Versammlungsfreiheit und Maskenpflicht
Fragen der Versammlungsfreiheit sind seit Beginn der staatlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Coronapandemie Gegenstand einer kritischen Debatte. Die behördliche Praxis gestaltete sich anfänglich sehr restriktiv, indem pauschale Versammlungsverbote verhängt wurden. Mildere Mittel in Form von Auflagen wurden oftmals erst gar nicht in Erwägung gezogen. Auch auf Grund der Entscheidungen der Verwaltungsgerichte und des Bundesverfassungsgerichts konnte aber zwischenzeitlich wieder verstärkt von der Versammlungsfreiheit Gebrauch gemacht werden.
Im Zusammenhang mit Versammlungen der Querdenker entwickelt sich derzeit wieder eine neue Verwaltungspraxis, die erneut präventive Verbote ins Auge fasst und teilweise bereits umsetzt. So hatte das VG Bremen eine Querdenken-Veranstaltung die für den 5. Dezember 2020 geplant war präventiv verboten. Diesem Beispiel folgten die Städte Dresden und Frankfurt am Main und verboten für das Wochenende geplante Demonstrationen. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte die Verbote und lehnte einen Eilantrag der Veranstalter ab.
In einer Demokratie hat das Versammlungsrecht eine besondere Bedeutung, weshalb präventive Verbote auch während einer Pandemie nur die Ausnahme sein können. Im Fall der begründeten Annahme, dass die Maskenpflicht missachtet werden wird, ist ein präventives Verbot jedoch angemessen, um dem gebotenen Schutz der Gesundheit gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Rechnung zu tragen.
Querdenker und Verwaltungsgerichte in Bremen
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 5. Dezember (1 BvQ 145/20) den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, mit dem die Initiative „Querdenken421 Bremen“ die Durchführung einer in Bremen für den 5.12.2020 geplanten Versammlung durchsetzen wollte. Zuvor hatten es bereits das VG Bremen (5 V 2748/20) und das OVG Bremen (1 B 385/20) abgelehnt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verbotsverfügung der Stadt Bremen vom 30.11.2020 wiederherzustellen.
Das VG Bremen betonte, dass ein präventives Verbot zulässig ist, wenn bei einer Versammlung mit hoher Wahrscheinlichkeit weder der gebotene Abstand eingehalten noch die Maskenpflicht beachtet werden soll. Sowohl das VG Bremen als auch das OVG Bremen haben zudem die von der Stadt Bremen vertretene Auffassung, dass angesichts der vom Veranstalter erwarteten Zahl von ca. 20.000 Teilnehmern und der Raumverhältnisse auf dem in Betracht kommenden Gelände der gebotene Mindestabstand nicht eingehalten werden kann, für hinreichend begründet erachtet. Das VG Bremen hat in seiner Entscheidung darauf abgestellt, dass es bei vorangegangenen Veranstaltungen der Querdenker in Bremen und überregional zu einer deutlichen Missachtung des Mindestabstandsgebots und der Maskenpflicht gekommen ist. Zudem habe die lokale Initiative „Querdenken421 Bremen“ ausweislich des Aufrufs zu der Versammlung und der Stellungnahme des Antragstellers in dem Kooperationsgespräch deutlich gemacht, dass das Abstandsgebot und die Maskenpflicht nicht anerkannt und beachtet würden und man nicht bereit sei, dieses im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten bei der Versammlung durchzusetzen.
Bei der Abwägung zwischen der Versammlungsfreiheit und den Belangen des Gesundheitsschutzes im Rahmen des einstweiligen Rechtschutzes wurden die Belange des Gesundheitsschutzes vom VG Bremen als so gewichtig bewertet, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Organisation „Querdenken421 Bremen“ abgelehnt wurde. Das Bundesverfassungsgericht hat die Entscheidungen des VG und des OVG Bremen im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes bestätigt und festgestellt, dass die dabei zu Grunde gelegten „Risikoeinschätzungen und tatsächlichen Feststellungen“ nicht erkennbar „offensichtlich fehlsam“ waren.
Präventive Verbote in Pandemie-Zeiten
Auf Grund der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für den demokratischen Willensbildungsprozess kommen präventive Verbote allenfalls in speziellen Ausnahmelagen in Betracht.
Möglichen Rechtsverstößen bei der Durchführung einer Versammlung darf in der Regel nur mit Auflagen begegnet werden, die ebenfalls verhältnismäßig sein müssen, nicht aber mit einem präventiven Verbot. Diese aus Art. 8 I GG erwachsende Vorgabe gilt auch dann, wenn es bei einer Versammlung in der Vergangenheit zu Rechtsverstößen gekommen ist. Ein pauschaler Schluss von Vorfällen in der Vergangenheit darauf, dass sich diese Ereignisse auch zukünftig wiederholen, ist nicht zulässig. Deshalb bedarf auch das vom Bundesverfassungsgericht bestätigte präventive Versammlungsverbot in Bremen einer kritischen Prüfung. Die Frage lautet: Lagen hier tatsächlich ausnahmsweises die Voraussetzungen für ein präventives Verbot einer Versammlung vor oder bestätigt der Fall die in der ersten Welle der Corona-Pandemie stark diskutierte These, dass die Versammlungsfreiheit, so wie wir sie bisher kannten, im Zuge der Corona-Pandemie zunehmend ausgehöhlt wird?
Oliver Lepsius, Prof. für Öffentliches Recht und Rechtstheorie an der Universität Münster hat in der F.A.Z. kritisiert, dass maskenlosen Demonstranten vorgehalten werde, sie spielten mit dem Leben anderer, und die Frage gestellt: „Muss, wer die Versammlungsfreiheit betätigt, immer auch zugleich eine staatliche Schutzpflicht erfüllen?“ Lepsius beantwortete diese Frage mit: „Verfassungsrechtlich eindeutig nein“. Denn im Rechtsstaat sei es als Teil des Kundgabezwecks einer Versammlung grundsätzlich erlaubt, nicht nur verbal gegen Hygieneauflagen zu demonstrieren, sondern auch, indem man gegen sie verstößt. Lepsius verweist vergleichend auf Studentenproteste in den sechziger Jahren gegen die Fahrpreiserhöhung bei der Kölner Straßenbahn, die dazu auch die Gleise am Neumarkt blockieren „durften“.
Versammlungsfreiheit und staatliche Schutzpflicht
Hier werden allerdings zwei völlig unterschiedliche Sachverhalte in unzutreffender Weise nebeneinander gestellt und die besondere Bedeutung der Maskenpflicht für die Gesundheit aller und das Gesundheitssystem nicht angemessen berücksichtigt. Eine örtlich und zeitlich begrenzte Blockierung von Straßenbahngleisen stellt sich rechtlich völlig anders dar als eine Missachtung der Pflicht zum Tragen einer Maske. Auch das Blockieren von Gleisen ist im Übrigen rechtlich nicht zulässig, sondern rechtswidrig, auch wenn es in begrenztem Umfang geduldet werden kann. Bei Verstößen gegen die Maskenpflicht kommt hinzu, dass es sich dabei zunehmend nicht nur um individuelle Verstöße einzelner Teilnehmer handelt, die niemals Grundlage eines Versammlungsverbots sein könnten, sondern um eine gezielte und organisierte Missachtung der Maskenpflicht. Im Umfeld der Initiative der Querdenker stellt die Missachtung der Maskenpflicht einen Kernpunkt der Programmatik und des Selbstverständnisses dar. Der maßgebliche Initiator und Organisator der Querdenker, Michael Ballweg, antwortete in diesem Sinne in einem Interview auf die Frage, was er denn Einsteigern in die Szene empfehlen könne, sie sollten einmal ohne Maske in einen Supermarkt gehen (KenFM am Set: Michael Ballweg).
Für viele Versammlungen, die von Organisatoren der Querdenker getragen werden, gehört die Missachtung der Maskenpflicht heute zum Programm, wie bei zahlreichen Veranstaltungen belegt wurde. Es ist rechtlich tragfähig, wenn in derartigen Fällen nach sorgfältiger Prüfung der Sachlage jetzt auch präventive Versammlungsverbote ergehen und nicht nur Auflagen ausgesprochen werden.
Verstöße gegen die Maskenpflicht sind entgegen der Auffassung von Lepsius auch nicht mit dem zivilen Ungehorsam bei einer zeitlich und örtlich begrenzten Beeinträchtigung der Fortbewegungsfreiheit vergleichbar. Der Verstoß gegen die Pflicht zum Tragen einer Maske stellt zwar formal nur eine Ordnungswidrigkeit dar. Die eigentliche rechtliche Bedeutung der Pflicht zum Tragen einer Maske im Abwägungsvorgang mit der Versammlungsfreiheit erwächst aber aus ihrer Zweckbestimmung zur Verhinderung der Verbreitung einer hochgradig übertragbaren Krankheit mit einem erheblichen Gesundheitsrisiko und der Gefahr einer generellen Überlastung des Gesundheitssystems mit dem damit auftretenden Problem der Triage (Prioritätsbestimmung bei der Behandlung von Schwererkrankten auf Intensivstationen).
Das Vorliegen einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ist deshalb gegeben, da sowohl die Gesundheit Dritter auf Leben und körperliche Unversehrtheit wie auch die Funktionsfähigkeit des Gesundheitswesens gefährdet werden. Bei größeren Menschenansammlungen besteht auch im Freien ein erhöhtes Übertragungsrisiko, wenn die Mindestabstände nicht eingehalten werden (RKI Risikobewertung zu COVID-19). Lepsius verkennt die Rechtslage, wenn er fragt: „Muss, wer die Versammlungsfreiheit betätigt, immer auch gleich eine staatliche Schutzpflicht erfüllen?“ Versammlungsteilnehmer „müssen“ keine staatliche Schutzpflicht erfüllen, aber damit rechnen, dass der Staat im Rahmen seiner Schutzpflicht bestimmte Versammlungen verbietet und verbieten darf. Damit wird entgegen Lepsius der legitime Grundrechtsgebrauch nicht „moralisiert“, sondern dem gebotenen Schutz der Gesundheit gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG Rechnung getragen.
Präventive Verbote nur im Ausnahmefall
Es gilt weiterhin der Grundsatz, dass präventive versammlungsrechtliche Verbote nur im Ausnahmefall ergehen können, und im Regelfall nur Auflagen und deren Durchsetzung bis hin zur Auflösung einer Versammlung zulässig sind. Im Fall der begründeten Annahme, dass die Maskenpflicht in erheblichem Umfang missachtet werden wird und auch soll, und dies dem Veranstalter zuzurechnen ist, kommt auch ein präventives Verbot in Betracht. Das VG Bremen hat in seiner Entscheidung das Vorliegen einer derartigen Sachlage ausführlich begründet, und damit die Anforderungen an eine gesicherte und schlüssige Gefahrenprognose erfüllt.
Die Frage, ob § 15 Abs. 1 VersG oder § 28 Abs. 1, 2 und § 28 a Nr. 10 IfSG in diesem Fall die Rechtsgrundlage bilden (dazu Wittmann, in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, § 15, Rn. 55 ff.) konnte im Rahmen des Eilantrags offengelassen werden, da die Anforderungen an ein präventives Verbot sich in beiden Fällen nicht unterscheiden.
Das Bundesverfassungsgericht hat seiner Entscheidung die Gefahrenprognose des VG Bremen und des OVG Bremen zu Grunde gelegt und dabei im Anschluss an vorangegangene Entscheidungen bestätigt, dass bei der Gefahrenprognose auch Vorerfahrungen mit einer im Wesentlichen vergleichbaren Versammlung eines Antragstellers als Indizien einbezogen werden können (BVerfG, 30.08.2020 – 1 BvQ 94/20, Rn. 17), wenn und soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen (BVerfG, 12.05.2010 – 1 BvR 2636/04, Rn. 21).
Dies kann allerdings kein Freibrief für eine generelle Umstellung auf präventive Versammlungsverbote ohne ausreichende Prüfung und Differenzierung nach dem jeweiligen Einzelfall sein. Selbst einzelne lokale Querdenkergruppen können sich im Einzelfall unterschiedlich darstellen. Generelle Äußerungen, man wolle „dieser Szene“ keinen Raum geben, und sie in der Stadt nicht haben, können grundsätzlich keine Grundlage für Versammlungsverbote sein. Hier verschwimmen die Grenzen deutlich in Richtung eines Vorgehens gegen missliebige Meinungen. Ein präventives Versammlungsverbot darf auch nicht zur bloßen Vermeidung des mit kritischen Versammlungen stets verbundenen behördlichen und polizeilichen Aufwands missbraucht werden – ein Problem, das die Debatte zur Versammlungsfreiheit schon immer begleitet hat. Das VG Bremen hat in diese Richtung gehende behördliche Erwägungen denn auch deutlich zurückgewiesen. Den aktuellen Entscheidungen des VG Bremen und OVG Bremen sowie des Bundesverfassungsgerichts in dem Fall des Bremer Versammlungsverbots ist zuzustimmen. Zugleich bedarf es einer kritischen Begleitung der behördlichen Praxis und der weiteren Entwicklung der Rechtsprechung zu dieser Frage.
Die zitierte Entscheidung des BVerfG (1 BvQ 145/20) enthält leider eine sehr kurze Begründung. Es war aber bereits die zweite Entscheidung zu dieser Thematik, eine zuvor ergangene Entscheidung (BVerfG, Beschl. v. 21.11.2020 – 1 BvQ 135/20 -) wurde wesentlich umfangreicher begründet wurde. Interessant ist vor allem folgende Passage in der Entscheidung unter Rn. 12:
“So führt das Oberverwaltungsgericht aus, dass bei der vom Antragsteller zuletzt genannten Zahl von 2.000 teilnahmewilligen Personen nicht mit hinreichender Sicherheit angenommen werden könne, dass die Ankündigung oder mediale Verbreitung einer angeordneten Teilnehmerbeschränkung bei einer ausreichenden Zahl der grundsätzlich teilnahmewilligen Personen zu einem Verzicht auf die Anreise führe. Die Durchsetzung einer Begrenzung der Teilnehmerzahl erfordere daher eine wirksame Zugangskontrolle vor Ort, die ihrerseits die Gefahr in sich trage, dass sich an den Zugangspunkten erhebliche Menschenansammlungen bildeten.”
In Zukunft könnte also ein Versammlungsverbot ausgesprochen werden und darauf verwiesen werden, dass die Organisatoren sicherstellen müssten, dass es auch bei den angekündigten Teilnehmerzahlen bleibt, wie das in der Praxis gelingen soll ist fraglich.
Wie schätzen Sie derartige Anforderungen an die Organisatoren solcher Versammlungen ein?
Die Versammlungsbehörden klären regelmäßig im Rahmen der Anmeldung einer Versammlung ab, mit welcher Teilnehmerzahl zu rechnen ist. Diese Angabe ist erforderlich, um die Durchführung der Versammlung zu ermöglichen, und notwendige begleitende Maßnahmen vorzubereiten. Es liegt im Interesse des Veranstalters, dass auch er zu einer möglichst realistischen Einschätzung der Zahl der Teilnehmer bei der Anmeldung beiträgt. Der Veranstalter kann dies nicht immer exakt prognostizieren, verfügt aber auf Grund von Vorerfahrungen, die Art der Gestaltung der Werbung und die Einladung (prominenter ?) Redner über Steuerungsmöglichkeiten. Die Organisatoren können nicht immer zwingend „sicherstellen“, dass es bei den angekündigten Teilnehmerzahlen bleibt, müssen bei relevanten Überschreitungen der erwarteten Teilnehmerzahl aber je nach Einzelfall mit behördlichen Maßnahmen rechnen, die diesem Umstand Rechnung tragen.
In der Regel sind Beschränkungen der Teilnehmerzahl bei einer Versammlung allerdings unzulässig. Denn Art. 8 I GG gewährleistet die Selbstbestimmung der Veranstalter über die Zahl der Teilnehmer, und insbesondere auch das mit der Versammlungsfreiheit untrennbar verbundene Recht der „Massenbildung“ (Barczak, in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht, § 15, Rn. 328). Bereits vor der Corona-Pandemie mussten aber besondere räumliche Verhältnisse wie bau- oder geländebedingte Engstellen von der Versammlungsbehörde zwecks Gefahrenabwehr berücksichtigt werden, was im Einzelfall Beschränkungen zur Folge haben konnte.
Unter den speziellen Bedingungen der Corona-Pandemie hat sich die Wahrscheinlichkeit des Auftretens derartiger Falllagen insbesondere im innerstädtischen Raum deutlich erhöht, da bei der Kapazitätsberechnung der gebotene Mindestabstand zu berücksichtigen ist, und auch, in welchem Umfang von der Einhaltung der Maskenpflicht auszugehen ist. Die bei Versammlungen normalerweise unproblematische Verdichtung der Teilnehmer stellt in Zeiten der Corona-Pandemie eine besondere Herausforderung dar. Die Versammlungsbehörde muss in dieser Lage die örtlichen Raumverhältnisse besonders gründlich dahingehend überprüfen, ob auf Grund einer zu hohen Verdichtung der Teilnehmer besondere Gefahren entstehen können.
Die Rechtsprechung zum Fall Duisburg unterstreicht in diesem Sinne, dass Veranstalter von Versammlungen in Zeiten der Corona-Pandemie je nach Einzelfall mit Beschränkungen oder teilweise sogar auch Verboten rechnen müssen, wenn kein ausreichender Raum vorhanden ist. Die Versammlungsbehörde der Stadt Duisburg, VG Düsseldorf und das OVG NRW gingen in dem konkreten Fall, davon aus, dass die in Betracht kommenden Örtlichkeiten für eine ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung nicht ausreichen. Das BVerfG hat seiner Entscheidung die Tatsachenfeststellungen der Vorinstanzen zu Grunde gelegt.
Im Ergebnis muss ein Veranstalter in Zeiten der Corona-Pandemie damit rechnen, dass im Einzelfall behördliche Beschränkungen oder gar Verbote zur Gefahrenabwehr aus Kapazitätsgründen ergehen wie im Fall Duisburg. Derartige Beschränkungen und Verbote bedürfen aber einer tragfähigen Beurteilung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse. Die Verantwortung für eine tragfähige Beurteilung der Frage, ob Teilnehmerbegrenzungen erforderlich sind, und eventuell mit einer Zugangskontrolle durchgesetzt werden können, liegt bei der örtlichen Versammlungsbehörde und den Verwaltungsgerichten.
Zum Fall Duisburg ist ausweislich des Beschlusses des VG Düsseldorf v. 19.11.2020 noch ergänzend festzustellen, dass das Profil des Anmelders in diesem Fall in vollem Umfang dem eines fortgeschrittenen Querdenker-Aktivisten entsprach. Denn er setzte bereits im Rahmen der Anmeldung die Behörde in Kenntnis, dass er persönlich keine Maske tragen werde, und benannte auch kein tragfähiges Konzept zur Verhinderung infektionsrechtlicher Verstöße während der Versammlung.