Innerbehördliche Extremismusbekämpfung durch „Denunziation“

Am 13. Mai veröffentlichte das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) den Lagebericht „Rechtsextremisten, ‚Reichbürger‘ und ‚Selbstverwalter‘ in Sicherheitsbehörden“. Im Zeitraum vom 1.7.2018 bis zum 30.6.2021 wurden danach 327 Mitarbeiter:innen gezählt, die (erwiesenermaßen oder zumindest als Verdachtsfall) dienstrechtlich relevante Bezüge zum Rechtsextremismus oder zur Szene der sogenannten Reichsbürger und Selbstverwalter hatten.

Als Maßnahmen zur Begegnung dieses Befundes und damit zur Bekämpfung von Extremismus gerade in den Sicherheitsbehörden führt der Lagebericht diverse Instrumente zur Prävention, Detektion und Reaktion auf. Namentlich im Bereich der Detektion wird unter anderem die Notwendigkeit eines frühzeitigen Informationsaustausches zwischen den betroffenen Behörden und dem Verfassungsschutz betont. In diesem Zusammenhang könnte insbesondere der folgende Satz zum Nachdenken anregen:

„In Baden-Württemberg und Bayern sind die Landespolizeien durch Erlasse der dortigen Innenministerien verpflichtet, alle rechtsextremistischen Verdachtsfälle innerhalb der Landespolizei unverzüglich dem jeweiligen Innenministerium zu melden“ (S. 66 f.).

Dieser Satz erscheint für sich gesehen zunächst wenig ungewöhnlich, normiert er doch lediglich eine Verpflichtung der Landespolizeien zur Meldung einschlägiger Fälle an das Innenministerium. Er könnte aber auch weitergehend zum Nachdenken über die Frage anregen, wie sich allgemein Beamt:innen zu verhalten haben, wenn ihnen entsprechende Verdachtsfälle aus dem Kolleg:innenkreis bekannt werden. Besteht in solchen Situationen auch für sie eine Verpflichtung, diesen Verdacht innerhalb der Behörde an die vorgesetzte Stelle zu melden? Oder dürfen sie „wegschauen“?

Diese Fragen wurden in Bezug auf ihre Grundsätzlichkeit in der Vergangenheit eher selten erörtert¹⁾ und wenn, dann meist bezogen auf Korruptionsstraftatbestände. Im Lichte des eingangs erwähnten Lageberichts, sowie der Ankündigung der Bundesinnenministerin, das Bundesdisziplinarrecht mit dem Ziel zu verschärfen, „Verfassungsfeinde“ einfacher als bisher aus dem öffentlichen Dienst zu entfernen, dürfte diesen Fragen künftig sowohl rechtlich als auch emotional eine größere Bedeutung als bisher zukommen. Der vorliegende Beitrag möchte daher auf diesbezüglich relevante grundlegende Aspekte ebenso eingehen wie auf den aktuell durch den Lagebericht im Fokus stehenden besonderen Bereich der Bekämpfung von Extremismus in Sicherheitsbehörden.

Existenz einer Melde- und Unterrichtungspflicht dem Grunde nach

Eine Pflicht zur „Denunziation“ von Kolleg:innen (umgangssprachlich ließe sich anschaulich und mit abwertendem Tonfall auch von einer „Petzpflicht“ sprechen; vorliegend wird die Bezeichnung „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ verwendet) ist in den Beamtengesetzen jedenfalls nicht ausdrücklich normiert. Dies muss allerdings noch nicht heißen, dass es eine solche Pflicht nicht gibt. Vielmehr besteht die Möglichkeit, sie aus den geschriebenen Dienstpflichten der Beamtengesetze abzuleiten, was nach allgemeiner Auffassung jedenfalls grundsätzlich möglich ist. Denn die ausdrücklich normierten allgemeinen Beamtenpflichten haben häufig den Charakter von Generalklauseln, sind deswegen eher ungenau formuliert und somit in Bezug auf ihren genauen Inhalt nicht immer leicht zu bestimmen. Meistens formulieren sie lediglich allgemeine Prinzipien, die für die Festlegung weiterer Dienstpflichten herangezogen werden können.²⁾ Es ist also denkbar, ungeschriebene Pflichten aus den geschriebenen abzuleiten, beziehungsweise erstere unter letztere zu subsumieren. Ein Beispiel hierfür ist die sogenannte „Wahrheitspflicht“, nach der Beamt:innen in allen dienstlichen Belangen die Wahrheit zu sagen haben. Auch diese Pflicht ist nicht ausdrücklich in den Beamtengesetzen geregelt, leitet sich aber nach herrschender Auffassung aus den gesetzlich normierten Dienstpflichten „Unterstützungspflicht“ sowie „Wohlverhaltenspflicht“ ab (vgl. statt aller Hessischer VGH, Beschluss vom 23.8.2021 – 1 B 924/21, hier Rn. 54 m.w.N.).

Gemeinsam mit Carsten Beckmann vertritt der Verfasser vor diesem Hintergrund die Auffassung, dass sich die „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ aus der dienstrechtlichen Beratungs- und Unterstützungspflicht (§ 62 Abs. 1 S. 1 BBG / § 35 Abs. 1 S. 1 BeamtStG), der Gemeinwohlverpflichtung (§ 60 Abs. 1 S. 1 und 2 BBG / § 33 Abs. 1 S. 1 und 2 BeamtStG) sowie der Wohlverhaltenspflicht (§ 61 Abs. 1 S. 3 BBG / § 34 Abs. 1 S. 3 BeamtStG) ableiten lässt. Jedenfalls in ihrer Gesamtheit stellen diese Normen das gesetzliche Fundament dieser Pflicht dar.

Über die juristischen Details dieses Ansatzes der Ableitung ließe sich sicher streiten. Es dürfte allerdings viel dafür sprechen, aufgrund der Funktionsfähigkeit der Verwaltung und der Integrität des Berufsbeamtentums die „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ jedenfalls dem Grunde nach in den besagten Dienstpflichten zu verorten, beziehungsweise sie aus diesen abzuleiten. Denn andernfalls würde auch bei krassesten Dienstpflichtverstößen von Kolleg:innen keine gesetzlich verankerte Verpflichtung zur Meldung dieser Verstöße bestehen. Dies könnte sich, abhängig vom jeweiligen Einzelfall, einerseits auf das Funktionieren der Verwaltung (Beeinträchtigung der Abläufe, negative Vorbildfunktion etc.) und andererseits auch spürbar auf die Akzeptanz des Beamtentums innerhalb der Bevölkerung auswirken, sollten entsprechende „Nichtmeldungen“ publik werden. Denn wie soll die Allgemeinheit einer Verwaltung vertrauen, deren Beamt:innen auch die eklatantesten Pflichtverstöße von Kolleg:innen zu Lasten der Allgemeinheit hinnehmen dürften, ohne dagegen in irgendeiner Art und Weise einzuschreiten oder zumindest in schweren Fällen dienstrechtlich zu einer Meldung verpflichtet zu sein?³⁾

Die Reichweite der Pflicht

Die eigentlichen rechtlichen Schwierigkeiten bezüglich der „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ dürften daher weniger im Rahmen der Erörterung der Frage nach ihrer Existenz oder ihrer exakten gesetzlichen Verortung (das „Ob“), sondern vielmehr bei der Klärung ihres Umfangs (das „Wie weit“) auftauchen.

Deutlich wird dies insbesondere an der Ambivalenz der eben angesprochenen Funktionsfähigkeit der Verwaltung. Diese wirkt bezogen auf die „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ gewissermaßen in zwei Richtungen: Einerseits kann eine solche Pflicht die Funktionsfähigkeit steigern, andererseits aber auch beeinträchtigen.

Eine Steigerung der Funktionsfähigkeit dürfte die „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ deswegen bewirken, weil sie verdeutlicht, dass bei Dienstpflichtverletzungen genau hingesehen wird und im Falle eines Verstoßes gegen Dienstpflichten eine Meldung zu erfolgen hat. Sie entfaltet insofern bereits im Vorfeld möglicher Dienstpflichtverletzungen eine präventive disziplinierende Wirkung, die deswegen gerade aufgrund der möglicherweise empfundenen permanenten Beobachtung und der Furcht vor dienstrechtlichen Konsequenzen eher unterbleiben dürften.

Auf der anderen Seite steht aber zugleich auch eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zu befürchten, sollte die „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ sämtliche von Kolleg:innen begangene Dienstvergehen umfassen. Sie kann dann der Grund für ein lähmendes Klima gegenseitiger Beobachtung und Überwachung, sowie für eine daraus resultierende Beeinträchtigung der behördeninternen Kommunikation und der vertrauensvollen Zusammenarbeit sein. Eine solche gefühlte „Bespitzelung“ könnte aufgrund der dadurch entstehenden möglichen Furcht der Beamt:innen, Fehler zu machen, zu zögernder Bearbeitung und damit im Ergebnis zu einer Beeinträchtigung der Verwaltungsabläufe führen.

Vor diesem Hintergrund erscheint es sachgerecht, jedenfalls eine allgemeine und ausnahmslose „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“, wonach jedes Dienstvergehen zu melden wäre, abzulehnen.⁴⁾

Um die Funktionsfähigkeit der Verwaltung sowie die Integrität des Berufsbeamtentums am besten zu gewährleisten, ist vielmehr eine Beschränkung auf die Meldung nur qualifizierter Dienstvergehen geboten. Auf diese Weise wird die Gefahr eines „Klimas der Angst“ bei der täglichen Arbeit spürbar gemindert.

Die Frage aber, wo die Grenze zwischen „normalen“ und „qualifizierten“ Dienstvergehen zu ziehen ist, ist aufgrund der fehlenden gesetzlichen Normierung der „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ nicht einfach zu beantworten. Ein Anhaltspunkt diesbezüglich kann das Bestimmtheitsgebot sein, wonach die Normenadressat:innen stets erkennen müssen, welches Verhalten das Gesetz von ihnen verlangt. Auch wenn die allgemeinen Beamtenpflichten nach den obigen Ausführungen aufgrund der Vielzahl der in ihnen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe häufig ungenau formuliert sind, müssen die Beamt:innen doch erkennen, welches Verhalten diese gesetzlichen Beamtenpflichten von ihnen erwarten. In Bezug auf die oben erwähnte und gesetzlich nicht normierte Wahrheitspflicht erscheint es nicht zuletzt aufgrund des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses gemäß Art. 33 Abs. 4 GG aus Sicht der betroffenen Beamt:innen relativ einfach erkenn- und nachvollziehbar, dass und warum sie in dienstlichen Angelegenheiten die Wahrheit sagen müssen. Bei der „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ ist allerdings weniger eindeutig, wo die Grenze zwischen nicht zu meldenden „normalen“ und zu meldenden „qualifizierten“ Dienstpflichtverletzungen zu ziehen ist. Hier dürften aus der Perspektive der Betroffenen also eher Unklarheiten auftreten. Daher sind an die Aktivierung dieser Pflicht im Lichte ihrer Erkennbarkeit für die Beamt:innen hohe Anforderungen zu stellen. Es kommen richtigerweise nur solche Dienstvergehen in Betracht, bei denen allen Beamt:innen klar sein muss, dass hier keine dienstrechtlichen „Lappalien“ mehr in Rede stehen und eine Meldung dieser Dienstvergehen aufgrund des besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Beamt:innen einerseits und Dienstherrn sowie Allgemeinheit andererseits geboten ist.

Deswegen vertritt der Verfasser die Auffassung, dass neben einer Dienstpflichtverletzung als weitere Mindestvoraussetzung für die Aktivierung der „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ zusätzlich auch die Verwirklichung eines Straftatbestandes notwendig ist, welcher zugleich einen Verstoß gegen beamtenrechtliche Grund- beziehungsweise Kernpflichten darstellt. Mit anderen Worten sind damit grundsätzlich nur Verstöße gegen die wichtigsten Beamtenpflichten erfasst, durch welche zugleich auch ein Straftatbestand verwirklicht wird.⁵⁾

Übertragung der Grundsätze auf die Sicherheitsbehörden

Übertragen auf das verbeamtete Personal in den Sicherheitsbehörden (hierzu zählen insbesondere das BfV, das Bundeskriminalamt, der Bundesnachrichtendienst, die Polizeien der Länder etc., vgl. Lagebericht S. 15) bedeutet dies, dass die im eingangs erwähnten Lagebericht aufgeführten Dienstvergehen mit Bezug zum Rechtsextremismus oder zu den Reichsbürgern nur dann von der „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ erfasst wären, wenn durch sie zugleich ein Straftatbestand verwirklicht werden würde. Dies ist allerdings häufig nicht der Fall. So sind beispielsweise die im Lagebericht aufgeführten Aktivitäten „Teilnahme an einer rechtsextremen Veranstaltung“ oder „aktives / passives Mitglied einer rechtsextremen Chatgruppe“ nicht ohne weiteres strafbar.

Es stellt sich damit die Frage, ob für Beamt:innen in Sicherheitsbehörden eine niedrigere Schwelle bezüglich der Aktivierung der „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ in Betracht kommt. In Hinblick namentlich auf die relevanten und mehrfach betonten Faktoren der Funktionsfähigkeit der Verwaltung, der Integrität des Beamtentums und der Erkennbarkeit der Pflicht für Beamt:innen dürfte einiges dafür sprechen, diese Frage zu bejahen. Denn diese Behörden sind mit der Wahrnehmung besonders sensibler Aufgaben betraut. Extremistische Einflüsse können gerade hier zu schweren Folgen führen, geht es doch nicht selten um empfindliche Daten, die Sicherheit des Staates und den Umgang mit Waffen. Die Allgemeinheit erwartet hier daher zu Recht die besondere Zuverlässigkeit des Personals und dessen unbedingte Treue zur Verfassung und der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Ein „Wegsehen“ aufgrund falsch verstandener Kollegialität oder empfundenem Korpsgeist, aus Angst vor „Kollegenmobbing“, eines „Codes of Silence“ bei rechts- oder linksextremen Tätigkeiten, oder bei der ernsthaften Verbreitung von Reichsbürgergedankengut wäre in diesem Bereich daher fatal. Dies dürfte auch für alle in diesem sensiblen Bereich eingesetzten Beamt:innen erkennbar sein.

Mithin dürfte jedenfalls in den Sicherheitsbehörden in Bezug auf das mit entsprechenden Aufgaben betraute Personal die „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ schon bei einem Verstoß gegen die politische Treuepflicht / Verfassungstreuepflicht zu bejahen sein, bei dem ein Bezug zum Extremismus (gleich welcher Art) oder zu der Reichsbürgerbewegung gegeben ist.

Ausblick

Die anlässlich der Veröffentlichung des Lageberichts des BfV hier gemachten Ausführungen zu der aus menschlicher Sicht durchaus als delikat zu bezeichnenden „Melde- beziehungsweise Unterrichtungspflicht“ können ihre juristische Komplexität nur andeuten. Die Frage nach der Existenz einer solchen Pflicht ist ebenso erörterungswürdig und -bedürftig wie die Ermittlung ihres Umfangs im Allgemeinen und im Besonderen (wie vorliegend im Bereich der Sicherheitsbehörden).

Nicht zuletzt aufgrund der aktuell stattfindenden Umsetzung der „Whistleblowing-Richtlinie“ könnte dieses Thema künftig an Relevanz gewinnen. Dabei dürfte es nicht nur um die Frage nach dem „Ob“ oder dem „Wie weit“ dieser Pflicht gehen, sondern auch und gerade darum, wie der Schutz der ein Dienstvergehen meldenden Person am besten gewährleistet werden kann, um diese nicht der „Rache“ der Kolleg:innen auszusetzen.