuwählen. Wohlgemerkt: Das Abwahlrecht wird nicht demokratisch begründet, sondern als Kompensation für gestärkte Entscheidungsrechte der Einrichtungsleitung, weil diese wissenschaftsinadäquate Entscheidungen zu treffen drohe. Hochschulleitungen, in Deutschland in der Regel weitestgehend mit Professoren besetzt, sind wissenschaftlich per se nicht kompetent, Senate und Fakultätsräte mit Professorenmehrheit hingegen schon – so könnte man die Grundannahme des Gerichts zuspitzen.

Ausblick

Legt man die Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts zugrunde, weist so gut wie jede nordamerikanische Hochschule eine „strukturelle Gefährdung“ der Wissenschaftsfreiheit auf, da das Teilhabeniveau der faculty keinen hinreichenden Schutz vor „wissenschaftsinadäquaten Organisationsentscheidungen“ bieten soll.

Der vergleichende Befund macht nachdenklich: Ist das Universitätsorganisationsrecht vielleicht doch überkonstitutionalisiert? Neigt das Bundesverfassungsgericht dazu, die aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleiteten Teilhaberechte der Hochschullehrergruppe zu überspannen und in der Folge das landesverfassungsrechtlich garantierte Selbstverwaltungsrecht zu marginalisieren? Könnte diese organisationsrechtliche Dogmatik auch deshalb verfehlt sein, weil zwischen wissenschaftsadäquaten Entscheidungsverfahren und berufsständischen Interessen der Hochschullehrergruppe nicht hinreichend unterschieden wird – obwohl doch die allermeisten Senats- und Fakultätsratssitzungen hinreichend Anschauungsmaterial für diesen Unterscheidungsbedarf bieten?

Auffällig ist zudem, dass das Bundesverfassungsgericht Bereiche als unmittelbar wissenschaftsrelevant markiert, in denen sich der Staat selbst gegenüber seinen Hochschulen traditionell weitreichende Rechte vorbehält. Verwiesen sei nur auf die teils bis heute praktizierte ministeriale Personalhoheit für verbeamtete Professoren (wiewohl teilweise das Berufungsrecht und die Dienstherrenfähigkeit auf die Hochschulen verlagert wurden) und auf Hochschulhaushalte als Bestandteile der Ressortetats (wiewohl teilweise inzwischen Globalzuschüsse bewilligt werden). Das Bundesverfassungsgericht hat nie Einwände erhoben gegen ministerielle Berufungsrechte und die detaillierte Budgetierung einer Hochschule als Posten im Teilhaushalt eines Ministeriums.

Das Verhältnis zwischen Universität und Staat wird in der bisherigen Karlsruher Rechtsprechung wenig verfassungsrechtlich konturiert. So kann der Staat Hochschulen nach Ermessen schließen und fusionieren. Der Gesetzgeber kann seinen Universitäten weitreichende Autonomie einräumen, sich aber auch eine tiefergestaffelte ministerielle Steuerung außerhalb der Kernbereiche von Forschung und Lehre vorbehalten. Traditionell sind staatliche Hochschulen „Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen“, wie es in § 58 HRG hieß. Teile der Hochschulverwaltung werden durch die Hochschulgesetze gerade nicht als Selbstverwaltungsaufgaben, sondern als staatliche Aufgaben ausgewiesen, die auch der Fachaufsicht unterliegen.²³⁾ Die Länder als Träger staatlicher Universitäten, letztlich also die Wissenschaftsminister, sind oft oberste Dienstherren der verbeamteten Professoren. Es besteht kein Anspruch auf Globalzuweisungen; über die Haushaltsgestaltung kann der Staat Hochschulen recht detailliert steuern. Anders als für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt es für das Wissenschaftssystem keinen tragfähigen ressourcenorientierten Grundrechtsschutz.

Mit anderen Worten: Nach außen, gegenüber Gesetzgeber und Ministerialverwaltung, fällt der abwehrrechtliche Grundrechtsschutz der Hochschule bei mittelbar wissenschaftsrelevanten Entscheidungen schwach aus. Nach innen dagegen wird der aus Art. 5 Abs. 3 GG abgeleitete Partizipationsanspruch der Hochschullehrergruppe maximiert.

Der Blick in die USA, aber auch auf jüngste Entwicklungen unter dem Eindruck des autoritären Rechtspopulismus, lässt fragen, ob nicht auf beiden Feldern nachgesteuert werden muss: Die Organisationsautonomie müsste, verstärkt durch landesverfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantien, intensiver geschützt werden. Die aus der Wissenschaftsfreiheit abgeleiteten – nicht auf die Hochschullehrergruppe beschränkten -Teilhabeansprüche müssten deutlicher konturiert und unterschieden werden: Besonders intensiv fallen Partizipationsrechte aus, wenn besondere epistemische Kompetenz ausgeübt wird, etwa bei Berufungsentscheidungen. Wenn weitere Organisationsbelange und Gruppeninteressen hinzutreten, können auch Teilhaberechte schwächer ausfallen. So unterscheidet sich die Aufstellung einer gesamtuniversitären Forschungsstrategie von budgetären Priorisierungsentscheidungen. Entsprechend sollten verfassungsgebotene Mitwirkungsrechte graduiert werden – von Entscheidungsrechten etwa bei der Bewertung von Forschungsleistungen bis hin zu bloßen Beratungs- und Anhörungsrechten.