Schon wieder ein Beschleunigungsgesetz

Schon lange waren sich die Sachverständigen in einer Anhörung des Rechtsausschusses nicht mehr so einig: Der von der Bundesregierung vorgelegte Entwurf für ein „Gesetz zur Beschleunigung von verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Infrastrukturbereich“ gehe an der Sache vorbei, greife in bedenklicher Weise in Rechtsschutzgarantien ein und habe im Übrigen kaum Beschleunigungspotenzial. Dennoch hat der Bundestag am vergangenen Freitag den Gesetzentwurf in kaum veränderter Fassung beschlossen.

Umfassende VwGO-Novelle beschlossen

Planungs- und Genehmigungsverfahren müssen schneller gehen, darüber sind sich inzwischen Bundesregierung, Bundestag, Vorhabenträger und sogar Umweltverbände einig. Die Energiewende braucht mehr dezentrale Erzeugungsquellen und mehr leistungsfähige Transportleitungen, um Offshore-Strom von den Küsten zu den Großverbrauchern im Süden und Westen des Landes zu transportieren. Und auch die Verkehrswende funktioniert nicht ohne eine moderne Infrastruktur, mit der man möglichst schnell ans gewünschte Ziel gelangt.

Wie sehr die Zeit drängt hat das Jahr 2022 mit der russischen Invasion in die Ukraine und der Eskalation der Klimaproteste schlaglichtartig vor Augen geführt. Die Bundesregierung sah sich in ihrem Ansinnen bestätigt, den Beschleunigungs-Aktionismus vergangener Legislaturperioden noch zu übertreffen und brachte jahreszeitlich passende Maßnahmenpakete auf den Weg („Osterpaket“, „Sommerpaket“). Mit dem „LNG-Beschleunigungsgesetz“ und dem „Wind-An-Land-Gesetz“ erfolgten erstmals auch tiefgehende Eingriffe in das materielle Recht.

Gerade das LNG-Beschleunigungsgesetz hält nach Ansicht vieler Expert*innen endlich echte Beschleunigungspotenziale bereit. Das muss an innovativen Ansätzen nun aber erst einmal reichen, mag sich Ampel-Koalition gedacht haben, und startet mit kleinteiliger Herumbastelei am verwaltungsgerichtlichen Verfahren in das Jahr 2023.

Änderungen nur für ausgewählte Großprojekte

Vorgesehen sind vor allem Neuregelungen zu Fristen, zum Verfahrensablauf und zum gerichtlichen Prüfungsmaßstab, die an verschiedenen Stellen in die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), das Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG), das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) und das Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) eingefügt werden sollen.

Die neuen Vorschriften gelten nicht allgemein, sondern betreffen nur Vorhaben, die in §§ 48, 50 VwGO explizit benannt sind. Darunter finden sich etwa große Straßen-, Schienen- und Wasserwegeprojekte, außerdem die Zulassung von Energieleitungen und Windenergieanlagen an Land. Für diese Vorhaben gilt bereits heute eine erstinstanzliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte oder – für die besonders öffentlichkeitswirksamen Projekte – des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG). Die Gerichte entscheiden also in erster und (im Falle des BVerwG) letzter Instanz über Klagen gegen entsprechende Zulassungsentscheidungen, ein jahrelanger Zug durch alle Instanzen kann so vermieden und Rechtssicherheit für alle Beteiligten schneller hergestellt werden.

In die bereits bestehende Liste neu aufgenommen werden nach dem nun beschlossenen Beschleunigungsgesetz Windenergieanlagen auf See sowie LNG-Terminals. Das wirkt im Sinne der Energiewende bzw. Energiekrise zwar begrüßenswert. Eine wirkliche Evaluation, welche Projekte zentral für die Energie- und Verkehrswende sind und daher gezielt angegangen werden sollten hat – außerhalb des Streits zwischen Verkehrsminister Volker Wissing und Umweltministerin Steffi Lemke – aber nicht stattgefunden.

So profitieren von den Neuregelungen auch alle sonstigen Vorhaben, die schon vorher auf der Liste der §§ 48, 50 VwGO standen und dort auch bleiben, z.B. Kraftwerke, Abfallbeseitigungsanlagen oder Häfen. Nur Flughäfen wurden in etwas willkürlich anmutender Weise im Zuge der zweiten und dritten Lesung noch kurzerhand gestrichen. Die Wasserwirtschaft hingegen, die den Umgang mit einer der wichtigsten Ressourcen unserer Zeit verantwortet, fristet weiterhin ein Schattendasein.

Doppelte Priorisierung für mehr Beschleunigung

All die Vorhaben, die es auf die Liste geschafft haben, kommen nun zunächst in den Genuss eines Vorrang- und Beschleunigungsgebots. Das Gericht soll die Verfahren „vorrangig und beschleunigt“ durchführen. Wenn den Vorhaben überdies ein „überragendes öffentliches Interesse“ attestiert ist – wie etwa Windenergieanlagen an Land nach der jüngsten Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes – sind sie nochmals „besonders zu priorisieren“.

Wie diese doppelte Priorisierung tatsächlich umgesetzt werden soll, beantwortet der Gesetzentwurf der Bundesregierung nicht. Und sorgt damit in der Praxis für ebenso wenig Begeisterung wie der zusätzliche Erörterungstermin, der für die priorisierten Vorhaben spätestens zwei Monate nach Eingang der Klageerwiderung durchgeführt werden soll. In diesem Termin sollen, so die gutgemeinten Absichten des Gesetzgebers, die Möglichkeiten einer gütlichen Einigung ausgelotet und ein Verfahrensplan festgelegt werden, der das weitere Verfahren strukturiert.

„Wenig praxisgerecht“ findet das Dr. Robert Seegmüller, Richter am BVerwG und Vorsitzender des Bundes Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen. Die Neuregelung werde de facto zu mehr Aufwand bei den Gerichten führen, da so statt eines Termins zwei Termine vorbereitet und durchgeführt werden müssten. Das werde eher zu Verzögerungen als zu einer Beschleunigung führen. Dass der Rechtsausschuss noch die schwammige Ergänzung „in geeigneten Fällen“ hinzugefügt hat, ändert an der zugrundeliegenden Problematik nicht viel.

Tatsächlich scheint die Bundesregierung hier der Illusion erlegen zu sein, Verfahren zu großen Infrastrukturprojekten liefen vor dem BVerwG genauso ab wie mündliche Verhandlungen am Amts- oder Landgericht nebenan, in denen der Richter mit den Parteien erst einmal erörtert, wo denn der Schuh drückt und ob man nicht eine einvernehmliche Lösung finden kann.

In der Praxis aber erhält gerade das BVerwG regelmäßig tausende Seiten starke Schriftsätze und Sachverständigengutachten von Umweltverbänden, Bürgerinitiativen oder betroffenen Unternehmen, die – ob berechtigt oder unberechtigt – das Vorhaben als solches infrage stellen und eine grundsätzliche Überprüfung verlangen. Ein kooperatives Kaffeetrinken wäre zehn Jahre zuvor auf Ebene der Bedarfsplanung wünschenswert, wo politische Entscheidungen über Sein oder Nichtsein von Infrastrukturprojekten getroffen werden. Im Verwaltungsprozess, wenn das Kind schon in den Brunnen gefallen ist, erscheint es wahrlich „wenig praxisgerecht“.

Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte

Und auch die anderen Neuregelungen kommen bei den Sachverständigen nicht gut weg. Auf Kritik stößt insbesondere, dass der Gesetzgeber – wiederum nur für die ausgewählten Infrastrukturprojekte – die gerichtlichen Kontrollmaßstäbe im Eilverfahren modifizieren will. Das Gericht kann nach der neu vorgesehenen Regelung einen Mangel des angefochtenen Verwaltungsaktes außer Acht lassen, wenn offensichtlich ist, dass dieser in absehbarer Zeit behoben sein wird.

Zum einen erscheint dieser Zugriff auf die Prüfungsdichte der Legislative im Sinne der Gewaltenteilung mindestens bedenklich. Zum anderen aber fragt man sich zwangsläufig auch hier, was der Gesetzgeber mit dieser Regelung erreichen will. Denn auch bisher entscheiden die Verwaltungsgerichte in Eilverfahren aufgrund einer Interessenabwägung. Maßgeblich sind dabei in der Regel die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren. Als Faustregel gilt: Hat die Klage im Hauptsacheverfahren voraussichtlich Erfolg, stehen auch die Chancen im Eilverfahren gut und umgekehrt.

Auch bisher konnte und musste das Gericht im Rahmen dieser Interessenabwägung zumindest überschlägig prüfen, ob die geltend gemachten Fehler tatsächlich bestehen und wie schwerwiegend sie sind. Ebenfalls berücksichtigen musste das Gericht, ob eine Behebung der Fehler – z.B. in einem ergänzenden Verfahren – möglich erscheint oder ob dem zwingende europarechtliche Vorschriften entgegenstehen. Denn das europäische Recht, insbesondere die Regelungen zu den Flora-Fauna-Habitat-Schutzgebieten und den Umweltprüfungen, stehen einer nachträglichen Fehlerheilung in der Regel sehr viel skeptischer gegenüber als das deutsche Verwaltungsrecht. Zwingende unionsrechtliche Vorgaben finden im neuen Gesetzestext allerdings keine Erwähnung – ein Schelm, wer Böses dabei denkt.

Streichung der Waffengleichheit bei den Begründungsfristen

Als letzte zentrale Neuerung war eigentlich die Einfügung einer Klageerwiderungsfrist in das UmwRG vorgesehen. Eine solche Frist gab es bisher nur für die Klägerseite – meist Umweltverbände – nicht aber für die Beklagtenseite – meist der Staat. Man könnte also mit Fug und Recht behaupten, dass endlich „Waffengleichheit“ geschaffen werden sollte zwischen Kläger und Beklagtem, die gerade im Verwaltungsprozess selbstverständlich sein sollte.

Diese Frist fiel in der 2./3. Lesung nun aber den vom Rechtsausschuss vorgeschlagenen Änderungen zum Opfer. Verschärft werden jetzt nur noch die Vorgaben für die Klägerseite. Dies wohl wegen des Einwands, dass rechtmäßige Entscheidungen nun möglicherweise allein wegen des Eintritts der bisher vorgesehenen Präklusionswirkung aufgehoben werden müssten. Überzeugen kann das nicht wirklich. Denn die umgekehrte Gefahr, dass rechtswidrige Entscheidungen nur wegen Eintritt der Präklusionswirkung zulasten der Kläger aufrechterhalten werden konnten, bestand auch bisher und störte offensichtlich niemanden.

Im Verwaltungsprozess ist nichts mehr zu holen

Wieder einmal also ein Gesetz, bei dem die angekündigte Beschleunigung wohl ein Papiertiger bleiben wird. Und das ist auch kein Wunder, setzt die Bundesregierung doch schon wieder da an, wo es am wenigsten zu holen gibt: Im Verwaltungsprozess. Die Großverfahren, für die die neuen Regelungen geschaffen wurden, dauern bei erstinstanzlicher Zuständigkeit des BVerwG bereits jetzt kaum länger als ein Jahr. Das behördliche Planungsverfahren von der Bundesbedarfsplanung bis zur Projektzulassung hingegen kann sich gut und gerne über ein Jahrzehnt erstrecken. Ganz zu schweigen vom materiellen Umwelt- und Naturschutzrecht, in das die europäischen Anforderungen oft mehr schlecht als recht integriert sind und das Vorhabenträger und Behörden daher regelmäßig zur Verzweiflung bringt.

Bundesregierung und Gesetzgeber basteln derweil weiter an ihrem beschleunigungsrechtlichen Flickenteppich und verpassen die Chance, die Energie-Polykrise zum Anlass für wirklich mutige Neuerungen zu nehmen.

Anm. d. Red.: Da die Ergebnisse der 2./3. Lesung des Gesetzesentwurfs nicht ausreichend Berücksichtigung fanden, wurde der Beitrag an zwei Stellen nachträglich korrigiert. Die Änderungen betreffen den zusätzlichen Erörertungstermin sowie die Einfügung einer Klageerwiderungsfrist.